Respingimento alla frontiera: ora decide il TAR

La Cassazione, con l’ordinanza 18393/2025, risolve un conflitto di giurisdizione sul respingimento alla frontiera. A seguito delle modifiche legislative del 2023, la competenza a decidere sui ricorsi contro il respingimento immediato per mancanza di requisiti spetta esclusivamente al giudice amministrativo (TAR) e non più a quello ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Respingimento alla frontiera: la Cassazione chiarisce, la competenza è del TAR

Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno messo un punto fermo su una questione cruciale in materia di immigrazione: a quale giudice spetta decidere sui ricorsi contro il respingimento alla frontiera? La risposta, alla luce di una importante modifica legislativa del 2023, è netta: la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. Questa decisione chiarisce un panorama giuridico che in passato ha generato incertezze e conflitti tra diverse autorità giudiziarie.

I Fatti del Caso: un Conflitto di Giurisdizione

La vicenda trae origine dal ricorso di un cittadino straniero, a cui la polizia di frontiera aerea aveva notificato un provvedimento di respingimento immediato. La ragione del diniego d’ingresso era la mancanza di un visto valido, che era stato annullato dal Consolato italiano.

Il cittadino ha inizialmente impugnato l’atto davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), il quale però ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice ordinario. Riassunto il giudizio davanti al Tribunale ordinario, quest’ultimo ha sollevato d’ufficio un regolamento di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di dirimere la questione e stabilire definitivamente chi avesse il potere di decidere.

Il Quadro Normativo sul respingimento alla frontiera e la Svolta del 2023

Il cuore della questione risiede nell’interpretazione dell’articolo 10 del Testo Unico sull’Immigrazione (d.lgs. 286/1998). La Corte di Cassazione sottolinea come la normativa distingua due diverse tipologie di respingimento:

1. Respingimento immediato (comma 1): Riguarda lo straniero che si presenta ai valichi di frontiera senza i requisiti necessari per l’ingresso (es. visto, passaporto valido). L’atto è di applicazione immediata.
2. Respingimento differito (comma 2): Concerne lo straniero che è entrato nel territorio eludendo i controlli e viene fermato subito dopo, oppure chi viene ammesso temporaneamente per necessità di soccorso pubblico.

Storicamente, la giurisprudenza tendeva ad attribuire la competenza al giudice ordinario, considerando il respingimento un atto che incideva su un diritto soggettivo alla libertà personale. Tuttavia, un intervento legislativo del 2023 (legge n. 103/2023) ha cambiato le carte in tavola, introducendo il comma 1-bis all’art. 10.

Le Motivazioni della Cassazione

Le Sezioni Unite fondano la loro decisione proprio su questa novità normativa. Il nuovo comma 1-bis stabilisce in modo esplicito che “contro i provvedimenti di respingimento alla frontiera di applicazione immediata […] è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale”.

Secondo la Corte, questa norma rappresenta una scelta legislativa precisa e inequivocabile, che supera qualsiasi precedente orientamento giurisprudenziale. Il legislatore ha voluto attribuire in via esclusiva al giudice amministrativo la cognizione delle impugnazioni contro gli atti di respingimento immediato, come quello oggetto del caso di specie.

La Corte chiarisce che il provvedimento in esame, essendo stato emesso il 19 dicembre 2023, rientra pienamente nel campo di applicazione della nuova legge, entrata in vigore il 10 agosto 2023. Di conseguenza, la tesi del TAR, basata su una giurisprudenza anteriore alla riforma, non è più sostenibile.

La giurisdizione del giudice ordinario rimane, invece, confinata alle ipotesi di respingimento differito (comma 2), per le quali sono previste specifiche procedure di convalida analoghe a quelle delle espulsioni.

Le Conclusioni: Cosa Cambia in Pratica

La decisione delle Sezioni Unite ha un’importante implicazione pratica: fa chiarezza definitiva sul riparto di giurisdizione in materia di respingimento alla frontiera. Per tutti i provvedimenti di respingimento immediato adottati dopo il 10 agosto 2023, il cittadino straniero che intende opporsi dovrà necessariamente rivolgersi al TAR competente per territorio. Questa pronuncia garantisce certezza del diritto e uniformità di trattamento, evitando che i cittadini e i loro difensori si trovino intrappolati in complessi conflitti di giurisdizione tra tribunali diversi.

A quale giudice bisogna rivolgersi per impugnare un provvedimento di respingimento immediato alla frontiera?
Per i provvedimenti emessi dopo il 10 agosto 2023, la competenza esclusiva a decidere è del giudice amministrativo, ovvero il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

La nuova regola sulla competenza si applica a tutti i tipi di respingimento?
No, la competenza del giudice amministrativo è limitata al cosiddetto “respingimento immediato”, quello cioè disposto alla frontiera nei confronti di chi non ha i requisiti per l’ingresso. Per il “respingimento differito” (di chi elude i controlli), la giurisdizione resta del giudice ordinario.

Perché la Cassazione ha cambiato l’orientamento precedente?
La Cassazione non ha cambiato orientamento di sua iniziativa, ma ha applicato una nuova norma di legge (il comma 1-bis dell’art. 10 del Testo Unico Immigrazione), introdotta nel 2023, che ha espressamente assegnato la giurisdizione su questi casi al giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 18393 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 18393 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/07/2025

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione n. r.g. 14899/2024 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE DI BOLOGNA (r.g. n. 4563/2024) nella causa tra:

NOME

– ricorrente non costituito in questa fase –

contro

QUESTURA DI BOLOGNA -POLIZIA DI FRONTIERA, MINISTERO DELL’INTERNO;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha chiesto che la Corte affermi che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.

Fatti di causa

Il TAR dell’Emilia -Romagna ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario con riguardo al ricorso col quale di nazionalità marocchina, ha impugnato il provvedimento di respingimento alla frontiera emesso dalla polizia di frontiera aerea il 19-12-2023. NOME

Tale provvedimento risulta esser stato adottato perché lo straniero era sprovvisto di visto d’ingresso, avendo il Consolato italiano di annullato il visto.

Il TAR ha osservato che la giurisprudenza prevalente ritiene che la domanda di annullamento dell’atto di respingimento alla frontiera possa essere proposta solo innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria.

Il Tribunale di Bologna, dinanzi al quale il giudizio è stato riassunto, ha chiesto d’ufficio il regolamento di giurisdizione, sottolineando che il provvedimento di respingimento alla frontiera era stato (per l’appunto) adottato dall’ autorità a mministrativa ai sensi dell’art. 10, primo comma, del d.lgs. n. 286 del 1998 (T.u. imm.) con applicazione immediata; sicché era soggetto a ricorso in sede giurisdizionale amministrativa, essendo incentrato su una situazione specifica diversa da quella del respingimento con accompagnamento alla frontiera.
Le parti non hanno svolto difese in questa sede.

Il Procuratore generale ha depositato una requisitoria scritta.

Ragioni della decisione

– Va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

– Il t.u. imm. nel disciplinare l’istituto del respingimento (art. 10) distingue il respingimento immediato alla frontiera di chi non è in possesso dei requisiti richiesti dal codice delle frontiere di Schengen dal respingimento con accompagnamento alla frontiera di chi entra nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli.

– La fattispecie in esame concerne il primo caso, vale a dire il caso dello straniero che risulti attinto da un provvedimento di respingimento alla frontiera emesso immediatamente sul presupposto dell’insussistenza del visto d’ingresso, in vero annullato.

IV. Tale fattispecie trova regolamentazione nell’art. 10, primo comma, del t.u. imm. , secondo il quale ‘ la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti richiesti dal codice

frontiere Schengen di cui al regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, e dal presente testo unico per l’ingresso nel territorio dello Stato ‘ .

In tal caso soccorre, ai fini del riparto giurisdizionale, il comma 1-bis dello stesso art. 10, secondo il quale ‘ contro i provvedimenti di respingimento alla frontiera di applicazione immediata adottati ai sensi del comma 1 è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio di polizia di frontiera che ha disposto il respingimento (..) ‘.

Si tratta di un’attribuzione in via esclusiva dettata da una precisa scelta di legge, che induce a superare l’anteriore orientamento, cui nella sostanza ha alluso il TAR, stando al quale ‘ spetta al giudice ordinario, in mancanza di norma derogatrice al criterio generale, la cognizione dell’impugnazione dei respingimenti, incidendo il relativo provvedimento su situazioni soggettive aventi consistenza di diritto soggettivo, in quanto rivolto, senza margini di ponderazione di interessi in gioco da parte dell’Amministrazione, all’accertamento positivo di circostanze-presupposti di fatto esaustivamente individuate dalla legge ed a quello negativo della insussistenza dei presupposti per l’applicazione delle disposizioni vigenti che disciplinano la protezione internazionale ‘ (Cass. Sez. U n. 15115 -13); orientamento in vero ribadito in relazione a fattispeci e temporalmente collocabili prima dell’introduzione, nell’art. 10 citato, del comma 1 -bis, in base alla considerazione che, quanto al respingimento alla frontiera, competente a conoscere dell’impugnazione proposta contro il respingimento immediato di cui al comma 1 è il tribunale (e non il giudice di pace), poiché il comma 2-bis dell’art. 10 d.lgs. cit. (introdotto dal d.l. n. 113 del 2018, conv. con modif. in l. n. 132 del 2018), nel richiamare l’applicabilità delle norme sul procedimento di convalida davanti al giudice di pace, previste dagli artt. 13, commi 5-bis, 5-ter e 8 del d.lgs. n. 286 del 1998, fa esclusivo riferimento all’ipotesi di respingimento c.d. differito, prevista dal comma 2 dell’art. 10 d.lgs. cit. e non a quella di cui al precedente comma 1 per la quale, quindi, si è detto, la competenza deve essere individuata nel tribunale in base ai criteri generali di cui all’art. 9, primo comma, cod. proc. civ. (Cass. Sez. 1 n. 25756- 21).
V. – Può osservarsi che tutte codeste inferenze più non rilevano dinanzi alla precisa scelta del legislatore -conseguente, d’altronde, a un altrettanto preciso monito della Corte costituzionale (v. C. cost. n. 275 del 2017) -concretizzata dalla modifica del l’art. 10 mediante inserimento ( con la legge n. 103 del 2023 di conversione del d.l. n. 69 dello stesso anno) del menzionato comma 1-bis.

Il riparto di giurisdizione deve essere regolato mercé il principio che segue:

dopo il 10 agosto 2023 (data di entrata in vigore della l. n. 103 del 2023) l’impugnazione dei provvedimenti di respingimento alla frontiera di applicazione immediata adottati ai sensi dell’art. 10, primo comma, del t.u. imm. appartiene alla giurisdizione amministrativa;

per converso l’impugnazione contro il respingimento cd. differito con accompagnamento alla frontiera -disposto dal questore ‘ nei confronti degli stranieri: a) che entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, sono fermati all’ingresso o subito dopo; b) che, nelle circostanze di cui al comma 1, sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso; b-bis) che, rintracciati, anche a seguito di operazioni di ricerca o soccorso in mare, nel corso delle attività di sorveglianza delle frontiere esterne dell’Unione europea, svolte ai sensi del regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sono condotti nelle zone di cui all’articolo 28-bis, comma 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 ‘ -evoca la giurisdizione ordinaria di convalida; solo in tal caso, difatti, il comma 2-bis dell’art. 10 impone che ‘ al provvedimento di respingimento di cui al comma 2 ‘ si applichino ‘ le procedure di convalida e le disposizioni previste dall’articolo 13, commi 5-bis, 5-ter, 7 e 8 ‘ .
VI. -Trattandosi, nel caso concreto, di un ricorso per l’annullamento d i un provvedimento di respingimento alla frontiera di applicazione immediata, adottato ai sensi del l’art. 10, primo comma, t.u. imm. in data 19-12-2023 (come risulta dagli atti che questa Corte può esaminare direttamente, così da verificare che è ascrivibile a mero errore materiale la diversa data che, in contraddizione con la premessa, risulta scritta nella parte motiva della sentenza del TAR), la giurisdizione sull’atto di impugnazione non può che spettare al giudice amministrativo.
VII. – Sussistono i presupposti di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 196 del 2003. p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale rimette le parti.

Dispone che in caso di diffusione del l’ordinanza siano omesse le generalità e gli altri dati identificativi.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 15 aprile 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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