Regolamento preventivo di giurisdizione inammissibile

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha dichiarato inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione proposto da uno Stato estero nell’ambito di un’opposizione a un pignoramento immobiliare. La Corte ha ribadito il principio consolidato secondo cui tale strumento è applicabile solo nei processi di cognizione e non in quelli esecutivi, né nei giudizi di opposizione all’esecuzione, poiché le questioni sollevate (come l’immunità dei beni) attengono alla legittimità dell’esecuzione stessa e non alla giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Regolamento Preventivo di Giurisdizione: No nel Processo Esecutivo

Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno riaffermato un principio cruciale della procedura civile: l’inammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione nell’ambito dei processi esecutivi e dei relativi giudizi di opposizione. Questa decisione consolida un orientamento giurisprudenziale di lunga data, chiarendo i confini tra processo di cognizione e processo esecutivo e le tutele esperibili in ciascun contesto.

I Fatti del Caso: Immunità Statale e Pignoramento Immobiliare

La vicenda trae origine da un pignoramento immobiliare avviato da un legale nei confronti di beni di proprietà di uno Stato estero, specificamente un immobile destinato a residenza dell’Ambasciatore. Nel procedimento interveniva anche un consorzio creditore.

Lo Stato estero proponeva opposizione all’esecuzione, sostenendo l’impignorabilità del bene in virtù dei principi di immunità giurisdizionale degli Stati esteri, sanciti sia dal diritto internazionale consuetudinario sia dalla Convenzione di New York del 2004. Dopo una prima sospensione dell’esecuzione, il giudice revocava il provvedimento. A questo punto, lo Stato estero decideva di investire direttamente la Corte di Cassazione della questione, proponendo un regolamento preventivo di giurisdizione per far dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice italiano e l’impignorabilità del bene.

La Questione Giuridica Centrale

Il quesito sottoposto alle Sezioni Unite era se lo strumento del regolamento preventivo di giurisdizione, previsto per risolvere in via preliminare dubbi sulla giurisdizione del giudice adito, potesse essere utilizzato all’interno di un procedimento di esecuzione forzata già avviato e nel corso del relativo giudizio di opposizione.

Le Motivazioni della Cassazione: il Regolamento Preventivo di Giurisdizione nei Processi

La Corte di Cassazione, accogliendo le conclusioni del Pubblico Ministero, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La motivazione si fonda su una giurisprudenza ormai granitica che distingue nettamente l’ambito di applicazione del processo di cognizione da quello esecutivo.

Le Sezioni Unite hanno ricordato che, a seguito delle riforme processuali, l’articolo 41 del codice di procedura civile, che disciplina il regolamento di giurisdizione, deve essere interpretato in combinato disposto con l’articolo 367. Questa lettura sistematica limita l’applicazione del rimedio al solo processo di cognizione, escludendo il processo esecutivo.

Il processo esecutivo, infatti, non è strutturato ‘per gradi’ come quello di cognizione e non prevede ‘decisioni di merito di primo grado’ aventi natura di sentenza. Una volta che il processo esecutivo è iniziato, la cognizione sulle opposizioni spetta necessariamente al giudice ordinario. Le questioni sollevate dall’opponente, inclusa quella sull’immunità dei beni pignorati, non attengono a un difetto di giurisdizione, bensì alla legittimità dell’esecuzione stessa. Si tratta, in altre parole, di contestazioni che devono essere risolte dal giudice dell’esecuzione all’interno del merito del giudizio di opposizione, non tramite un’eccezione preliminare di giurisdizione davanti alla Cassazione.

Le Conclusioni: Un Principio Consolidato e le Implicazioni Pratiche

In conclusione, la Corte ha ribadito che, una volta avviato il processo esecutivo, è preclusa la possibilità di proporre un regolamento preventivo di giurisdizione. Le eventuali contestazioni, anche quelle che toccano principi di diritto internazionale come l’immunità statale, devono essere fatte valere attraverso gli strumenti propri del processo esecutivo, ovvero l’opposizione all’esecuzione.

Questa ordinanza conferma la netta separazione funzionale tra i diversi tipi di processo e garantisce che le questioni relative alla legittimità dell’espropriazione forzata siano decise dal giudice competente per materia, evitando deviazioni procedurali che potrebbero ritardare o complicare la tutela dei diritti.

È possibile proporre un regolamento preventivo di giurisdizione durante un pignoramento?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che il regolamento preventivo di giurisdizione è inammissibile se proposto nell’ambito di un processo esecutivo, come un pignoramento.

L’opposizione all’esecuzione è considerata un giudizio autonomo in cui si può sollevare la questione di giurisdizione con il regolamento preventivo?
No. Secondo la Corte, una volta che il processo esecutivo è iniziato, il giudizio di opposizione è incidentale ad esso. Pertanto, la giurisdizione a conoscere dell’opposizione spetta al giudice ordinario e le questioni sollevate (come l’impignorabilità di un bene) riguardano la legittimità dell’esecuzione, non un difetto di giurisdizione da risolvere in via preventiva.

L’immunità giurisdizionale di uno Stato estero può essere fatta valere con un regolamento preventivo di giurisdizione in fase esecutiva?
No. Sebbene l’immunità sia una questione rilevante, lo strumento processuale per farla valere non può essere il regolamento preventivo di giurisdizione una volta che la fase esecutiva è iniziata. Tale questione deve essere decisa nel merito dal giudice dell’opposizione all’esecuzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 18633 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 18633 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 20625/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE SOMALIA , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE), pec che la rappresenta e difende;

-ricorrente –

NOME COGNOME , elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), pec , che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec ;

-controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE), , che lo rappresenta e difende;

-controricorrente –

Udita la relazione della causa nella camera di consiglio del 9 aprile 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha concluso per l’inammissibilità del regolamento.

FATTI DI CAUSA

La Repubblica Federale di Somalia propone regolamento preventivo di giurisdizione nell’ambito di un procedimento di opposizione all’esecuzione promossa, con pignoramento immobiliare, dall’AVV_NOTAIO , nell’ambito della quale era intervenuto il RAGIONE_SOCIALE.

Il pignoramento era caduto su beni di proprietà dello Stato somalo -siti in Roma, INDIRIZZO, INDIRIZZO -di cui era stata dedotta l’impignorabilità per effetto dei principi di immunità giurisdizionale degli Stati esteri ‘fissati dal diritto internazionale consuetudinario’ e dalla Convenzione di New York del 2 dicembre 2004, trattandosi di beni destinati all’esercizio delle funzioni sovrane o,

comunque, a fini pubblicistici, in ispecie asseritamente a residenza dell’Ambasciatore .

La ricorrente dichiara di aver proposto opposizione ex art. 615, secondo comma, cod. proc. civ., nell’ambito della quale il giudice dell’esecuzione, dopo aver inizialmente sospeso l’esecuzione inaudita altera parte , aveva, con ordinanza in data 1-8 settembre 2023, revocato la sospensione, assegnando termine per l’introduzione del giudizio di merito; avverso detta ordinanza la ricorrente aveva proposto reclamo ex art. 669-terdecies cod. proc. civ. e, al contempo, aveva tempestivamente instaurato il giudizio di merito chiedendo al Tribunale di dichiarare l’impignorabilità ex art. 19, comma 1, lett. c), della Convenzione di New York del 2 dicembre 2004 e la conseguente non assoggettabilità ad espropriazione del bene immobile.
Tanto dedotto, con il regolamento proposto la Repubblica Federale di Somalia ‘impugna’ l’ordinanza ‘dell’01 -08 settembre 2023’ del giudice dell’esecuzione per far dichiarare il ‘difetto di giurisdizione del giudice ordinario italiano’ e ‘l’impignorabili tà del bene immobile ex art. art. 19, comma 1, lett. c), della Convenzione di New York del 2004’.

Hanno resistito, con distinti controricorsi, l’AVV_NOTAIO e il RAGIONE_SOCIALE, eccependo l’inammissibilità del regolamento e, comunque, deducendone l’infondatezza.

Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte, con cui ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso.

In prossimità dell’adunanza tutte le parti hanno depositato memoria illustrativa.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

In conformità alle conclusioni del Pubblico Ministero, il ricorso va dichiarato inammissibile in quanto, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, è inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione

proposto nell’ambito del processo esecutivo e, altresì, nei giudizi di opposizione incidentali all’esecuzione

Le Sezioni Unite, già con la sentenza n. 1139 del 26/10/2000, hanno affermato il principio per cui « a seguito della nuova formulazione dell’art. 367 cod. proc. civ., così come introdotta dall’art. 61 della legge n. 353 del 1990, il disposto dell’art. 41 cod. proc. civ. deve essere interpretato nel senso dell’inammissibilità del regolamento di giurisdizione proposto in pendenza di un processo di esecuzione, dovendo l’ambito di applicazione del detto rimedio processuale ritenersi circoscritto entro i confini del processo di cognizione. Pur costituendo, difatti, l’esecuzione forzata uno degli aspetti della tutela giurisdizionale dei diritti (poiché il processo esecutivo si svolge dinanzi ad un giudice dotato del potere di realizzare coattivamente il diritto della parte istante, e poiché detto giudice è tenuto pure sempre a verificare d’ufficio l’esistenza o meno della propria giurisdizione), la lettura del combinato disposto dei citati artt. 41 e 367 del codice di rito postula, oggi, il necessario abbandono dell’interpretazione estensiva della norma dettata in tema di regolamento di giurisdizione, e la collocazione del rimedio processuale “de quo” nell’alveo di quel solo processo (quello, appunto, di cognizione) nel quale pare legittimo il riferimento ad una “decisione di merito di primo grado” avente natura di sentenza, e ad organi quali “il giudice istruttore ed il collegio” (cui spetta, ex art. 367 nuovo testo, il potere di decidere sulla sospensione del procedimento), laddove, nel processo esecutivo, manca sia uno sviluppo “per gradi”, sia la pronuncia di decisioni aventi natura di sentenza, sia un organo giurisdizionale designato “ex lege” come “giudice istruttore” (parlando la legge, viceversa, di “giudice dell’esecuzione”) ».
Il principio, inoltre, è stato ripetutamente riaffermato negli anni successivi (v., ex multis , Sez. U, n. 19172 del 30/09/2005; Sez. U, n.

4912 del 08/03/2006; Sez. U, n. 26109 del 13/12/2007; Sez. U, n. 13633 del 27/05/2008; n. 10320 del 19/05/2016; Sez. U, n. 1216 del 17/01/2022; Sez. U, n. 28934 del 18/10/2023), sottolineando specificamente, in ordine alla fase delle opposizioni alla esecuzione, che « né, conseguentemente, tale rimedio processuale è proponibile nei giudizi di opposizione incidentali all’esecuzione, atteso che esso potrebbe riguardare solo la giurisdizione a conoscere dell’opposizione, la quale, una volta che il processo esecutivo sia iniziato, non può che spettare al giudice ordinario, sicché tutte le questioni sull’esistenza del titolo esecutivo o sulla liquidità del credito riguardano la legittimità dell’esecuzione e non la giurisdizione ».
Va rilevato che i suddetti principi hanno altresì trovato indiretta conferma con Sez. U, n. 4880 del 19/02/2019, vicenda nella quale le Sezioni Unite hanno infatti ritenuto ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione proposto nell’ambito del giudizio di ottemperanza sulla scorta della natura « non esclusivamente esecutiva » di tale procedimento.

Da ultimo, neppure assume rilievo, in senso contrario, quanto affermato da Sez. U, n. 19601 del 17/07/2008, precedente invocato dalla ricorrente con la memoria.

In tale vicenda si era affermato che « Il regolamento preventivo di giurisdizione, inammissibile in pendenza di un processo di esecuzione, è invece proponibile nell’ambito del giudizio di accertamento dell’obbligo del terzo, che, pur essendo occasionato da un procedimento esecutivo, si configura come un vero e proprio giudizio di cognizione sull’esistenza del credito del debitore esecutato nei confronti del terzo pignorato, in quanto risponde all’esigenza di certezza sull’ammontare del credito stesso, si svolge secondo le regole normali del giudizio di cognizione (art. 548 cod. proc. civ.) e si conclude
con una sentenza di accertamento dell’esistenza del credito (art. 549 cod. proc. civ.), soggetta ai normali rimedi impugnatori .».

Come si sottolineato nella successiva sentenza dello stesso anno, Sez. U, n. 25037 del 13/10/2008, e poi ribadito da Sez. U, n. 3773 del 18/02/2014 , il giudizio di accertamento dell’obbligo del terzo previsto dall’art. 548 cod. proc. civ. « pur essendo promosso dal creditore in forza di una propria legittimazione ad agire e non in via surrogatoria del debitore, non ha rilevanza limitata alla sola azione esecutiva, ma anche per motivi di economia e celerità processuale richiesti dai principi del giusto processo ex art. 111 Cost. – si conclude con una sentenza dal duplice contenuto di accertamento: l’uno, idoneo ad acquistare autorità di cosa giudicata sostanziale tra le parti del rapporto, avente ad oggetto il credito del debitore esecutato – che, pertanto, è litisconsorte necessario – nei confronti del terzo pignorato (si tratta, cioè, di un vero e proprio giudizio di cognizione sull’esistenza del detto credito); l’altro, di rilevanza meramente processuale, attinente all’assoggettabilità del credito pignorato all’espropriazione forzata, efficace nei rapporti tra creditore procedente e terzo debitor debitoris e come tale rilevante ai soli fini dell’esecuzione in corso, secondo la forma dell’accertamento incidentale ex lege ».
La peculiarità del giudizio di accertamento dell’obbligo del terzo , non limitat o ad esplicare la sua incidenza in funzione e nell’ambito del solo rapporto processuale esecutivo, giustifica e conferma, rispetto ad esso, l’ammissibilità del regolamento di giurisdizione, sicché le richiamate decisioni, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, lungi dall’inficiare i principi sopra esposti, ne costituiscono, invece, una ulteriore conferma.

6. In conclusione, va pertanto ribadito che, una volta che il processo esecutivo sia iniziato, la cognizione delle opposizioni ad esso relative non può che spettare alla giurisdizione ordinaria, dovendo

pertanto escludersi la possibilità di proporre regolamento preventivo di giurisdizione.

Le spese, liquidate come in dispositivo, sono regolate per soccombenza.

Va invece rigettata la domanda di responsabilità aggravata ex art. 96, terzo comma, cod. proc. civ., non sussistendone i presupposti attesa l’assenza di elementi , anche alla luce delle articolate deduzioni contenute nella memoria depositata, per ritenere la mala fede o la colpa grave del ricorrente, da intendersi quale espressione di scopi o intendimenti abusivi, ossia strumentali o comunque eccedenti la normale funzione del processo (v. Cass. n. 36591 del 30/12/2023), non essendo sufficiente, a tal fine, che il ricorso sia stato disatteso.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara l’inammissibilità del ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida, per compensi, in euro 5.000,00 in favore d ell’AVV_NOTAIO e in euro 5.000,00 in favore del RAGIONE_SOCIALE, oltre al rimborso degli esborsi (liquidati in euro 200,00 per ciascun controricorrente), alle spese forfettarie nella misura del 15%, e agli accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 09/04/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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