Responsabilità del legislatore: la Cassazione decide

Una società agricola ha citato in giudizio una Regione per ottenere un risarcimento danni a seguito della dichiarazione di incostituzionalità di una legge regionale che aveva autorizzato un suo progetto. I tribunali di merito avevano negato la propria giurisdizione. La Corte di Cassazione, riconoscendo la complessità della questione sulla responsabilità del legislatore e la tutela dell’affidamento, ha rinviato il caso a una pubblica udienza per un esame più approfondito, senza ancora decidere nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità del Legislatore: La Cassazione Esamina il Danno da Legge Incostituzionale

Un’azienda può chiedere un risarcimento allo Stato o a una Regione se subisce un danno a causa di una legge che viene successivamente dichiarata incostituzionale? Questa è la domanda cruciale che emerge da una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione a Sezioni Unite. La questione tocca un nervo scoperto del nostro ordinamento: i confini della responsabilità del legislatore e la tutela del cittadino che ha fatto legittimo affidamento su un atto normativo.

I Fatti del Caso: Una Vicenda di Energia e Affidamento Tradito

Una società agricola aveva ottenuto tutte le autorizzazioni necessarie da una Regione per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da biogas. Questo progetto si basava su una specifica legge regionale. Tuttavia, il percorso imprenditoriale subì un brusco arresto quando la Corte Costituzionale dichiarò quella legge regionale illegittima. Di conseguenza, l’autorizzazione concessa alla società venne annullata.

Ritenendo di aver subito un ingente danno economico, la società ha citato in giudizio la Regione, chiedendo un risarcimento basato sull’articolo 2043 del codice civile. La tesi della società era che la Regione, agendo sia come legislatore (emanando una norma incostituzionale) sia come autorità amministrativa (rilasciando un’autorizzazione basata su tale norma), avesse leso il suo affidamento incolpevole nella stabilità e legittimità dell’azione pubblica.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto la domanda, dichiarando il proprio “difetto di giurisdizione”. Secondo i giudici di merito, una richiesta di risarcimento basata sull’illegittimità dell’attività legislativa equivarrebbe a un sindacato sull’esercizio di una funzione politica, attività che non spetta al giudice ordinario.

Il Dibattito sulla Giurisdizione e la Responsabilità del Legislatore

La società ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che i giudici di merito avessero interpretato erroneamente la sua domanda. L’impresa non chiedeva di giudicare l’operato del legislatore regionale, un accertamento già compiuto dalla Corte Costituzionale. Piuttosto, la richiesta si fondava sulla lesione dell’affidamento riposto in un provvedimento amministrativo favorevole, poi annullato a causa dell’incostituzionalità della legge presupposta. Si contesta, quindi, la condotta della Pubblica Amministrazione nel suo complesso, che ha prima generato un’aspettativa legittima e poi l’ha frustrata.

La Regione, dal canto suo, ha continuato a sostenere che l’attività legislativa è espressione di una funzione politica libera e non può generare un danno illecito risarcibile, richiamando precedenti giurisprudenziali che negano la responsabilità del legislatore per danni conseguenti all’adozione di norme poi dichiarate incostituzionali.

La Decisione (Interlocutoria) della Corte di Cassazione

Con l’ordinanza in esame, le Sezioni Unite della Cassazione non hanno fornito una risposta definitiva, ma hanno compiuto un passo fondamentale. Riconoscendo l’enorme complessità e rilevanza della questione, hanno deciso di non decidere in camera di consiglio, ma di rinviare la causa a una pubblica udienza.

Le Motivazioni del Rinvio

La Corte ha evidenziato come il tema della responsabilità della Pubblica Amministrazione per lesione dell’affidamento sia oggetto di un vivace dibattito e di una cospicua giurisprudenza, anche recente, delle stesse Sezioni Unite. La questione coinvolge il delicato equilibrio tra la sovranità della funzione legislativa e il dovere di correttezza e buona fede dell’ente pubblico nei confronti dei cittadini. La discussione tra le parti è stata definita “vigorosa” e anche il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Di fronte a tale complessità, la Corte ha ritenuto necessario un “approfondimento ulteriore” in una sede, come la pubblica udienza, che consente un contraddittorio più ampio e una ponderazione più approfondita.

Le Conclusioni e le Implicazioni Future

Questa ordinanza interlocutoria lascia la questione aperta, ma segnala l’importanza che la Suprema Corte attribuisce al tema. La decisione finale che scaturirà dalla pubblica udienza avrà conseguenze di vasta portata. Potrebbe definire con maggiore chiarezza i confini della responsabilità del legislatore e stabilire se e a quali condizioni un cittadino o un’impresa possano essere risarciti per i danni derivanti da una legge incostituzionale. Si tratta di una pronuncia attesissima, che potrebbe rafforzare significativamente il principio di tutela dell’affidamento del cittadino di fronte all’azione, talvolta fallibile, dei poteri pubblici.

Un’impresa può chiedere un risarcimento a una Regione per aver emanato una legge poi dichiarata incostituzionale?
L’ordinanza non fornisce una risposta definitiva. Sottolinea che la questione è complessa e riguarda la responsabilità del legislatore e la tutela dell’affidamento. Per questo motivo, la Corte di Cassazione ha ritenuto necessario un ulteriore approfondimento in pubblica udienza prima di decidere.

Qual è il nucleo della difesa della società ricorrente?
La società sostiene di non voler sottoporre a giudizio l’attività legislativa della Regione, ma di contestare la lesione del suo ‘affidamento incolpevole’. In altre parole, chiede un risarcimento per aver fatto legittimamente affidamento su un’autorizzazione amministrativa che le era stata concessa, e che è stata poi annullata a causa dell’incostituzionalità della legge su cui si basava.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questo provvedimento?
La Corte di Cassazione non ha deciso se la giurisdizione spetti o meno al giudice ordinario. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui, riconoscendo la complessità e l’importanza della questione giuridica, ha rinviato la causa a una pubblica udienza per una discussione più approfondita.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 28687 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 28687 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/11/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 450/2022 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del liquidatore pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

-controricorrente-

avverso sentenza CORTE D’APPELLO ANCONA n. 660/2021 depositata il 27/05/2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 08/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME:

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE, attualmente in liquidazione, conveniva davanti al Tribunale di Ancona la Regione Marche per ottenere il risarcimento dei danni che le sarebbero derivati dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale della L.R. 3/2012 pronunciata dalla Consulta con sentenza n. 93/2013, con conseguente annullamento del titolo autorizzativo per la realizzazione di un impianto diretto alla produzione di energia elettrica da biogas che le era stato anteriormente rilasciato; tali danni sarebbero stati riconducibili, ai sensi dell’articolo 2043 c.c., al comportamento della regione quale legislatrice e autorità amministrativa.
La Regione Marche si costituiva, resistendo ed eccependo il difetto di giurisdizione.

Il Tribunale, con sentenza n. 1203/2016, dichiarava inammissibile la domanda per difetto di giurisdizione.

RAGIONE_SOCIALE 7 proponeva appello, cui controparte resisteva.

La Corte d’appello di Ancona, con sentenza n. 660/2021, rigettava il gravame, ribadendo il difetto di giurisdizione.

RAGIONE_SOCIALE 7 ha presentato ricorso, articolato in tre motivi. La Regione si è difesa con controricorso.

Il AVV_NOTAIO Generale ha depositato conclusioni nel senso dell’accoglimento del ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.

La Regione Marche ha depositato memoria, insistendo nella sua difesa.

Ragioni della decisione:

Con il primo motivo la ricorrente denuncia erronea interpretazione ed erronea qualificazione della domanda nonché vizio di extrapetizione, con violazione dell’articolo 112 c.p.c. in relazione all’articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c.

Sostiene di non avere chiesto un ‘sindacato giurisdizionale su come la potestà legislativa è stata svolta’ dalla regione, non avendo preteso un accertamento della contrarietà della L.R. n.3/2012 ‘alla normativa unionale (e, dunque, alla Costituzione)’ e ‘dell’illegittimità dell’operato del legislatore regionale rispetto all’emanazione della medesima legge’: entrambi gli accertamenti sarebbero stati già compiuti dalla Corte costituzionale con la sua sentenza n. 93/2013.

Avrebbe invece la ricorrente ‘inteso contestare la lesione dell’affidamento incolpevolmente riposto in un provvedimento favorevole (l’AU) prima ottenuto e poi annullato dal giudice amministrativo’ dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge regionale di cui si tratta.

La Corte d’appello, poi, avrebbe ‘invertito’ la qualificazione della domanda, ritenendo corretto l’accertamento del Tribunale in quanto nell’atto di citazione di primo grado il fatto costitutivo del diritto risarcitorio sarebbe l’illegittimo operato della regione nell’esercizio della sua potestà legislativa quale ‘antecedente logico e giuridico del provvedimento giudiziario di annullamento dell’autorizzazione … e dunque del susseguente pregiudizio patito’, perché ‘secondo la

prospettazione attorea, ribadita anche con l’atto di appello, la condotta antigiuridica è l’adozione, da parte della Regione Marche, di una legge … affetta da illegittimità costituzionale’. La corte territoriale invoca giurisprudenza di questa Suprema Corte -Cass. 23730/2016 denegante la responsabilità della regione ‘per danni conseguenti all’adozione di norme in seguito dichiarate incostituzionali’ considerata la ‘libertà della funzione politica legislativa’, ai sensi degli articoli 68, primo comma, e 122, quarto comma, Cost., che non può generare ‘un’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito’, essendo l’attività legislativa insindacabile.
Questi rilievi del giudice d’appello vengono confutati dalla società ricorrente, che ribadisce di avere fondato la propria domanda sulla condotta della Regione a seguito della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale, non presa ‘minimamente in considerazione’ dalla corte anconetana.

Con il secondo motivo, in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c., la ricorrente denuncia erroneo diniego della giurisdizione per ‘abnorme qualificazione della domanda’, in violazione degli articoli 24 e 113, primo comma, Cost. nonché dell’articolo 112 c.p.c.

La sua illustrazione riproduce, in sostanza, gli argomenti della precedente censura in ordine all’affidamento incolpevole sulla legittimità dell’azione pubblica.

Con il terzo motivo, presentato in via gradata rispetto al primo e al secondo, la ricorrente imputa al giudice d’appello di avere errato nel riconoscere il difetto assoluto di giurisdizione.

I tre motivi meritano vaglio congiunto.

La tematica della responsabilità della pubblica amministrazione per il danno che deriverebbe dalla lesione dell’affidamento nella

correttezza dell’azione amministrativa, quale presupposto del mancato rispetto dei doveri di correttezza e buona fede dell’ente, anche in relazione alla ricaduta giurisdizionale, ha suscitato giurisprudenza di queste Sezioni Unite (tra le più recenti: ord. 28 agosto 2023 n. 25324; ord. 6 febbraio 2023 n. 3496; ord. 24 gennaio 2023 n. 2175; ord. 19 gennaio 2023 n. 1567; ord. 29 aprile 2022 n. 13595; sentenza 15 gennaio 2021 n. 615; ord. 17 dicembre 2020 n. 28979; ord. 28 aprile 2020 n. 8236).
La questione di giurisdizione che una tale responsabilità involge e che è vigorosamente discussa tra le parti nella presente causa oltre ad essere stata vagliata con attenzione dal AVV_NOTAIO Generale – richiede un approfondimento ulteriore, per cui si reputa opportuno rinviare la causa in pubblica udienza.

P.Q.M.

Rinvia la causa in pubblica udienza. Così deciso in Roma l’8 ottobre 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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