Regolarità fiscale appalti: Cassazione in attesa

La Corte di Cassazione ha sospeso un giudizio relativo all’esclusione di un’azienda da una gara d’appalto per presunta irregolarità fiscale. La decisione di rinvio è stata presa in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale sulla legittimità della soglia fissa di 5.000 euro per definire una violazione “grave”, un elemento chiave per la verifica della regolarità fiscale appalti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Regolarità Fiscale Appalti: La Cassazione Sospende il Giudizio in Attesa della Consulta

Il tema della regolarità fiscale appalti è cruciale per ogni azienda che opera con la Pubblica Amministrazione. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha messo in pausa un importante giudizio, scegliendo di attendere una decisione della Corte Costituzionale che potrebbe riscrivere le regole sull’esclusione dalle gare per violazioni fiscali. Analizziamo questa vicenda per capire le sue profonde implicazioni.

I Fatti di Causa

Una società di servizi, dopo essersi aggiudicata un appalto per la pulizia e disinfezione di ambienti sanitari, si è vista annullare l’aggiudicazione dal Consiglio di Stato. La motivazione? La presunta mancanza del requisito di regolarità fiscale. Nello specifico, era stata contestata una violazione considerata “grave” secondo un’interpretazione giurisprudenziale consolidata, che fissa una soglia di debito fiscale a 5.000 euro. Di conseguenza, il contratto è stato dichiarato inefficace e si è disposto il subentro della seconda classificata.

La società esclusa ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato.

I Motivi del Ricorso e la Sospensione del Giudizio

Il ricorso si basava su due argomenti principali:
1. Invasione della sfera del legislatore: Secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbe di fatto creato una nuova norma, richiedendo certificazioni fiscali multiple e complesse non previste dalla legge per dimostrare la regolarità.
2. Invasione della sfera della P.A.: Il giudice amministrativo si sarebbe sostituito alla Pubblica Amministrazione nell’effettuare una valutazione tecnica autonoma sulla sussistenza dell’irregolarità fiscale.

Il colpo di scena è arrivato quando la stessa società ricorrente ha segnalato una successiva ordinanza del Consiglio di Stato (n. 7518 del 2024), con cui lo stesso organo ha sollevato una questione di legittimità costituzionale proprio sulla norma alla base dell’esclusione (l’art. 80, comma 4, del d.lgs. 50/2016).

La Questione di Costituzionalità sulla Regolarità Fiscale Appalti

Il dubbio di costituzionalità riguarda la rigidità della soglia di 5.000 euro per definire una violazione fiscale come “grave”. Il Consiglio di Stato ha evidenziato come una soglia fissa, che non tiene conto del valore complessivo dell’appalto, possa violare il principio di proporzionalità e ragionevolezza sancito dall’articolo 3 della Costituzione. È irrazionale, si sostiene, trattare allo stesso modo un debito di poco superiore a 5.000 euro per un appalto milionario e per uno di modesto valore.

Le Motivazioni della Decisione delle Sezioni Unite

Di fronte a questo scenario, le Sezioni Unite della Cassazione hanno ritenuto opportuno non decidere. La questione pendente davanti alla Corte Costituzionale è direttamente collegata e potenzialmente decisiva per il caso in esame. Se la Consulta dovesse dichiarare incostituzionale la norma nella parte in cui prevede una soglia fissa, l’intero impianto accusatorio su cui si basa l’esclusione della società verrebbe meno. Pertanto, in un’ottica di economia processuale e certezza del diritto, la Cassazione ha deciso di rinviare la causa a nuovo ruolo, in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza interlocutoria ha un’enorme portata pratica. Sottolinea un momento di profonda riflessione nel diritto degli appalti pubblici sul concetto di regolarità fiscale appalti. La decisione finale della Corte Costituzionale potrebbe introdurre un criterio di proporzionalità, legando la gravità della violazione fiscale al valore economico del contratto. Per le imprese, ciò significherebbe una maggiore flessibilità e una minore probabilità di essere escluse per debiti fiscali di modesta entità rispetto al valore della gara. Per le stazioni appaltanti, implicherebbe la necessità di adottare criteri di valutazione più articolati e meno automatici. L’attesa è ora per la Consulta, la cui sentenza avrà il potere di ridisegnare un pezzo fondamentale della disciplina sui contratti pubblici.

Perché la Cassazione ha rinviato la decisione sul caso di esclusione dall’appalto?
La Corte di Cassazione ha rinviato la causa perché è in attesa di una decisione della Corte Costituzionale sulla legittimità della norma che definisce la soglia di gravità per le violazioni fiscali (art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016). L’esito di tale giudizio è considerato decisivo per risolvere il caso in esame.

Qual è il problema con la soglia di 5.000 euro per le violazioni fiscali negli appalti?
Il problema, sollevato dallo stesso Consiglio di Stato, è che una soglia fissa di 5.000 euro viola il principio di proporzionalità. Non tiene conto del valore dell’appalto, trattando allo stesso modo un piccolo debito in una gara milionaria e in una di modesto valore, il che potrebbe essere irragionevole e incostituzionale.

Cosa potrebbe cambiare per le aziende se la Corte Costituzionale accogliesse la questione?
Se la norma venisse dichiarata incostituzionale, il criterio per l’esclusione dalle gare per irregolarità fiscale potrebbe cambiare. Invece di una soglia fissa, potrebbe essere introdotto un principio di proporzionalità, per cui la gravità della violazione verrebbe valutata in relazione al valore complessivo dell’appalto, riducendo le esclusioni per debiti di lieve entità.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 9224 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 9224 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/04/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 11093-2024 proposto da: RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, REGIONE LOMBARDIA, RAGIONE_SOCIALE; – intimati – avverso la sentenza n. 7/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 24/04/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

– RAGIONE_SOCIALE ricorre per due mezzi, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, contro la sentenza n. 7/24, con la quale l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello principale proposto da RAGIONE_SOCIALE ha annullato l’atto di ammissione dell’appellata RAGIONE_SOCIALE alla gara per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari, nonché il conseguente provvedimento di aggiudicazione, per mancanza del requisito della regolarità fiscale, ed ha dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato con la società, dopo il decorso del termine di cinquanta giorni dalla data di pubblicazione della sentenza, disponendo con la medesima decorrenza il subentro dell’appellante nel contratto, previo accertamento, da parte della stazione appaltante, del possesso dei requisiti per la partecipazione alla gara.
RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

– Col primo mezzo la ricorrente lamenta l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore, perché il Consiglio di Stato avrebbe creato una norma in virtù della quale, ai fini dell’inoperatività della causa di esclusione automatica prevista dall’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50/16, sarebbe necessaria, oltre alla certificazione di regolarità fiscale dell’Agenzia delle entrate e alle verifiche compiute tramite il sistema AVCPASS gestito da ANAC, anche l’acquisizione di ulteriori certificazioni da parte di una pluralità di amministrazioni fiscali o enti certificatori.
Col secondo mezzo si lamenta l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata alla pubblica amministrazione, perché il Consiglio di Stato avrebbe espresso in via diretta e autonoma il giudizio tecnico sulla sussistenza di una

situazione d’irregolarità fiscale in relazione alla posizione di un concorrente a una gara di appalto.

4. – La Prima Presidente ha proposto la definizione del ricorso ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c. con dichiarazione di inammissibilità sulla base delle seguenti considerazioni: « il ricorso è inammissibile alla luce della giurisprudenza consolidata secondo la quale il controllo delle Sezioni Unite non si estende all’asserita violazione di legge sostanziale o processuale concernente il modo di esercizio della giurisdizione speciale (tra varie, cfr. Cass., Sez. Un., n. 2166/24) e riguardante, nel caso in esame, l’accertamento della insussistenza del requisito della regolarità fiscale, in considerazione del mancato pagamento delle sanzioni a seguito dell’omesso versamento del contributo unificato nei tempi previsti, rispondente al requisito di gravità in base alla combinazione degli artt. 48-bis, commi 1 e 2-bis, del d.P.R. n. 602/73 e 80, comma 4, del d.lgs. n. 50/16, e ritenuto definitivamente accertato in considerazione dell’invito al pagamento relativo, appunto, sia al contributo unificato, sia alle sanzioni; nessuna invasione è ravvisabile nel caso in esame, sia quanto all’attività del legislatore, sia in relazione a quella dell’amministrazione, posto che il Consiglio di Stato ha svolto valutazioni di legittimità: a.richiamando consolidata giurisprudenza, anche dell’adunanza plenaria, con riguardo all’accertamento incidentale, di competenza del giudice amministrativo, dell’idoneità e della completezza della certificazione d’idoneità fiscale posta a corredo della domanda di partecipazione alla gara; b.- facendo leva sulla conclamata natura tributaria delle sanzioni, in quanto accessorie e derivanti dal mancato pagamento di un tributo, quale è il contributo unificato, ex art. 2 del d.lgs. n. 546/92; c.ragguagliando la gravità dell’omesso pagamento delle sanzioni a parametri di legge; d.evidenziando, quanto all’accertamento dell’omesso pagamento, la rilevanza da ascrivere alla notificazione presso il domicilio eletto dell’invito al pagamento
del contributo unificato, in base a quanto affermato da Corte cost. n. 67/19 ».

– RAGIONE_SOCIALE ha chiesto la decisione, non solo richiamandosi ai motivi formulati, ma anche evidenziando, nella memoria illustrativa, che, medio tempore , lo stesso Consiglio di Stato, con ordinanza dell’11 settembre 2024, numero 7518, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’articolo 80, comma 4, secondo periodo del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 in relazione all’articolo 3 della Costituzione.

Si tratta della disposizione, che ha condotto all’esclusione di RAGIONE_SOCIALE dalla gara, secondo cui: « Un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti ». In particolare la questione di costituzionalità concerne la soglia di gravità del debito fiscale, che il Consiglio di Stato, nella sentenza qui impugnata, ed in conformità ad un orientamento consolidato della sua giurisprudenza, ha fissato in Euro 5.000 (e cioè la violazione dell’obbligo di pagamento di imposte, tasse e contributi è grave sol che ecceda detta misura), importo individuato mediante il richiamo dell’art. 48 -bis , commi 1 e 2bis , del D.P.R. 602/1973. In breve, l’ordinanza del Consiglio di Stato numero 7518 evidenzia il profilo di irrazionalità della previsione, che, in violazione del principio di proporzionalità, non tiene in alcun conto il raffronto tra la misura del debito fiscale ed il valore dell’appalto, e sollecita dunque una decisione additiva del giudice delle leggi, la quale conduca alla dichiarazione di incostituzionalità della norma « nella parte in cui non prevede che costituiscono gravi violazioni rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse quelle che comportano un omesso
pagamento di imposte e tasse superiore all’importo di cui all’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 e, in ogni caso, correlato al valore dell’appalto ».

– Le Sezioni Unite ritengono opportuno rinviare la causa a nuovo ruolo, in attesa della decisione della Corte costituzionale, in considerazione delle ricadute che essa potrebbe avere su questo giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

Rinvia la causa a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma, il 14/01/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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