Responsabilità amministrativa: la Corte dei Conti decide

Le Sezioni Unite della Cassazione confermano la giurisdizione della Corte dei Conti in un caso di danno erariale causato da amministratori comunali tramite lettere di patronage a favore di una società partecipata. La sentenza chiarisce i confini della responsabilità amministrativa e i limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, affermando che la responsabilità deriva dalla funzione pubblica esercitata, a prescindere da doppi incarichi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Responsabilità amministrativa: la Cassazione sui limiti del sindacato contabile

La recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per chi opera nella pubblica amministrazione: la responsabilità amministrativa per danno erariale. Il caso analizzato offre spunti fondamentali sui confini della giurisdizione della Corte dei Conti, specialmente quando le decisioni degli amministratori coinvolgono società partecipate e scelte discrezionali. La pronuncia chiarisce che il ruolo pubblico è il perno su cui si fonda la responsabilità, anche in presenza di incarichi multipli.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un danno economico subito da un Comune a causa di esborsi effettuati per onorare obbligazioni assunte tramite lettere di patronage. Tali lettere erano state emesse a favore di banche creditrici per garantire mutui accesi da una società “in house” interamente partecipata dal Comune stesso. A seguito del danno, la Sezione regionale della Corte dei Conti aveva condannato diversi amministratori locali, tra cui il Sindaco e il Direttore Generale (che era anche amministratore unico della società), per danno erariale. La decisione era stata confermata in appello, portando gli amministratori a ricorrere in Cassazione.

L’Oggetto del Contendere: I Motivi del Ricorso

I ricorrenti hanno sollevato diverse questioni, incentrate principalmente su un presunto eccesso di potere giurisdizionale da parte della Corte dei Conti. Le principali doglianze erano:

1. Carenza di giurisdizione: Uno dei ricorrenti, che ricopriva il doppio ruolo di Direttore Generale del Comune e amministratore della società, sosteneva che la sua responsabilità dovesse essere valutata dal giudice ordinario, in quanto relativa alla gestione societaria, e non da quello contabile.
2. Violazione dei limiti esterni della giurisdizione: Entrambi i ricorrenti contestavano il rinvio alla fase esecutiva davanti al giudice ordinario per la determinazione del quantum definitivo del danno, ritenendolo un indebito sconfinamento di competenze.
3. Invasione della discrezionalità amministrativa: Si lamentava che la Corte dei Conti avesse sindacato nel merito scelte amministrative discrezionali, relative a politiche energetiche di interesse pubblico, peraltro ratificate in un secondo momento da un organo competente.

La Decisione della Corte: Analisi della responsabilità amministrativa

Le Sezioni Unite hanno rigettato i ricorsi, confermando la giurisdizione della Corte dei Conti e la correttezza della sentenza impugnata. La Corte ha stabilito principi chiari in materia di responsabilità amministrativa, affermando che il nucleo della questione non era il danno alla società, ma il danno diretto al patrimonio del Comune.

Le Motivazioni della Corte

La Cassazione ha chiarito che la responsabilità addebitata al Direttore Generale derivava dal suo ruolo di agente pubblico del Comune, non dal suo incarico di amministratore della società. Le lettere di patronage, qualificate come “forti” e con effetto fideiussorio, erano state emesse in violazione delle norme sulla competenza degli organi comunali (spettante al Consiglio e non alla Giunta). La condotta dannosa era quindi palesemente legata all’attività dell’amministrazione comunale.

Sul punto della discrezionalità amministrativa, le Sezioni Unite hanno ribadito un principio consolidato: l’insindacabilità nel merito non significa assenza di controllo. La Corte dei Conti può e deve valutare la conformità dell’azione amministrativa alla legge, inclusi i criteri di efficacia ed economicità. Il rilascio di garanzie al di fuori delle proprie competenze e in modo imprudente costituisce una violazione di legge che produce un danno erariale, legittimamente sanzionabile dal giudice contabile.

Infine, per quanto riguarda la determinazione del danno, la Corte ha specificato che il rinvio alla fase esecutiva non era per quantificare il danno (già accertato nel suo ammontare), ma per gestire l’eventuale compensazione con somme recuperate dal Comune nel frattempo, un’operazione tipica della fase esecutiva.

Conclusioni

Questa pronuncia rafforza la giurisdizione della Corte dei Conti nel sanzionare la responsabilità amministrativa derivante da una gestione illegittima e dannosa della cosa pubblica. La decisione sottolinea che gli amministratori pubblici sono chiamati a rispondere del loro operato quando questo arreca un danno diretto all’ente, a prescindere dalla natura (pubblica o privata) degli strumenti utilizzati, come le società partecipate. Il controllo giurisdizionale non si arresta di fronte alla discrezionalità, ma ne verifica la conformità ai principi di legalità, efficienza ed economicità, a tutela del patrimonio pubblico.

Quando un amministratore pubblico è responsabile davanti alla Corte dei Conti per atti relativi a una società partecipata?
L’amministratore è responsabile davanti alla Corte dei Conti quando la sua condotta, pur riguardando una società partecipata, ha causato un danno diretto al patrimonio dell’ente pubblico. La responsabilità sorge in virtù della sua funzione pubblica e non del ruolo societario.

La Corte dei Conti può giudicare le scelte discrezionali di un’amministrazione comunale?
Sì, la Corte dei Conti può giudicare tali scelte non per sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione (sindacato di merito), ma per verificare che siano conformi alla legge e ai principi di efficacia ed economicità. Un’azione amministrativa illegittima o palesemente irragionevole che causi un danno è soggetta al suo controllo.

Il fatto che un amministratore ricopra un doppio incarico (nel Comune e nella società partecipata) influisce sulla giurisdizione?
No, secondo la sentenza, il doppio incarico è irrilevante ai fini della giurisdizione. Ciò che conta è stabilire se il danno è stato arrecato al Comune a causa di comportamenti tenuti nell’esercizio della funzione pubblica. In questo caso, la competenza è della Corte dei Conti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2290 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 2290 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2024

sul ricorso 30864/2021 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME;

-ricorrente e ricorrente successivocontro

Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente – contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna;

– intimati –

avverso la sentenza n. 197/2021 della CORTE DEI CONTI – I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTR ALE D’ APPELLO – ROMA, depositata il 24/05/2021.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/10/2023 dal consigliere COGNOME NOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale COGNOME, il quale chiede alle Sezioni Unite della Corte di rigettare i ricorsi.

FATTI DI CAUSA

La Sezione giurisdizionale centrale di appello della Corte dei conti rigettava il gravame interposto da NOME COGNOME (Sindaco del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE), NOME COGNOME (direttore generale del RAGIONE_SOCIALE e amministratore unico di RAGIONE_SOCIALE), NOME COGNOME (vicesindaco), NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME (assessori), nonché da NOME COGNOME (dirigente comunale) avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per l’ Emilia-Romagna di condanna dei predetti per danno erariale. La pretesa nasceva da esborsi sostenuti dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per adempiere ad obblighi assunti dal RAGIONE_SOCIALE medesimo con lettere di patronage nei confronti di banche creditrici per mutui accesi dalla società in house RAGIONE_SOCIALE (costituita dal RAGIONE_SOCIALE quale socio unico); il danno erariale veniva quantificato in misura pari alla somma determinata dalle transazioni (successive a ricorsi giurisdizionali) stipulate dal RAGIONE_SOCIALE con le banche.
La Sezione centrale di appello riteneva, per quel che in questa sede rileva: i ) sussistente la giurisdizione contabile, vertendosi sui danni arrecati al RAGIONE_SOCIALE, non alla società; ii ) sussistente il nesso eziologico tra le deliberazioni

giuntali e le lettere di patronage cd. forte rilasciate dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE al di fuori delle condizioni di legittimità (per incompetenza della giunta), oltre che di prudenza e ragionevolezza, con il danno derivato al RAGIONE_SOCIALE dalle condanne riportate in sede civile innanzi al Tribunale d i Reggio nell’Emilia e definite dalle transazioni; iii ) sindacabili le scelte discrezionali, non coperte dalla riserva di amministrazione sul merito; iv ) responsabili il Sindaco COGNOME e il direttore generale COGNOME a titolo di dolo e in via solidale; v ) responsabili il vicesindaco e gli assessori a titolo di colpa grave in via sussidiaria e parziaria; vi ) corretta la quantificazione del danno operata dalla Sezione regionale, con rimessione delle ulteriori vicende sui successivi o sopravvenuti rapporti di credito e debito relativi al compendio del fallimento RAGIONE_SOCIALE ,alla fase di esecuzione della sentenza di condanna.
Avverso detta sentenza hanno proposto distinti ricorsi NOME COGNOME (ricorso principale) e NOME COGNOME (ricorso successivo-incidentale) affidati, rispettivamente, a tre e a due articolati motivi, cui ha replicato il Procuratore Generale della Corte dei conti con distinti controricorsi. I ricorsi sono stati riuniti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con ricorso principale NOME COGNOME ha proposto motivi di censura variamente articolati e complessivamente attinenti alle seguenti ragioni di doglianza così come di seguito riassuntivamente indicate:

1)Con il primo motivo è denunciata la carenza di giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità del COGNOME quale amministratore unico di RAGIONE_SOCIALE; omessa pronuncia sulla giurisdizione; omessa partizione dei profili di responsabilità ascrivibili quale amministratore unico della società e quale direttore generale del RAGIONE_SOCIALE.

Il motivo è essenzialmente centrato sulla valutazione di responsabilità del COGNOME quale amministratore della società RAGIONE_SOCIALE e non quale Direttore Generale del RAGIONE_SOCIALE. Il ricorrente denuncia la carenza di giurisdizione rispetto a tale ritenuta responsabilità, anche contestando la natura di società in house della RAGIONE_SOCIALE, sottolineando la carenza del

requisito della prevalente funzionalizzazione dell’attività societaria in favore del RAGIONE_SOCIALE.

2)- Con la seconda censura è denunciato l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione, nonché il difetto relativo di giurisdizione sull’erroneo presupposto dell’attribuzione alla giurisdizione ordinaria della determinazione dell’entità del danno.

Con il motivo si contesta il rinvio operato dalla Sezione centrale di appello alla fase del giudizio di esecuzione della sentenza innanzi al giudice ordinario per la determinazione del quantum risarcitorio in riferimento alle possibili ragioni di credito derivanti dai rapporti tra il RAGIONE_SOCIALE e il compendio fallimentare di RAGIONE_SOCIALE

3) Con il terzo motivo parte ricorrente denuncia eccesso di potere giurisdizionale per difetto assoluto di giurisdizione, avendo la Corte dei conti, affermato la propria giurisdizione nella sfera riservata alla discrezionalità amministrativa del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Si duole, in particolare, delle valutazioni dirette a scelte amministrative dei due Organi comunali, corrispondenti a ragioni di pubblico interesse in tema di produzione di energia e fonti rinnovabili, con intromissione nel merito della discrezionalità amministrativa, e, soprattutto, svolte in base ad un giudizio ex post privo delle necessarie considerazioni del contesto in cui le originarie scelte erano state adottate.
Il ricorrente evidenzia inoltre come le delibere della RAGIONE_SOCIALE comunale, se pur irregolarmente assunte, siano state successivamente sanate da deliberazione consiliare.

§§§

Con separato ricorso NOME COGNOME impugnava la medesima sentenza per i seguenti motivi:

1)-Eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Difetto relativo di giurisdizione. Negazione della giurisdizione della Corte dei Conti sull’erroneo presupposto della attribuzione della giurisdizione al Giudice Ordinario quale Giudice dell’Esecuzione per la determinazione dell’entità del danno

2)- La seconda censura ha ad oggetto la denuncia di eccesso di potere giurisdizionale per difetto assoluto di giurisdizione, avendo la Corte dei Conti affermato la propria giurisdizione nella sfera riservata alla discrezionalità amministrativa del RAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE; denunziati altresì i limiti della giurisdizione della Corte dei Conti in relazione alla discrezionalità amministrativa.

E’ preliminare valutare il primo motivo del ricorso del COGNOME, oltre che per ordine temporale di proposizione, anche perché attiene a ragioni che riguardano la duplice posizione del ricorrente quale amministratore della società RAGIONE_SOCIALE e quale Direttore Generale del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

In particolare si denuncia la carenza di giurisdizione della Corte dei conti rispetto all’accertamento di responsabilità del COGNOME nella veste di amministratore di una società che non avrebbe la natura di una società’ in house’ in carenza del requisito della prevalente funzionalizzazione dell’attività societaria in favore del RAGIONE_SOCIALE. Da tale circostanza e dalla qualità di società operativa sul mercato nel settore energetico e dunque rivolta al pubblico interesse sotteso alla diffusione della produzione di energia da fonti rinnovabili, il ricorrente COGNOME fa derivare l’assenza dei necessari requisiti integrativi della società in house e la afferenza di eventuali danni arrecati a siffatta società alla cognizione del giudice ordinario.
Il motivo è infondato.

La impugnata sentenza si è occupata del danno che il COGNOME ha procurato al RAGIONE_SOCIALE attraverso le lettere di patronage e dunque con riferimento alla posizione da questi assunta, quale agente pubblico, nella sua veste di Direttore Generale del RAGIONE_SOCIALE, rispetto alle garanzie prestate alle banche per i crediti ottenuti dalla società RAGIONE_SOCIALE (pg. 47 e segg. della sentenza). Rispetto a tale oggetto della controversia, e quindi ai danni direttamente prodotti al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per comportamenti dei suoi amministratori, la natura della società RAGIONE_SOCIALE (se in house o diversamente qualificabile in ragione delle utilità dirette e prevalente per il RAGIONE_SOCIALE), può ritenersi irrilevante, in quanto non di danno alla società (eventualmente) in house si discute, ma di danni diretti al RAGIONE_SOCIALE.
Anche inconferente risulta la censura circa la distinzione tra le due differenti funzioni svolte dal COGNOME, poiché, come detto, la sentenza chiarisce che la responsabilità addebitata è quella relativa al rilascio di lettere di patronage c.d. forte, con effetto fideiussorio. Si tratta di una condotta valutata in contrasto con il disposto dell’art. 207 Tuel, allorchè quest’ultimo stabilisce che nei comuni, province e città metropolitane, per le garanzie fideiussorie, la competenza è del consiglio comunale (pg.52 sentenza) e non, come invece accaduto, della giunta comunale. Il tema indagato attiene palesemente alla specifica attività dell’amministrazione del RAGIONE_SOCIALE, della competenza dei suoi Organi e della funzione del suo Direttore generale.
Tale conclusione in punto di giurisdizione non è peraltro contrastata dalla eccepita differente natura delle lettere di patronage, che il ricorrente ritiene prive di valore fideiussorio. La determinazione circa la natura ‘forte’ delle lettere di patronage, (sentenza pgg.50-51) è espressa dalla sentenza con valutazione di merito interpretativa dei documenti in questione, peraltro confermata nei fatti, nel suo effetto vincolante, dal risarcimento richiesto dalle banche e dalla transazione accettata dal RAGIONE_SOCIALE.
Conclusivamente, nessuna omessa pronuncia è rinvenibile in punto di giurisdizione in quanto la sentenza (pg. 48) si occupa della eccezione, (anche se sollevata dagli altri ricorrenti), chiarendo le ragioni del rigetto, che sono da confermare alla luce di quanto sopra evidenziato.

2)La seconda censura proposta dal COGNOME puo’ essere trattata congiuntamente alla prima censura del ricorrente COGNOME, avendo le stesse un medesimo contenuto. In entrambe è denunciato l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione, nonché il difetto relativo di giurisdizione sull’erroneo presupposto dell’attribuzione alla giurisdizione ordinaria della determinazione dell’entità del danno.

I motivi contestano, oltre che la determinazione del quantum del danno riconosciuto e dei criteri di valutazione dello stesso, anche il rinvio operato dalla Sezione centrale di appello alla fase dell’esecuzione della sentenza innanzi al giudice ordinario per la determinazione del quantum risarcitorio in riferimento alle possibili ragioni di credito derivanti dai rapporti tra il RAGIONE_SOCIALE e il compendio fallimentare di RAGIONE_SOCIALE

Le censure, oltre che riferite a questione di ‘merito’, quale l’entità del danno e le modalità di sua determinazione, risultano comunque non centrate rispetto al dictum della sentenza che, con ampia motivazione (pgg. 66-67), considera adeguata la quantificazione del danno come operata dal primo giudice, anche disattendendo la richiesta di ctu contabile (pg.67). Il rinvio alla eventuale fase dell’esecuzione dinanzi al giudice ordinario è diretto non già alla determinazione del danno (già accertato), ma alla eventuale compensazione di tali somme con eventuali importi medio tempore recuperati dal RAGIONE_SOCIALE.
Siffatte operazioni di definizione delle somme da recuperare sono ordinariamente esperibili dinanzi al giudice dell’esecuzione, come previsto dagli artt. 214 -216 del Codice della Giustizia contabile che espressamente considerano che la fase di esecuzione delle sentenze di condanna di natura erariale possa avvenire dinanzi al giudice ordinario.

3) Con il terzo motivo del ricorso del COGNOME ed il secondo del ricorso dello COGNOME si denuncia eccesso di potere giurisdizionale per difetto assoluto di giurisdizione avendo, la Corte dei conti, affermato la propria giurisdizione nella sfera riservata alla discrezionalità amministrativa del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE.

I due motivi sollevano, in particolare, il tema delle censure espresse dalla sentenza impugnata alle scelte amministrative dei due Organi comunali adottate per ragioni di pubblico interesse in tema di produzione di energia e fonti rinnovabili; si assume che la corte decidente abbia esercitato il proprio giudizio in ambito riservato al merito della discrezionalità amministrativa, e, soprattutto, in base ad una valutazione ex post priva delle necessarie considerazioni del contesto in cui le originarie scelte erano state adottate.
I ricorrenti evidenziano inoltre come le delibere della RAGIONE_SOCIALE comunale, se pur irregolarmente assunte, siano state successivamente sanate da deliberazione consiliare.

La doglianza non puo’ trovare accoglimento. La stessa, già proposta dinanzi alla sezione centrale d’appello, è stata in quella sede correttamente esaminata alla luce dei principi rilasciati dal Giudice di legittimità, secondo cui ‘L’insindacabilità “nel m erito” delle scelte discrezionali compiute dai soggetti

sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa. (Sez.U. 1376/2006) ed ancora ‘In tema di g iudizi di responsabilità amministrativa, poiché l’amministrazione, in via generale, deve provvedere ai suoi compiti con mezzi, organizzazione e personale propri, la Corte dei conti può valutare se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire; inoltre, la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti'( Sez.U. n.20728/2012)
La sentenza impugnata chiarisce che, a fronte dei principi richiamati, il giudice contabile ha valutato la responsabilità degli amministratori per aver dolosamente rilasciato le lettere di patronage in questione, foriere del danno successivo, a nulla rilevando che, in taluni casi, tali lettere siano state successivamente avallate dal consiglio comunale, essendosi comunque realizzata una indebita attività da parte di organi pubblici privi di competenza, produttiva di danno.

Questa Corte ha già avuto occasione di chiarire in altra fattispecie (Sez.U. n. 9680/2019) che è inammissibile il motivo di ricorso con il quale si censuri la decisione del giudice contabile per pretesa invasione della sfera della discrezionalità dell’amministrazione e, quindi, per eccesso di potere giurisdizionale, lamentando l’erroneità della valutazione con la quale il giudice contabile, per affermare la responsabilità, abbia proceduto a sindacare l’operato del funzionario e degli amministratori comunali allorchè il motivo inerisce ad una valutazione che il giudice contabile ha effettuato sull’azione del funzionario e degli amministratori secondo i criteri di efficacia ed economicità di cui all’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e, dunque, secondo parametri di legittimità che la collocano all’interno della giurisdizione contabile e non esprimono un sindacato del merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione, di cui al citato art. 1 della legge n. 20 del 1994, come tale fonte del prospettato eccesso di potere giurisdizionale.
In definitiva, per quanto rilevato, deve rigettarsi il ricorso proposto da NOME COGNOME e dichiararsi inammissibile il ricorso proposto da NOME COGNOME. Nulla per le spese.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso proposto da NOME COGNOME e dichiara inammissibile il ricorso proposto da NOME COGNOME.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale e del ricorrente successivo dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Cosi’ deciso in Roma in data 24 ottobre 2023.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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