Remunerazione extra budget: la Cassazione conferma lo stop

La Corte di Cassazione ha negato la remunerazione extra budget a una struttura sanitaria, confermando che il tetto di spesa regionale è vincolante anche se definito ‘provvisorio’. La Corte ha chiarito che ‘provvisorio’ indica una validità temporale, non la superabilità del limite.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Remunerazione Extra Budget: La Cassazione Conferma il Tetto di Spesa per le Strutture Sanitarie

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha riaffermato un principio fondamentale per la sostenibilità del nostro Servizio Sanitario Nazionale: non è dovuta alcuna remunerazione extra budget per le prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate oltre i limiti di spesa fissati dalle Regioni. Questa decisione chiarisce che anche un tetto di spesa definito ‘provvisorio’ è pienamente vincolante, ponendo fine a un contenzioso che vede contrapposte le esigenze finanziarie pubbliche e le richieste delle strutture sanitarie.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Pagamento Oltre il Limite

Una struttura sanitaria privata, regolarmente accreditata presso la Regione Lazio per erogare prestazioni rimborsabili, aveva fornito servizi sanitari per un importo superiore al budget assegnatole per il mese di dicembre 2010. Di conseguenza, la Regione aveva decurtato la somma fatturata, riconoscendo il pagamento solo entro i limiti del tetto di spesa prestabilito.

La struttura sanitaria ha ceduto il proprio credito a una società di factoring, la quale ha intrapreso un’azione legale contro l’Azienda Sanitaria Locale (ASL) per ottenere il pagamento dell’intera somma, inclusa la parte eccedente il budget. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto la richiesta, confermando la legittimità del limite di spesa imposto dall’ASL.

I Motivi del Ricorso: Il Budget Era ‘Provvisorio’?

La società finanziaria ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, basando il proprio ricorso su un’interpretazione specifica della delibera regionale che aveva istituito il tetto di spesa. Secondo la ricorrente, la delibera definiva il budget come ‘provvisorio’, lasciando intendere la possibilità di una successiva rideterminazione del fabbisogno di prestazioni. Questa natura ‘provvisoria’, a suo avviso, rendeva il limite non definitivo e quindi superabile, giustificando il diritto al pagamento per tutte le prestazioni effettivamente erogate.

In sostanza, la tesi era che un limite non definitivo non potesse precludere il diritto al corrispettivo, soprattutto a fronte della natura incomprimibile del diritto alla salute.

La Decisione della Corte: la Remunerazione extra budget non è dovuta

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, consolidando un orientamento giurisprudenziale ormai granitico. I giudici hanno stabilito che il principio del tetto di spesa è un pilastro del sistema sanitario pubblico, necessario per garantire la programmazione e la sostenibilità finanziaria. Di conseguenza, la remunerazione extra budget non è un diritto esigibile.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha smontato la tesi della ricorrente con due argomentazioni principali.

In primo luogo, ha chiarito il significato di ‘delibera provvisoria’. Il termine ‘provvisorio’ non implica che il contenuto della delibera sia inefficace o superabile, ma semplicemente che la sua validità è limitata nel tempo, fino a quando non verrà sostituita da un nuovo provvedimento. Fino a quel momento, la delibera è pienamente vincolante per le parti. La Corte distingue la delibera provvisoria da una ‘parziale’, la quale potrebbe prevedere esplicitamente la possibilità di remunerare prestazioni ulteriori.

In secondo luogo, la Cassazione ha ribadito che la previsione di futuri tavoli di lavoro per ricalibrare i criteri di rimborso non svuota di efficacia il budget corrente. Al contrario, conferma che la gestione delle risorse sanitarie è un processo dinamico che richiede programmazione e rispetto dei limiti stanziati. Le strutture accreditate, operando all’interno del sistema pubblico, accettano di sottostare a queste regole, che bilanciano l’erogazione delle cure con la responsabilità finanziaria.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Rafforza la posizione delle amministrazioni sanitarie nel governare la spesa, confermando la legittimità dei tetti di rimborso come strumento essenziale di controllo. Per le strutture sanitarie private accreditate, questo significa che devono programmare le proprie attività tenendo scrupolosamente conto dei budget assegnati, poiché non vi è alcuna possibilità di ottenere il pagamento per le prestazioni che eccedono tali limiti, neanche a titolo di ingiustificato arricchimento. La decisione, in ultima analisi, tutela l’equilibrio finanziario del sistema sanitario, garantendo che le risorse pubbliche siano allocate in modo equo e sostenibile.

È possibile ottenere il pagamento per prestazioni sanitarie fornite a un’ASL oltre il tetto di spesa concordato?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito il principio consolidato secondo cui le prestazioni sanitarie in regime di accreditamento sono remunerate esclusivamente nei limiti del tetto massimo assegnato dalla regione. Non è previsto alcun diritto alla remunerazione per la parte eccedente.

Se una delibera regionale che fissa un budget di spesa è definita ‘provvisoria’, significa che il limite può essere superato?
No. Secondo la Corte, una delibera ‘provvisoria’ è pienamente efficace e vincolante fino a quando non viene sostituita da una successiva. La sua provvisorietà si riferisce alla durata nel tempo, non alla forza vincolante del suo contenuto. Pertanto, il tetto di spesa deve essere rispettato.

La necessità di tutelare il diritto alla salute giustifica il pagamento di prestazioni extra budget?
Anche se il diritto alla salute è fondamentale, la sua tutela deve avvenire nel rispetto dei limiti di spesa programmati per garantire la sostenibilità finanziaria del sistema sanitario pubblico. La Corte afferma che la remunerazione è legata al rispetto dei budget assegnati, senza i quali verrebbe meno la programmazione economica del settore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 5214 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 5214 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 27/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29404/2022 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

AZIENDA RAGIONE_SOCIALE LOCALE INDIRIZZO, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO NOME INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè

-intimata- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 2895/2022 depositata il 03/05/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2025

dal Consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

1.- La struttura RAGIONE_SOCIALE è stata accreditata dalla Regione Lazio ad erogare prestazioni sanitarie rimborsabili: in via provvisoria, a partire dal 2001, e poi in via definitiva a partire dal 2014.

Ha dunque effettuato le prestazioni sanitarie convenute con la regione, e, per quanto riguarda quelle relative al mese di dicembre 2010, ha emesso fattura per averne pagamento.

2.La Regione Lazio ha decurtato la somma fatturata, riconoscendone una minore, nei limiti del budget assegnato alla struttura, e dunque negando il corrispettivo per le somme eccedenti quel badget.

3.- La struttura Villa Alba ha tuttavia ceduto il credito ad Ubi Factor, che ha agito in giudizio per ottenere il pagamento anche della somma eccedente il budget.

Nel relativo procedimento si è costituita la ASL Roma 5 ed ha eccepito l’esistenza del limite di remunerazione, oltre il quale non si ha diritto al corrispettivo.

4.- Il Tribunale di Tivoli ha accolto la tesi della ASL che è stata confermata altresì dalla Corte di Appello di Roma.

5.- Ricorre qui Intesa San Paolo spa, che ha assorbito RAGIONE_SOCIALE, con due motivi di censura. La ASL Roma 5 si è costituita ed ha replicato controricorso.

Le parti hanno depositato rispettiva memoria.

Ragioni della decisione

1.- Con il primo motivo si prospetta violazione della DCA 38/ 2010, dell’articolo 12 preleggi degli articoli 115 e 116 c.p.c., degli articoli 1362 e ss.

La tesi è la seguente.

La Corte di appello, nel negare il diritto al corrispettivo, ha supposto erroneamente che la determinazione del limite massimo di rimborso (cosiddetto budget) fosse definitiva, con la conseguenza che ogni prestazione eccedente quel limite non doveva essere rimborsata.

Invece, la delibera regionale prevedeva un limite provvisorio, costitutiva cioè la determinazione di un tetto di spesa momentaneo, come risulta dai considerando della delibera stessa, nei quali si stabiliva di prevedere un successivo tavolo di lavoro per determinare ulteriormente le prestazioni da rimborsare, nonché per la rideterminazione del fabbisogno di prestazioni.

Né in quella delibera erano indicati i criteri remunerativi delle prestazioni eccedenti il tetto.

E dunque, poiché le delibere si interpretano con gli stessi criteri con cui si interpretano i contratti, secondo la ricorrente, i giudici di merito avrebbero dovuto tenere conto della volontà di superare o di meglio precisare il contenuto di quella delibera, e, se lo avessero fatto, l’avrebbero intesa come una delibera provvisoria e non definitiva.

2.- Con il secondo motivo si prospetta violazione sia delle citate delibere regionali, che dell’articolo 8 legge n. 4 del 2003, che dell’articolo 2697 c.c.

Il motivo ribadisce che la natura provvisoria del tetto massimo di prestazioni rimborsabili era ricavabile altresì dal contratto stipulato tra la casa di cura e la Regione, a seguito dell’accreditamento della prima da parte della seconda, contratto in cui mancavano gli elementi essenziali per poter affermare come definitiva quella soglia di rimborso: mancava la regressione tariffaria e l’indicazione dei criteri di stima delle prestazioni eccedenti il tetto massimo.

Inoltre, si sostiene, la remunerazione extra budget non è esclusa dalla giurisprudenza corrente, sia quella ordinaria che amministrativa, ed è imposta dalla natura insopprimibile del diritto alla salute, che esige, per l’appunto, che le prestazioni siano remunerate.

Questi due motivi pongono una questione comune e sono infondati.

Non sono inammissibili nel senso eccepito dalla controricorrente. La questione della natura provvisoria o definitiva della delibera non è posta qui per la prima volta, ma risulta discussa già in appello, mentre qui non si fa questione della definitività della delibera, che sarebbe, secondo la ASL controricorrente, questione nuova.

Ciò detto.

Innanzitutto, va ribadito un principio ormai consolidato e secondo il quale le prestazioni sanitarie in regime di accreditamento vanno remunerate nei limiti del tetto massimo assegnato dalla regione, e non v’è dunque diritto alla remunerazione per la parte eccedente (Cass. 27608/ 2019; Cass. 26334/ 2021), neanche sotto forma di ingiustificato arricchimento (Cass. 25514/ 2024).

Fatta questa premessa, la ricorrente sostiene che in realtà, se si fosse correttamente intesa la delibera, si sarebbe arrivati ad ammettere che essa non prevedeva un tetto massimo, se non

in via provvisoria. Il che lascerebbe intendere che le regole prima citate non si applicano in questo caso, proprio in quanto presuppongono un limite al rimborso che sia definitivo e non provvisorio.

Questa tesi è tuttavia infondata per due ragioni.

La prima è che non è chiarito per quale ragione la delibera, che ha attribuito il tetto di rimborso alla società di cura, debba intendersi come provvisoria anziché definitiva. Ed infatti, dal ‘considerando’ di quella delibera si ricava soltanto la volontà di meglio precisare i criteri o di fissarli in modo diverso ove nel futuro sorgessero diverse esigenze.

Il che non rende provvisoria quella determinazione, posto che non è previsto alcun termine di efficacia, né un tale termine può implicitamente dedursi dalla previsione di un futuro approfondimento o di una futura diversa volontà. E in ogni caso la provvisorietà implica la disciplina del rapporto nei termini imposti dal suo contenuto fino alla relativa vigenza. Una delibera provvisoria è pur sempre una delibera, il cui contenuto si impone alle parti fino a che la delibera è efficace e non venga sostituita da un’altra.
Diversamente deve dirsi in caso di delibera parziale, prevedente cioè quel tetto come superabile, vale a dire salva la remunerazione di altre prestazioni, che è cosa diversa, laddove, va ribadito, una delibera provvisoria è limitata solo nel tempo, non già nel suo contenuto, ponendo comunque un tetto da rispettare fino a che non venga sostituita da altra delibera.

Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo in favore della controricorrente, seguono la soccombenza

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessivi euro 6.200,00, di cui euro 6.000,00 per onorari, oltre a spese generali e accessori di legge, in favore della controricorrente.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, il 10/1/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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