Regressione tariffaria: decide il Giudice Ordinario

Una struttura sanitaria privata ha contestato dinanzi al TAR il recupero di somme operato da un’Azienda Sanitaria a titolo di regressione tariffaria per l’anno 2010. La Corte di Cassazione, intervenuta per risolvere il conflitto di giurisdizione, ha stabilito che la competenza spetta al Giudice Ordinario. La decisione si fonda sul fatto che la lite non riguarda il potere autoritativo di programmazione sanitaria, ma la mera quantificazione economica e la tempistica del recupero crediti, configurando una lesione di diritti soggettivi patrimoniali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Regressione tariffaria: la Cassazione chiarisce la giurisdizione

Il tema della regressione tariffaria rappresenta uno dei punti di maggiore attrito tra le strutture sanitarie private accreditate e la Pubblica Amministrazione. Recentemente, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono intervenute per fare chiarezza su un punto fondamentale: quale giudice deve decidere quando una struttura contesta il recupero di somme legate ai tetti di spesa? La risposta non è scontata e dipende dalla natura della contestazione.

Il caso: il recupero crediti dopo dieci anni

Una società operante nel settore sanitario ha ricevuto diverse note da parte di un’Azienda Sanitaria Locale che intimavano il pagamento di somme consistenti. Tali importi erano dovuti al cosiddetto saldo amministrativo contabile, derivante dall’applicazione della regressione tariffaria per prestazioni erogate oltre un decennio prima. La società ha inizialmente adito il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per chiedere l’annullamento di tali atti, ritenendoli illegittimi per difetto di motivazione e violazione del principio di affidamento.

L’Azienda Sanitaria ha però sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la materia non fosse di competenza del giudice amministrativo, bensì di quello ordinario (civile), trattandosi di una questione meramente economica.

La distinzione tra potere autoritativo e atti paritetici

La Suprema Corte ha analizzato il cuore della controversia applicando il criterio del “petitum sostanziale”. Per determinare la giurisdizione, non conta come la parte presenta la domanda, ma l’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio.

In ambito sanitario, esiste una distinzione netta:
1. Giurisdizione Amministrativa: sussiste quando si contesta l’esercizio del potere di programmazione, come la determinazione dei tetti di spesa o la suddivisione delle risorse tra le varie attività assistenziali.
2. Giurisdizione Ordinaria: sussiste quando la lite riguarda aspetti patrimoniali, come il calcolo dei corrispettivi, le indennità o, appunto, la regressione tariffaria intesa come operazione contabile su criteri già stabiliti.

Analisi dei fatti e della decisione

Nel caso di specie, la società non metteva in discussione i provvedimenti a monte che avevano deciso la regressione o stabilito i criteri di calcolo. Le doglianze riguardavano esclusivamente il “come” e il “quando” tale recupero era stato effettuato. In particolare, veniva contestata la tardività dell’azione amministrativa, giunta dopo oltre dieci anni, e la correttezza dei calcoli effettuati dall’ente pubblico.

Le motivazioni

Le Sezioni Unite hanno evidenziato che l’Azienda Sanitaria, nel richiedere il pagamento, non ha agito esercitando un potere discrezionale di tutela di interessi generali, ma ha compiuto atti paritetici. Questi atti incidono sull’entità del corrispettivo spettante al concessionario sulla base di meccanismi già previsti negli accordi contrattuali. Poiché la controversia verte sulla violazione del principio dell’affidamento e su profili puramente patrimoniali del rapporto, essa rientra pienamente nella sfera dei diritti soggettivi. Il giudice ordinario deve quindi valutare il provvedimento amministrativo a monte come un semplice fatto, senza poterne sindacare la legittimità, concentrandosi invece sulla debenza delle somme richieste.

Le conclusioni

La sentenza stabilisce un principio fondamentale per la tutela delle strutture accreditate: quando la Pubblica Amministrazione agisce per il recupero di somme legate alla regressione tariffaria limitandosi a eseguire calcoli contabili, la competenza spetta al Giudice Ordinario. Questa distinzione garantisce una protezione più efficace dei diritti patrimoniali dei privati, evitando che l’uso di strumenti amministrativi possa mascherare semplici inadempimenti o errori di calcolo contrattuale. Le strutture sanitarie devono quindi prestare massima attenzione alla natura del vizio che intendono denunciare per individuare correttamente il foro competente ed evitare inutili lungaggini processuali.

Chi decide se una struttura sanitaria contesta un recupero crediti della PA?
La competenza spetta al Giudice Ordinario se la contestazione riguarda solo il calcolo delle somme o la tempistica del recupero, senza mettere in discussione i poteri di programmazione sanitaria.

Cosa si intende per petitum sostanziale in questo contesto?
Si riferisce all’effettiva natura della richiesta: se il privato mira a tutelare un diritto economico derivante dal contratto, il petitum è di natura civile e non amministrativa.

Perché il ritardo di dieci anni nel recupero somme è rilevante?
Il ritardo può configurare una violazione del principio di affidamento contrattuale, un aspetto che attiene ai rapporti paritetici tra le parti e che deve essere valutato dal giudice civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 32265 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 32265 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 21/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7908/2023 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO.ti NOME COGNOME (p.e.c. indicata: EMAIL) e NOME COGNOME (p.e.c. indicata: EMAIL), con domicilio eletto presso lo studio del l’AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

RAGIONE_SOCIALE (in proprio e nella qualità di società incorporante di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE) e Regione Campania;

-intimate – per regolamento di giurisdizione in relazione al procedimento n. 698/2023 pendente innanzi al T.a.r. Campania, RAGIONE_SOCIALE, Sez. I . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 novembre

2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità di società incorporante di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, struttura privata accreditata con il servizio sanitario per l’erogazione di prestazioni di cardiologia, ha proposto, nel gennaio del 2023, ricorso avanti il T.a.r. Campania, RAGIONE_SOCIALE, per l’annullamento :

─ della nota RAGIONE_SOCIALE, Protocollo NUMERO_DOCUMENTO. NUMERO_DOCUMENTO del 16.11.2022, con la quale l’ RAGIONE_SOCIALE ha comunicato ad essa ricorrente la chiusura del procedimento amministrativo teso al recupero del c.d. ‘saldo amministrativo contabile dell’anno 2010’, nonché separata ma contestuale nota RAGIONE_SOCIALE, avente protocollo n. NUMERO_DOCUMENTO del 16.11.2022, con la quale la medesima RAGIONE_SOCIALE ha intimato il pagamento di € 13.484,16, asseritamente dovuti a titolo di saldo amministrativo contabile anno 2010;
─ della nota RAGIONE_SOCIALE, Protocollo NUMERO_DOCUMENTO del 16.11.2022, con la quale la predetta RAGIONE_SOCIALE ha comunicato ad essa RAGIONE_SOCIALE , in qualità di società incorporante della RAGIONE_SOCIALE, la chiusura del procedimento amministrativo teso al recupero del c.d. saldo amministrativo contabile dell’anno 2010, nonché la separata ma contestuale nota RAGIONE_SOCIALE, avente protocollo n. NUMERO_DOCUMENTO del 16.11.2022, con la quale è stato intimato alla ricorrente, nella medesima qualità, il pagamento d i € 15.034,77, asseritamente
dovuti a titolo di saldo amministrativo contabile anno 2010;

─ della nota RAGIONE_SOCIALE, Protocollo NUMERO_DOCUMENTO del 16.11.2022, con la quale la predetta RAGIONE_SOCIALE ha comunicato ad essa ricorrente, in qualità di incorporante della RAGIONE_SOCIALE, la chiusura del procedimento amministrativo teso al recupero del c.d. saldo amministrativo contabile dell’anno 2010, nonché la separata ma contestuale nota RAGIONE_SOCIALE, avente protocollo n. NUMERO_DOCUMENTO del 16.11.2022, con la quale è stato richiesto alla società ricorrente, nella suindicata qualità, il pagamento di € 49.680,03, asseritamente dovuti a titolo di saldo amministrativo contabile anno 2010;
─ di ogni altro atto e/o provvedimento, ancorché interno e non noto, presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati;

RAGIONE_SOCIALE, costituitasi nel giudizio davanti al Tar con memoria depositata in data 10 febbraio 2023, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, notificato il 24 marzo 2023, nei confronti della predetta RAGIONE_SOCIALE;

la trattazione è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis. 1 , richiamato dall’art. 380 -ter cod. proc. civ.;

il Pubblico Ministero ha depositato, in data 13 ottobre 2023, conclusioni con le quali ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;

considerato che:

a fondamento del ricorso per regolamento preventivo l’RAGIONE_SOCIALE articola due motivi così rispettivamente rubricati: « I. Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; violazione e falsa applicazione delle norme in materia di riparto di giurisdizione ai sensi degli artt. 102 e 113 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 133 c.p.a. e 41 c.p.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2 l. n. 2248 del 20 marzo 1865, allegato ‘E’; violazione del limite esterno della giurisdizione »; « II. Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;
violazione e falsa applicazione delle norme in materia di riparto di giurisdizione ai sensi degli artt. 102 e 113 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 133 c.p.a. in relazione agli artt. 10 c.p.a. e 41 c.p.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2 l. n. 2248 del 20 marzo 1865, allegato ‘e’; violazione del limite esterno della giurisdizione »;

con essi si sostiene, in sintesi, che le domande avanzate dalla RAGIONE_SOCIALE nella causa pendente dinanzi al TAR Campania con numero di R.G. NUMERO_DOCUMENTO/23 sono riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, perché le note di cui si è chiesto l’annullamento si sono limitate a comunicare la chiusura dei procedimenti tesi al recupero dei saldi amministrativi contabili anno 2010 e, di seguito, ad intimare il pagamento di detti saldi applicando i criteri stabiliti da precedenti provvedimenti, non impugnati, con cui era stata decisa la regressione tariffaria per detto anno;
p ertanto, secondo l’RAGIONE_SOCIALE il reale oggetto della causa introdotta dinanzi al giudice amministrativo attiene ad una mera questione economica, la riduzione del fatturato e del corrispettivo 2010 con richieste di ripetizione dell’RAGIONE_SOCIALE , riduzione disposta sulla base di atti paritetici, senza che venga in contestazione l’esercizio del potere autoritativo dell’RAGIONE_SOCIALE sul rapporto concessorio;

di conseguenza, al di là del petitum formale , il petitum sostanziale attiene alla materia dei diritti soggettivi, devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario;

il ricorso per regolamento è fondato, dovendo riconoscersi la giurisdizione dell’RAGIONE_SOCIALE.O.;

giova in premessa rammentare che, secondo principio consolidato di questa Corte, la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale , il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta

pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le tante, Cass. Sez. U. 31/07/2018, n. 20350; Id. 26/06/2019, n. 17123; Id. 29/04/2022, n. 13592);

con specifico riferimento alla materia relativa al pagamento da parte della RAGIONE_SOCIALE delle prestazioni sanitarie rese da strutture private accreditate, giova altresì ricordare che, secondo consolidato orientamento di questa Corte (Cass. Sez. U. n. 603 del 2005), posto che i rapporti fra le RAGIONE_SOCIALE e le strutture private, anche a seguito del passaggio dal regime di convenzionamento al regime dell’accreditamento, hanno conservato immutata la propria natura di concessione di pubblico servizio, le controversie ad essi relative appartengono, in forza dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di « quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi » che restano invece soggette alla giurisdizione del giudice ordinario;
sono tali le controversie contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra RAGIONE_SOCIALE. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico e in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio «obbligo-pretesa», senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla PRAGIONE_SOCIALE. per la tutela d’interessi generali;

al contrario, ove la controversia esuli da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio «potere-interesse» e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass.

Sez. U. n. 10149 del 2012);

si è inoltre precisato, sulla scorta della ripartizione introdotta dall’art. 133 d.lgs. n. 104 del 2010, che le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’ an , sia sul quantum del corrispettivo (Cass. Sez. U. n. 411 del 2007);
in applicazione di questo criterio nel settore sanitario, la giurisprudenza ha perciò ritenuto appartenere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 16391 del 2011) le controversie aventi per oggetto la determinazione da parte dell’Amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento, la possibilità di rettificare in aumento la capacità operativa massima o ancora la suddivisione della spesa tra le attività assistenziali, perché tutte inerenti all’esercizio del potere di programmazione sanitaria in cui la questione delle somme dovute o pagate in eccesso diviene meramente consequenziale allo scrutinio sull’esercizio del potere (v. anche Cass. Sez. U. n. 23536 del 20/09/2019; Id. n. 28053 del 02/11/2018);
per converso, proprio in materia di regressione tariffaria la giurisdizione è stata devoluta al giudice ordinario avendo la controversia quale oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi maturati in favore del concessionario del servizio senza coinvolgere una verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che: da un lato, l’ RAGIONE_SOCIALE è priva di potere discrezionale a scelta autoritativa laddove, come nel caso di specie, il rapporto trova il tetto insuperabile

dello stanziamento; dall’altro, nell’attuale sistema sanitario il pagamento di prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato dalle aziende sanitarie locali nell’ambito di appositi accordi contrattuali (Cass. Sez. U. nn. 1771, 1772 e 1773 del 2011);

nel caso di specie, con il ricorso presentato al Tar Campania la RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nelle qualità predette, eccepisce: il difetto di motivazione delle pretese creditorie; la non debenza della regressione tariffaria; la violazione del principio di affidamento e l’irragionevolezza e tardività della regressione tariffaria applicata più di dieci anni dopo;

si tratta, dunque, di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria e che, pertanto, non investono i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla;

ad essere contestati sono solo il come e il quando tale regressione è stata effettuata, in un contesto in cui l’RAGIONE_SOCIALE non agisce (più) nell’esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum , vanno ad incidere sull’entità del corrispettivo spettante al Centro e vanno ad incidere, riducendo il corrispettivo, sulla base di meccanismi previsti nello stesso accordo contrattuale stipulato, giusta mere operazioni di calcolo;

lo stesso fatto che le censure contro questi atti attengono alla violazione del principio dell’affidamento, tipica regola nei rapporti contrattuali, è significativo della reale portata del contenzioso, che non involge i poteri autoritativi dell’RAGIONE_SOCIALE ma tende solo a mettere in discussione i profili patrimoniali del rapporto;

in tal caso, il giudice prende contezza del provvedimento amministrativo a monte (determinativo dei tetti di spesa) come mero fatto e non come atto giuridico del quale valutare la legittimità;

deve pertanto essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, cui è rimessa la decisione sulle spese della presente fase

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cui rimette la decisione sulle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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