Regolamento di giurisdizione: quando è inammissibile?

Un ente agrario ha proposto un regolamento di giurisdizione per confermare la competenza del Commissario per gli usi civici in una causa contro una società elettrica per l’occupazione di terreni. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire, poiché non vi era una reale contestazione sulla giurisdizione. Il ricorso mascherava una richiesta di pronuncia sul merito, relativa all’applicazione di una nuova legge, questione che spetta al giudice della causa e non alla Cassazione in sede di giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Regolamento di Giurisdizione: Inammissibile se Manca un Vero Dubbio sulla Competenza

Il regolamento di giurisdizione è uno strumento cruciale nel nostro ordinamento, pensato per risolvere dubbi sulla competenza del giudice adito. Tuttavia, il suo utilizzo non può essere strumentale per ottenere decisioni anticipate sul merito della causa. Con l’ordinanza in commento, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadiscono questo principio fondamentale, dichiarando inammissibile un ricorso che, pur formalmente incentrato sulla giurisdizione, mirava in realtà a una pronuncia sull’applicabilità di una nuova normativa.

I Fatti: La Controversia tra l’Ente Agrario e la Società Elettrica

La vicenda trae origine da una controversia tra un’Università Agraria, ente gestore di terreni gravati da usi civici, e una società nazionale responsabile della rete elettrica. L’ente agrario aveva citato in giudizio la società dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici, lamentando l’occupazione abusiva di propri terreni demaniali da parte di un elettrodotto. L’obiettivo era ottenere l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione e la determinazione della “qualitas soli” dei terreni.

Il Ricorso per Regolamento di Giurisdizione: una Mossa Inusuale

In un passaggio processuale insolito, la stessa Università Agraria che aveva avviato la causa ha proposto un regolamento di giurisdizione preventivo dinanzi alla Corte di Cassazione. Lo scopo dichiarato era quello di far affermare la sussistenza della giurisdizione del Commissario adito. La mossa appare anomala perché, di norma, tale strumento viene utilizzato dalla parte che dubita della scelta del giudice fatta dall’attore o quando la controparte solleva una specifica eccezione. In questo caso, nessuna delle altre parti aveva contestato la giurisdizione del Commissario.

La vera finalità del ricorso era ottenere dalla Cassazione una pronuncia indiretta su una questione di merito: l’applicabilità di una nuova legge (l’art. 13-bis della L. 34/2022) che introduceva una presunzione di compatibilità degli elettrodotti con gli usi civici. L’ente ricorrente voleva che la Corte chiarisse se, nonostante la nuova norma, il Commissario conservasse il potere di accertare l’abusività dell’occupazione per il periodo precedente alla sua entrata in vigore.

La Decisione della Cassazione: il Regolamento di Giurisdizione Inammissibile

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile, accogliendo le conclusioni del Procuratore Generale. La Corte ha chiarito che lo strumento processuale utilizzato non era appropriato per lo scopo perseguito.

Le Motivazioni: Assenza di un Reale Conflitto sulla Giurisdizione

La Corte ha innanzitutto rilevato un “difetto dell’interesse ad agire”. Il regolamento di giurisdizione è ammissibile solo quando esiste un elemento di fatto o di diritto che possa far ragionevolmente dubitare della giurisdizione del giudice adito, o quando una delle parti la contesta. Nel caso di specie, la ricorrente stessa aveva scelto il giudice e ora ne chiedeva la conferma, senza che nessun altro avesse sollevato obiezioni. Mancava quindi un presupposto essenziale: un conflitto, anche solo potenziale, sulla giurisdizione.

Le Motivazioni: la Distinzione tra Giurisdizione e Merito

Il punto centrale della decisione risiede nella netta distinzione tra questioni di giurisdizione e questioni di merito.
La giurisdizione attiene alla domanda “chi ha il potere di giudicare?”. Il merito, invece, risponde alla domanda “il diritto vantato esiste ed è fondato?”.

La richiesta della ricorrente di stabilire se il potere del Commissario fosse venuto meno a seguito della nuova legge non era una questione di giurisdizione. Si trattava, invece, di una questione di merito, poiché riguardava l’applicabilità di una norma sostanziale alla fattispecie e, di conseguenza, la tutelabilità della posizione giuridica soggettiva dell’ente agrario. Tali questioni, hanno ribadito le Sezioni Unite, sono di esclusiva competenza del giudice del merito, ovvero il Commissario per gli usi civici, e non possono essere decise dalla Corte di Cassazione in sede di regolamento di giurisdizione.

Le Conclusioni: l’Uso Corretto degli Strumenti Processuali

L’ordinanza offre un importante monito sull’uso corretto degli strumenti processuali. Il regolamento di giurisdizione non può essere trasformato in una scorciatoia per ottenere dalla Corte di Cassazione pareri preventivi su questioni di merito o sull’interpretazione di nuove leggi. La sua funzione è unicamente quella di dirimere i conflitti sulla ripartizione del potere giurisdizionale. Spetta al giudice della causa, investito della piena cognizione del merito, valutare l’impatto della normativa sopravvenuta sui diritti e le posizioni delle parti in causa.

Quando è inammissibile un regolamento preventivo di giurisdizione?
Secondo l’ordinanza, il regolamento preventivo di giurisdizione è inammissibile per difetto di interesse ad agire quando non sussiste alcun elemento di fatto o di diritto che faccia dubitare della giurisdizione del giudice adito e nessuna delle parti ne contesta la corretta individuazione.

Qual è la differenza tra una questione di giurisdizione e una questione di merito?
La questione di giurisdizione riguarda l’identificazione del giudice che ha il potere di decidere la controversia. La questione di merito, invece, attiene alla fondatezza della pretesa, cioè all’esistenza e alla tutelabilità del diritto soggettivo fatto valere in giudizio, anche alla luce delle norme applicabili.

È possibile usare il regolamento di giurisdizione per chiedere alla Cassazione come applicare una nuova legge al caso pendente?
No. L’ordinanza chiarisce che la questione relativa all’applicabilità di una legge e alla conseguente tutelabilità di una posizione soggettiva riguarda il merito della controversia, la cui cognizione spetta al giudice originariamente adito e non alla Corte di Cassazione in sede di regolamento di giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 30232 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 30232 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 1110-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio

dell’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende; – ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, rappresentate e difese dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrenti –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore , e REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 74/2021 del RAGIONE_SOCIALE di ROMA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari inammissibile il ricorso;

letta la memoria depositata nell’interesse della ricorrente.

RITENUTO IN FATTO

Con rituale ricorso proposto dinanzi al Commissario per gli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, l’RAGIONE_SOCIALE esponeva quanto segue:

con messaggio a mezzo pec del 9 agosto 2021 e diretto in via principale a RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE -Unità progettazione e realizzazione impianti, essa ricorrente aveva rappresentato – in risposta a mail di detta società del 15 luglio 2021 (avente ad oggetto ‘Demolizione e ricostruzione sugli ingombri dell’esistente impianto, per il tratto di elettrodotto a 132 KV ‘RAGIONE_SOCIALE -Palidoro’ ricompreso tra gli attuali sostegno 17 e 28′), con la quale era stato trasmesso uno studio di incidenza ambientale ai sensi del d.P.R. n. 357/1997 -che, insistendo il tratto di elettrodotto in questione su terreni appartenenti al demanio civico della stessa RAGIONE_SOCIALE, un’utilizzazione degli stessi per finalità diverse dalla destinazione agro-silvo-pastorale prevista per i beni collettivi dall’art. 3, comma 3, della legge n. 168/2017 avrebbe dovuto ritenersi condizionata al rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art. 12, comma 2, della legge n. 1766/1927, previa redazione di apposita perizia da parte di tecni co demaniale nominato per l’Ente, con previsione di congrua indennità da corrispondersi all’Ente titolare del demanio civico, salva comunque l’autorizzazione prevista dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, siccome connessa alla
rilevanza paesistica dei beni di uso civico contemplata dall’art. 142, comma 1, del medesimo d.lgs.

che nulla risultava essere stato posto in essere dalla società RAGIONE_SOCIALE per sanare l’occupazione senza titolo delle suddette terre appartenenti al demanio collettivo di essa RAGIONE_SOCIALE;

tanto premesso, quest’ultima ricorreva al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana per l’accertamento e la dichiarazione, previa determinazione della ‘qualitas soli’, dell’abusività dell’occupazione delle citate terre appartenenti al suo demanio collettivo.

L’adito Commissario citava la suddette società RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e la Regione Lazio e, previo rigetto dell’istanza cautelare formulata dalla ricorrente, ravvisando introdotta dall’art. 13 -bis della legge n. 34/2022 ‘una presunzione generale di compatibilità degli elettrodotti con gli usi civici’, invitava le parti a precisare subito le conclusioni, ritenendo la causa matura per la decisione.

Con ricorso regolarmente notificato l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione per sentir affermata la sussistenza della giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici in ordine alla domanda così come innanzi riportata.

Si sono costituite, con un congiunto controricorso, la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE, le quali hanno, in via pregiudiziale, invocato la declaratoria di inammissibilità del ricorso (non sussistendo contestazione in

ordine alla giurisdizione del Commissario adito), insistendo, comunque, per il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza la difesa della ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO IN DIRITTO

RAGIONE_SOCIALE ha chiesto dichiararsi, in relazione all’oggetto del giudizio come precedentemente riportato, che non è venuto meno, non essendosi sostituita allo stesso alcuna valutazione compiuta ‘ex ante’ da parte del legislatore, il potere giurisdizionale commissariale di accertare e dichiarare l’abusività dell’occupazione delle terre di demanio collettivo di essa RAGIONE_SOCIALE con riferimento all’epoca precedente all’entrata in vigore della normativa rappresentata dai commi 1ter e 1quater dell’art. 13 -bis della legge n. 34 del 2022.
Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Occorre, in via preliminare, osservare che, sul piano generale, non può ritenersi precluso l’accesso alla Corte di legittimità attraverso il ricorso al rimedio del regolamento preventivo alla parte che, avendo introdotto un giudizio di merito non ancora definito, abbia poi, nel corso dello stesso, ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata in favore del giudice in concreto adito (cfr., tra le tante, SU n. 31029/2019 e SU n. 40953/2021).

Tuttavia, queste Sezioni unite hanno anche chiarito che il regolamento di giurisdizione si profila ‘ inammissibile per difetto dell’interesse ad agire quando non sussista alcun elemento di fatto e di diritto che possa far dubitare della giurisdizione del giudice adito e nessuna delle parti ne contesti la corretta individuazione (v., ex multis , SU n. 3557/2017 e SU n. 1083/2022).

Orbene, rapportando tali principi al caso di specie, non può ritenersi che si sia venuto a prospettare un ragionevole dubbio nei termini prima ricordati, dal momento che il ricorso per regolamento di giurisdizione è stato proposto dalla stessa ricorrente nel giudizio a quo , la quale -a ben vedere -non adduce alcun elemento idoneo a manifestare un ripensamento sulla giurisdizione adita, insistendo, al contrario, affinché essa sia riconosciuta e confermata, senza che le altre parti del processo abbiano messo in dubbio tale giurisdizione.
In altri termini, la giurisdizione commissariale è, nella specifica fattispecie, incontestata fra le parti in considerazione della necessità di accertare, quantomeno, secondo la prospettazione, la compatibilità dell’elettrodotto con l’uso civico e l’applicabilità alla controversia pendente della norma sul mutamento della destinazione di cui all’art. 12 legge n. 1766, nonché la portata e l’efficacia del sopravvenuto disposto normativo di cui all’art. 13 bis legge n. 34 del 27 aprile 2022.
Ma quest’ultimo aspetto come tale conducente anch’esso all’esito dell’inammissibilità del ricorso formulato ai sensi

dell’art. 41 c.p.c. integra chiaramente la prospettazione di una questione di merito.

La ricorrente ha, infatti, testualmente chiesto (v. pag. 10 del ricorso) nella sua domanda, come in via definitiva cristallizzata, ‘ che le SS.UU.CC. dichiarino che, in relazione all’oggetto di tale giudizio, non è venuto meno, non essendosi sostituita allo stesso alcuna valutazione compiuta ex ante da parte del legislatore, il potere giurisdizionale commissariale di accertare e dichiarare l’abusività dell’occupazione delle terre di demanio collettivo dell’U.A. di RAGIONE_SOCIALE con riferimento all’epoca precedente l’entrata in vigore della normativa rappresentata dai commi 1-ter e 1quater dell’art. 13 bis della legge n. 34 del 2022 ‘.
A tal proposito si rileva che queste Sezioni unite hanno più volte ribadito che le questioni attinenti alla tutelabilità o meno delle posizioni giuridiche individuali dinanzi ad un’autorità giurisdizionale statale, sia pure con esse apparentemente denunciati motivi attinenti alla giurisdizione, riguardano il merito della controversia (cfr., per tutte, SU n. 18052/2010 e, da ultimo, SU n. 8675/2023).

E’, quindi, evidente che la questione relativa all’applicabilità della legge n. 34 del 27 aprile 2022, in quanto connessa alla tutelabilità o meno della posizione soggettiva conseguentemente alla modifica normativa, riguarda il merito della controversia, la cui cognizione spetta all’ambito giurisdizionale riservato al Commissario per la liquidazione

degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana originariamente adito.

In definitiva, il ricorso proposto ai sensi dell’art. 41 c.p.c. va dichiarato inammissibile.

La peculiarità delle questioni giuridiche trattate giustifica la compensazione totale tra le parti costituite delle spese del presente giudizio di legittimità.

Trattandosi di regolamento preventivo di giurisdizione non v’è luogo a provvedere sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, dichiara l’inammissibilità del ricorso e compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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