Responsabilità del funzionario: decide il giudice civile

Una società cita in giudizio l’ex sindaco di un Comune per i danni subiti a causa del ritardo nel rilascio di un’autorizzazione. Sorge un conflitto di giurisdizione tra il tribunale ordinario e quello amministrativo. Le Sezioni Unite della Cassazione stabiliscono che l’azione diretta a far valere la responsabilità del funzionario pubblico, in quanto persona fisica, rientra sempre nella giurisdizione del giudice ordinario, anche se i fatti sono connessi all’esercizio di funzioni pubbliche.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità del funzionario: la Cassazione conferma la giurisdizione del giudice ordinario

L’azione di risarcimento danni promossa direttamente nei confronti di un amministratore pubblico per atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni solleva spesso un dubbio cruciale: a quale giudice rivolgersi? Al tribunale ordinario o a quello amministrativo? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa chiarezza, ribadendo un principio fondamentale in materia di responsabilità del funzionario e riparto di giurisdizione.

I Fatti del Caso: un’Autorizzazione Tardiva e un Danno Economico

Una società operante nel settore dell’acquacoltura aveva citato in giudizio l’ex sindaco di un Comune per ottenere il risarcimento dei danni. Il motivo? Un grave ritardo con cui l’amministratore aveva concesso l’autorizzazione per la messa in sicurezza di un capannone industriale, situato su un terreno demaniale dato in concessione alla società. Questo ritardo aveva causato un notevole pregiudizio economico all’azienda.

Il Conflitto di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il percorso giudiziario del caso è stato complesso. Inizialmente, il Tribunale ordinario aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice amministrativo, poiché la controversia riguardava la legittimità di comportamenti legati all’esercizio di un potere pubblico. La causa è stata quindi riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.).

Tuttavia, il T.A.R. ha sollevato d’ufficio un conflitto negativo di giurisdizione, chiedendo l’intervento della Corte di Cassazione. Il giudice amministrativo ha sostenuto che la sua competenza sussiste solo quando la causa è proposta contro una Pubblica Amministrazione. In questo caso, l’azione era stata intentata direttamente contro la persona fisica del sindaco, non contro il Comune. Di conseguenza, la giurisdizione apparteneva al giudice ordinario.

La Responsabilità del funzionario secondo le Sezioni Unite

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto, accogliendo la tesi del T.A.R. e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si fonda su principi consolidati, radicati direttamente nella Costituzione.

Il Principio Costituzionale alla Base della Decisione

Il punto di partenza è l’articolo 103 della Costituzione, che affida al giudice amministrativo la tutela degli interessi legittimi e, in casi specifici, anche dei diritti soggettivi, ma sempre e solo nei confronti della pubblica amministrazione. Questo significa che, affinché una causa rientri nella giurisdizione amministrativa, una delle parti deve essere necessariamente un ente pubblico o un soggetto ad esso equiparato.

La Distinzione Cruciale: Azione contro l’Ente vs. Azione contro la Persona

La Corte ha ribadito che un’azione risarcitoria avanzata direttamente nei confronti del funzionario come persona fisica, a cui si imputa l’adozione di un provvedimento illegittimo o un comportamento dannoso, deve essere proposta davanti al giudice ordinario. Questo vale indipendentemente dal fatto che il funzionario abbia agito nell’ambito delle sue funzioni.
L’articolo 28 della Costituzione stabilisce che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. Questa norma permette al cittadino danneggiato di agire direttamente contro la persona fisica che ha materialmente causato il pregiudizio.

le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sottolineando che il ‘petitum sostanziale’ (cioè l’oggetto concreto della domanda) era l’accertamento della responsabilità diretta e personale dell’ex sindaco. Poiché la domanda era rivolta a un soggetto privato – tale è il funzionario quando citato in proprio – la controversia non poteva che rientrare nella cognizione del giudice ordinario. La giurisprudenza amministrativa, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva come l’urbanistica e l’edilizia, non può estendersi a controversie in cui non sia parte una Pubblica Amministrazione. Il fatto che l’ente pubblico possa essere solidalmente responsabile con il suo funzionario non sposta la giurisdizione quando l’azione è intentata solo contro quest’ultimo.

le conclusioni

In conclusione, le Sezioni Unite hanno cassato la sentenza del Tribunale ordinario e hanno affermato la sua giurisdizione, rimettendo le parti davanti ad esso per la prosecuzione del giudizio. Questa ordinanza rafforza un principio di garanzia per il cittadino: chi subisce un danno a causa dell’azione o dell’inerzia di un singolo amministratore ha il diritto di citarlo personalmente davanti al giudice ordinario per ottenere giustizia, senza essere obbligato a confrontarsi con l’intera macchina burocratica dell’ente pubblico.

A quale giudice devo rivolgermi se un funzionario pubblico mi ha causato un danno con il suo comportamento?
Devi rivolgerti al giudice ordinario (es. Tribunale civile). L’azione per far valere la responsabilità personale e diretta del funzionario, anche se il danno deriva dall’esercizio delle sue funzioni, rientra sempre nella giurisdizione ordinaria.

La giurisdizione cambia se l’atto del funzionario rientra in materie come l’urbanistica, di competenza del giudice amministrativo?
No. Anche se la materia (es. un’autorizzazione edilizia) rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, se l’azione di risarcimento è proposta esclusivamente contro la persona fisica del funzionario e non contro l’ente pubblico, la giurisdizione resta del giudice ordinario.

Posso citare in giudizio solo il funzionario e non l’ente pubblico di cui fa parte?
Sì. In base all’art. 28 della Costituzione, il danneggiato può scegliere di agire direttamente e unicamente nei confronti della persona fisica del funzionario che ha causato il pregiudizio, senza dover necessariamente coinvolgere nel giudizio l’amministrazione di appartenenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 20115 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 20115 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/07/2024

sul ricorso 324/2024 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA, con ordinanza n. 22/2024 depositata il 04/01/2024 nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente non costituita in questa fase –

contro

COGNOME NOME;

– resistente non costituito in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE conveniva NOME COGNOME davanti al Tribunale di Lamezia Terme chiedendone la condanna al risarcimento del danno sofferto per il grave ritardo con il quale il convenuto, quale sindaco del comune di Nocera Torinese, aveva autorizzato la società alla messa in sicurezza di un capannone industriale posto su terreno demaniale detenuto dalla società in forza di concessione assentita in suo favore.

Il giudizio, dopo lo svolgimento di attività istruttoria ed espletamento di consulenza tecnica d’ufficio, era definito con sentenza declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo davanti al quale le parti erano rimesse. La statuizione di difetto di giurisdizione era motivata con la circostanza che l’oggetto del giudizio investiva la legittimità di comportamenti comunque connessi all’esercizio del potere di talché, ai sensi dell’art. 7 comma ter l. n. 1034/1971 , ratione temporis applicabile, la controversia apparteneva in via generale alla giurisdizione risarcitoria del giudice amministrativo.
Il T.A.R. Regione Calabria, davanti al quale il giudizio è stato riassunto, ha sollevato d’ufficio il conflitto negativo di giurisdizione sul rilievo che la domanda era stata avanzata non nei confronti dell’ente ma nei confronti del soggetto che all’ep oca dei fatti era il sindaco del Comune di Nocera Terinese in relazione al comportamento del quale era dedotta la lesione arrecata al diritto dominicale ed all’integrità patrimoniale della società; ha osservato il giudice amministrativo che se era vero che l’autorizzazione richiesta e non prontamente assentita rientrava nella materia dell’urbanistica e dell’edilizia, attribuita al giudice amministrativo che in subiecta materia conosce sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi, ai sensi dell’art. 103 Cost. la cognizione in materia di interessi legittimi e nelle materie giurisdizione esclusiva, anche la cognizione dei diritti soggettivi, richiede che il giudizio sia proposto esclusivamente nei confronti di una pubblica amministrazione o dei soggetti ad essa equiparati; l’art. 28 Cost.
riconosce, infatti, la responsabilità personale del funzionario e del dipendente della pubblica amministrazione per i pregiudizi causati a terzi in violazione dei loro diritti nello svolgimento delle proprie funzioni con la conseguenza che il danneggiato ben poteva avanzare una pretesa risarcitoria direttamente nei confronti di detti soggetti persone fisiche davanti al giudice ordinario.

Il P.G ha depositato requisitoria scritta con la quale ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

E’ noto che l’art. 103 Cost. attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione in materia di interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche di diritti soggettivi.

Per costante giurisprudenza d questa Corte, in entrambi i casi (interessi legittimi o diritti soggettivi nelle materie previste) la tutela avanti al giudice amministrativo concerne unicamente i giudizi proposti nei confronti della pubblica amministrazione, non anche quelli rivolti a soggetti non appartenenti a quest’ultima. Queste Sezioni Unite da tempo ribadiscono come l’ordinamento dei criteri di riparto della giurisdizione non permetta, fin dalla su citata matrice costituzionale, di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché “la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l’adozione del provvedimento illegittimo (…), va proposta dinanzi al giudice ordinario”; né la giurisdizione ordinaria viene meno per il fatto che la domanda sia in ipotesi stata proposta “anche nei confronti dell’ente pubblico (…) sotto il profilo della responsabilità solidale dello stesso, stante l’inderogabilità per ragioni di connessione della giurisdizione” (Cass., Sez. Un.n.13659 del 2006 e, in termini cfr. Cass. Sez. Un. n. 22494 del 2004, n. 2560 del 2005, n. 7800 del 2005, n. 4591 del 2006). In base all’arresto richiamato (13659/06 cit.) si è pertanto chiarito che: qualora la domanda sia proposta nei confronti del funzionario, non rileva stabilire se questi abbia agito quale organo dell’ente pubblico di appartenenza ovvero, a causa del perseguimento di finalità private,
si sia verificata la cd. ‘frattura’ del rapporto organico con quest’ultimo, posto che, nell’uno come nell’altro caso, l’azione risarcitoria è proposta nei confronti del funzionario in proprio e, quindi, nei confronti di un soggetto privato, distinto dall’amministrazione, con la quale, al più, può risultare solidalmente obbligato ex art. 28 Cost. .

In continuità con tale indirizzo si sono espresse, tra le altre: Cass. Sez. Un. n. 11932/2010 in fattispecie di domanda di risarcimento avanzata nei confronti del funzionario di un Comune quale responsabile del procedimento urbanistico di approvazione di una convenzione di lottizzazione, poi dichiarata illegittima; Cass. Sez. Un. n.5408 del 2011, la quale ha altresì precisato che la giurisdizione del giudice ordinario non trova ostacolo nel fatto che il provvedimento dalla cui esecuzione siano derivati i danni richiesti dinnanzi a quest’ultimo (per effetto della condotta dolosa o gravemente colposa del funzionario convenuto in proprio) sia stato impugnato nei confronti dell’ente pubblico dinanzi al giudice amministrativo; Cass. Sez. Un.6690 del 2020, in fattispecie di domanda risarcitoria avanzata, per abuso dei poteri loro conferiti, direttamente nei confronti di singole persone fisiche in qualità di componenti di un organo collegiale pubblico; Cass., n. 29175/2020, che nel ribadire che l’art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, ha affermato che la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti di funzionari regionali in proprio per comportamenti lesivi del privato, assunti nell’ambito di un procedimento amministrativo di concessione pubblica, va proposta dinanzi al giudice ordinario, a ciò non ostando che tali comportamenti siano stati veicolati nella forma di provvedimenti impugnabili né che questi ultimi possano essere stati impugnati avanti al giudice amministrativo per la rimozione, con l’annullamento giurisdizionale, dei loro effetti pregiudizievoli.
Alla luce dell’indirizzo richiamato, ricordato che nel caso di specie il petitum sostanziale – assunto a criterio basilare del riparto di giurisdizione – va individuato nell ‘ accertamento della responsabilità diretta e personale, ex art.28 Cost., del convenuto COGNOME al quale si imputa di avere, nella veste di sindaco del comune di Nocera Torinese, tardato l’adozione del provvedimento di

autorizzazione di messa in sicurezza del capannone industriale -oggetto di concessione -realizzato dalla società su terreno demaniale, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di conflitto negativo di giurisdizione nel quale le parti non hanno svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la pronunzia declinatoria del Tribunale ordinario di Lamezia Terme dinanzi al quale rimette le parti, con termine di legge per la riassunzione.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 14 maggio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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