Regolamento di competenza: quando è inammissibile?

La Corte di Cassazione dichiara inammissibile un regolamento di competenza sollevato d’ufficio da un Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche in una causa per danni da tracimazione fognaria. La decisione si fonda su due motivi: la tardività della richiesta, avanzata oltre la prima udienza di trattazione, e l’impossibilità per il secondo giudice di sollevare un conflitto d’ufficio quando la competenza si basa su criteri ordinari (valore/territorio) anziché su una specifica competenza per materia inderogabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Regolamento di Competenza: Due Motivi di Inammissibilità Chiariti dalla Cassazione

Nel complesso mondo della procedura civile, stabilire quale giudice abbia il potere di decidere una causa è un passo fondamentale. A volte, sorgono conflitti tra uffici giudiziari, rendendo necessario l’intervento della Corte di Cassazione attraverso il regolamento di competenza. Una recente ordinanza della Suprema Corte offre preziosi chiarimenti sui limiti e le condizioni di questo strumento, in particolare quando sollevato d’ufficio dal giudice. Analizziamo una decisione che ha dichiarato inammissibile la richiesta, fornendo due distinte e importanti ragioni.

I Fatti del Caso: Danni da Rete Fognaria e Conflitto tra Tribunali

La vicenda ha origine dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da due cittadini nei confronti del proprio Comune. I danni lamentati erano stati causati dalla tracimazione della rete fognaria comunale, che aveva danneggiato un loro immobile.

Inizialmente, la causa era stata promossa davanti al Tribunale ordinario. Quest’ultimo, tuttavia, aveva declinato la propria competenza, ritenendo che la controversia dovesse essere decisa dal Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche, un organo specializzato. La motivazione si basava sull’idea che i danni derivassero dalla gestione di un’opera idraulica.

Una volta che la causa è stata riavviata (riassunta) davanti al Tribunale delle Acque Pubbliche, questo giudice ha sollevato d’ufficio un regolamento di competenza alla Corte di Cassazione. Secondo il Tribunale specializzato, la competenza era in realtà del giudice ordinario, poiché le acque fognarie non rientrano nella nozione di ‘acque pubbliche’ tutelate dalla legge, mancando di un interesse pubblico generale. Si è così creato un ‘conflitto negativo’, con entrambi i giudici che negavano la propria competenza.

La Decisione della Cassazione sul regolamento di competenza

La Corte di Cassazione ha esaminato la richiesta del Tribunale delle Acque Pubbliche e l’ha dichiarata inammissibile per due ragioni fondamentali, una di carattere procedurale e l’altra di carattere sostanziale.

Il Primo Motivo: la Tardività della Richiesta

Il primo ostacolo insormontabile è stato il tempo. L’art. 38 del codice di procedura civile stabilisce che il giudice che riceve una causa da un altro tribunale deve sollevare il conflitto di competenza entro e non oltre la prima udienza di trattazione.

Nel caso specifico, la Corte ha ricostruito la cronologia processuale, evidenziando che dalla riassunzione della causa erano trascorsi ben quattro anni, durante i quali si erano tenute diverse udienze, seppur alcune di mero rinvio. Secondo la Cassazione, il potere di sollevare il conflitto si consuma alla prima udienza, e i successivi rinvii, anche se disposti con formule generiche come ‘impregiudicata ogni decadenza’, non possono procrastinare all’infinito questo termine perentorio. L’esigenza di ragionevole durata del processo impone che tali questioni preliminari siano risolte immediatamente.

Il Secondo Motivo: i Limiti del Conflitto Negativo Sollevato d’Ufficio

Anche superando l’ostacolo della tardività, la richiesta sarebbe stata comunque inammissibile. La Corte ha richiamato un principio consolidato, affermato dalle sue Sezioni Unite: il regolamento di competenza d’ufficio può essere sollevato solo se esiste un conflitto negativo basato su criteri di competenza inderogabili, come la materia (ratione materiae) o il territorio in casi specifici previsti dalla legge.

Nel caso in esame, il Tribunale delle Acque Pubbliche contestava la decisione del primo giudice sulla competenza per materia. Tuttavia, escludendo la propria competenza speciale, non indicava un altro giudice come competente per una diversa e specifica ragione di materia. Di conseguenza, la competenza si sarebbe dovuta determinare secondo i criteri ordinari di valore della causa e di territorio. Un conflitto basato su questi criteri (valore o territorio derogabile) non può essere sollevato d’ufficio dal secondo giudice. In tali situazioni, la decisione del primo giudice, anche se potenzialmente errata, diventa definitiva e vincolante per il giudice a cui la causa è stata trasmessa.

le motivazioni

La Corte ha spiegato che lo scopo del regolamento di competenza d’ufficio (art. 45 c.p.c.) è quello di evitare che una causa, che la legge riserva esclusivamente a un determinato giudice per ragioni di materia o territorio inderogabile, venga decisa da un altro. Quando, invece, non esiste una tale riserva inderogabile, la competenza è regolata dai criteri generali di valore e territorio. Permettere al secondo giudice di sollevare un conflitto in questi casi equivarrebbe a creare un regolamento per ragioni di valore o territorio non consentito dalla legge, vanificando la scelta legislativa.

In sostanza, il secondo giudice non può semplicemente dire ‘non sono competente io perché il primo giudice ha sbagliato a qualificare la materia’, ma deve poter affermare che ‘la competenza per materia inderogabile appartiene al primo giudice o a un terzo giudice’. Se questa affermazione non può essere fatta, deve trattenere la causa e deciderla.

le conclusioni

L’ordinanza ha dichiarato inammissibile l’istanza e ha stabilito che il processo deve proseguire davanti al Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli, fissando un termine di tre mesi per la riassunzione.

Questa decisione ribadisce due principi procedurali cruciali:
1. La tempestività è essenziale: le questioni di competenza devono essere sollevate senza indugio alla prima udienza utile.
2. I confini del regolamento di competenza d’ufficio sono ben definiti: esso è uno strumento eccezionale, limitato ai soli conflitti su competenza per materia o territoriale inderogabile, per garantire la corretta allocazione delle controversie che il legislatore ha inteso riservare a specifici fori giudiziari.

Entro quando il giudice deve sollevare il regolamento di competenza d’ufficio?
Secondo la Corte, il regolamento di competenza d’ufficio deve essere proposto dal giudice investito della controversia entro la prima udienza di trattazione, anche a seguito di una riserva assunta in quella sede. Il mancato rispetto di questo termine comporta l’inammissibilità della richiesta.

Un giudice può sollevare un conflitto di competenza d’ufficio se ritiene che la competenza non sia per materia ma per valore?
No. La Corte di Cassazione, richiamando le Sezioni Unite, ha stabilito che il regolamento di competenza d’ufficio è inammissibile se il secondo giudice, negando la propria competenza per materia, ritiene che la competenza sia in realtà regolata solo da criteri di valore o di territorio derogabile. Questo strumento è riservato ai soli conflitti su competenza per materia o territoriale inderogabile.

Cosa succede se il regolamento di competenza d’ufficio viene dichiarato inammissibile?
Se l’istanza di regolamento di competenza viene dichiarata inammissibile, la competenza si radica definitivamente presso il giudice che aveva sollevato il conflitto (il giudice ‘ad quem’). La causa deve quindi essere riassunta davanti a quest’ultimo entro il termine fissato dalla Corte di Cassazione per la sua prosecuzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 17985 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17985 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/07/2025

Oggetto

Regolamento di competenza d’ufficio (art. 45 c.p.c.)

ORDINANZA

sul regolamento di competenza d’ufficio iscritto al n. 25434/2024 R.G. proposto dal Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli, con ordinanza del 5 dicembre 2024, comunicata in pari data, nel procedimento iscritto al n. 2293/2020, promosso da:

COGNOME NOME e COGNOME NOMECOGNOME

contro

Comune di San Felice a Cancello.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 maggio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte dal Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che chiede che la Corte di cassazione dichiari la competenza del Tribunale Ordinario di Santa Maria Capua Vetere.

Rilevato che:

il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, con sentenza n. 1461/2019 del 21 maggio 2019, ha dichiarato il proprio « difetto di giurisdizione » in favore del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli, in relazione a controversia promossa da NOME e NOME COGNOME nei confronti del Comune di San Felice a Cancello per il risarcimento dei danni subiti dal fabbricato di loro proprietà a causa della tracimazione della rete fognaria comunale;

ha motivato tale provvedimento richiamando il principio affermato, ex aliis , da Cass. Sez. U. 20/01/2006, n. 1066, secondo cui « ai sensi del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140, lett. e), la ripartizione della competenza fra il giudice ordinario e il tribunale regionale delle acque pubbliche, nelle controversie aventi per oggetto il risarcimento dei danni derivanti da atti posti in essere dalla pubblica amministrazione, deve essere effettuata nel senso di attribuire alla competenza dei tribunali regionali delle acque le domande in relazione alle quali l’esistenza dei danni sia ricondotta alla esecuzione, alla manutenzione e al funzionamento dell’opera idraulica, mentre debbono essere riservate alla cognizione del giudice in sede ordinaria le controversie aventi per oggetto pretese che si ricollegano solo indirettamente e occasionalmente alle vicende relative al governo delle acque; infatti la competenza del giudice specializzato si giustifica in presenza di comportamenti, commissivi o omissivi, che implichino apprezzamenti circa la deliberazione, la progettazione e l’attuazione di opere idrauliche o comunque scelte della pubblica amministrazione dirette alla tutela di interessi generali correlati al regime delle acque pubbliche »;
il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli, dinanzi al quale la causa è stata riassunta, con ordinanza del 5 dicembre 2024, comunicata alle parti in pari data, ha richiesto a questa Corte, ex officio , il regolamento di competenza, rilevando che erroneamente il predetto giudice ordinario aveva fatto applicazione del surrichiamato principio, in quanto non pertinente alla fattispecie, da ritenersi piuttosto governata dal diverso e consolidato principio secondo cui le acque, piovane e nere, convogliate nelle fognature, e come tali destinate al mero smaltimento, non sono annoverabili tra le acque pubbliche, per difetto del fondamentale requisito, stabilito dall’art. 1 del r.d. n. 1755 del 1933, dell’attitudine ad usi di pubblico generale interesse;
la trattazione è stata fissata per la odierna adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.;

il P .M. ha concluso per l’accoglimento del proposto regolamento di competenza d’ufficio e la conseguente declaratoria della competenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere;

considerato che:

la questione posta ad oggetto del proposto regolamento d’ufficio attiene al riparto di competenza tra giudici ordinari e non al riparto di giurisdizione come erroneamente postulato nel provvedimento del Tribunale di S.M.C.V.: come già rilevato da Cass. Sez. U. 08/05/1997, n. 399 – e poi più volte ribadito – i Tribunali regionali delle acque pubbliche non sono giudici speciali, ma organi specializzati della giurisdizione ordinaria; la questione relativa alla spettanza di una controversia al giudice ordinario non specializzato o al Tribunale regionale delle acque pubbliche è, dunque, una questione di competenza;
ciò precisato l’ istanza che solleva il conflitto di competenza ex officio è inammissibile, sotto un duplice profilo;

lo è anzitutto perché tardivamente proposta al di là del termine

fissato dall’art. 38 cod. proc. civ.;

questa Corte ha già avuto occasione di evidenziare, e va qui ribadito, che il regolamento di competenza d’ufficio da parte del giudice investito della controversia, a seguito di pronunzia declinatoria della stessa da parte del giudice preventivamente adito, è tempestivo, secondo quanto si ricava dall’art. 38 c.p.c., purché promosso entro la prima udienza di trattazione, eventualmente anche a seguito di riserva assunta in quella sede; il mancato rispetto di detto termine comporta l’inammissibilità del regolamento d’ufficio, pur quando il regolamento venga sollevato all’udienza di trattazione successiva ad altra di mero rinvio, perché la celebrazione di tali udienze è vietata nel nostro ordinamento, stante la finalità costituzionalmente recepita della ragionevole durata del processo (così Cass. n. 27731 del 29/10/2019, Rv. 655646 -01, che, in applicazione di detto principio, ha ritenuto intempestivo il regolamento di competenza sollevato alla prima udienza di effettiva trattazione, perché successiva ad altra di mero rinvio operata con ” salvezza dei diritti di prima udienza “);
nel caso di specie si ricava da quanto esposto nell’ordinanza e dagli atti e verbali del fascicolo di merito la seguente cronologia degli eventi:

─ 3 novembre 2020: prima udienza successiva alla riassunzione; presente il difensore del Comune nonché uno dei ricorrenti e un sostituto del suo procuratore, quest’ultimo chiede un rinvio dell’udienza per impedimento del difensore motivato da ragioni di salute; a tale richiesta non si oppose controparte ed il giudice delegato rinviò ad altra udienza « impregiudicata ogni decadenza e diritto »;

─ 6 aprile 2021: il consigliere delegato, considerata l’assenza del procuratore dei ricorrenti, rinviò la causa per consentire alla parte ricorrente di prendere posizione sulle ‘ questioni preliminari ‘;

─ 7 settembre 2021: il consigliere delegato, ritenuta la necessità di « decidere, preliminarmente, in ordine alla eccezione di incompetenza », rinviò per precisazione delle conclusioni;

─ 5 aprile 2022 (udienza a trattazione scritta): dato atto delle note depositate dalle parti, il consigliere delegato rimise le parti davanti al Collegio per la discussione fissando l’udienza del 7 giugno 2023, udienza poi rinviata d’ufficio al 5 giugno 2024 e poi ancora al 4 dicembre 2024;

in un tale sviluppo procedimentale, prolungatosi per ben quattro anni, il potere di sollevare conflitto di competenza deve ritenersi consumato, non essendo nel dominio del giudice di procrastinarne l’esercizio ;

ad evitare il maturare di tale preclusione il giudice -tenuto conto che, in prima udienza, la richiesta di rinvio era stata ridimensionata dalla comparizione di un sostituto -avrebbe potuto e dovuto almeno riservarsi espressamente l’esercizio del potere di cui all’art. 45 c.p.c. , cosa che non fu fatta, né può ritenersi implicata dalla mera salvezza di « ogni decadenza e diritto »;

va considerato che l’istituto della riserva del provvedere può essere funzionale sia soltanto all’esigenza del giudice di motivare la decisione che abbia già immaginato di adottare su una questione, sia all’esigenza stessa di decidere su di essa e, dunque, di adottarla o meno e solo nel primo caso di gradatamente motivare: tanto evidenzia che, attesa l’oggettiva ambiguità della riserva, allorquando il giudice vi ricorra e, dunque, si riservi una decisione su questioni che, come l’elevazione del conflitto, erano anche decidibili in udienza, il trasferimento alla fase di riserva del decidere del giudice che avrebbe potuto manifestarsi nell’udienza, richiede che il potere di decidere sulla questione che avrebbe dovuto rilevarsi e decidere in udienza, nella specie quella ex art. 183 c.p.c., debba essere oggetto di riserva espressa, perché solo così è garantita la conservazione del
potere, altrimenti risolvendosi la riserva in un modo surrettizio per procrastinare l’operare della preclusione del potere (v. Cass. 02/08/2024, n. 21807);

peraltro, nemmeno alle numerose successive udienze le ragioni del rinvio manifestarono in alcun modo il riferimento al potere di sollevare conflitto, ma anzi un tale intendimento deve ritenersi escluso o comunque certamente nascosto o superato dal riferimento alle « questioni preliminari » e poi dalla fissazione di una udienza destinata alla precisazione delle conclusioni (evidentemente anche quelle di merito) e financo alla discussione davanti al Collegio;

come detto, peraltro, concorre nella specie altra autonoma ragione di inammissibilità del regolamento;

secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, il regolamento di competenza può essere richiesto d’ufficio ai sensi dell’art. 45 cod. proc. civ. solo se sussiste un conflitto negativo, tra il giudice adito e quello ad quem , per ragione di materia o di territorio nei casi previsti dall’art. 28 cod. proc. civ., mentre, ove si tratti di questione di competenza per valore o territoriale derogabile, il regolamento è proponibile esclusivamente dalle parti, nella cui mancanza, se la causa sia stata tempestivamente riassunta in termini dinanzi all’altro giudice, la dichiarazione di incompetenza del primo giudice diventa incontestabile e vincolante per il secondo anche se questi la ritenga eventualmente errata, sicché l’eventuale richiesta d’ufficio avanzata da quest’ultimo va dichiarata inammissibile (cfr. Cass. n. 4077 del 25/02/2005; n. 6464 del 21/03/2011; n. 17454 del 23/07/2010; n. 12152 del 16/07/2012; n. 19167 del 06/11/2012; n. 15789 del 10/07/2014; n. 728 del 19/01/2015);
la questione controversa se il giudice ad quem , avanti il quale il giudizio venga riassunto, possa sollevare il conflitto negativo di competenza ex art. 45 c.p.c. anche nel caso in cui ravvisi l’errore del giudice a quo che si era dichiarato incompetente ratione materiae , è

stata risolta dalle Sezioni Unite di questa Corte (sentenza n. 1202 del 18/01/2018) enunciando il principio di diritto secondo cui « è inammissibile il regolamento di competenza d’ufficio nel caso in cui il secondo giudice, adito a seguito della riassunzione, neghi di essere competente per materia e ritenga che la competenza sia regolata soltanto per valore (o per territorio derogabile), giacché in tale ipotesi, non essendovi alcun giudice competente per materia (o per territorio inderogabile), l’eventuale decisione di accoglimento del regolamento da parte della S.C., ex art. 49, comma secondo, c.p.c. produrrebbe nella sostanza il medesimo effetto di un regolamento di competenza d’ufficio ratione valoris (o per territorio) non consentito dall’ordinamento, per insindacabile scelta di merito legislativo »;
in sostanza, aderendo all’orientamento maggioritario seguito anche dal precedente di Cass. Sez. U. n. 21582 del 19/10/2011, le Sezioni Unite, pur dopo aver evidenziato le aporie di entrambi gli orientamenti in contrasto, hanno rilevato che « lo scopo della norma è soltanto quello di evitare che un giudice conosca d’una controversia di cui la legge percepisce una qualità tale da meritare di essere riservata esclusivamente ad altro giudice; ogni qual volta – invece – non via sia spazio alcuno per un riparto di competenza per materia o per territorio inderogabile è evidente che la competenza non possa che determinarsi ratione valoris»; con la conseguenza che « l’esperimento del regolamento di competenza d’ufficio postula che ─ emessa dal giudice adito per un determinato processo la pronuncia declinatoria della competenza per materia o per territorio inderogabile e riassunta la causa davanti al giudice indicato come competente ─ quest’ultimo si ritenga a sua volta incompetente sotto gli stessi profili, vale a dire sostenga che la competenza per materia o territoriale inderogabile spetti al primo o ad un terzo giudice; viceversa è inammissibile il conflitto di competenza qualora il secondo giudice, indicato come competente per
materia dal primo giudice e davanti al quale la causa è stata riassunta, nell’escludere di essere munito di competenza per materia ritenga che la competenza sia, per quella data controversia, ripartita solo ratione valoris : in tal caso, conclude l’orientamento maggioritario, ogni questione relativa a quest’ultimo profilo resta preclusa »;

nella specie, il Tribunale regionale delle acque pubbliche ha svolto condivisibili argomentazioni intese a destituire di qualsiasi fondamento giuridico la dichiarazione di incompetenza per materia (sostanzialmente leggibile al di là dell’erroneo riferimento ad un difetto di giurisdizione) resa dal Tribunale Ordinario di Santa Maria Capua Vetere, richiamando la costante giurisprudenza di questa Corte di legittimità che ha individuato la competenza ratione materiae del giudice specializzato, nel coinvolgimento di un interesse pubblico alla disciplina del regime delle acque -sotterranee o superficiali- intese come « risorsa naturale limitata » e, dunque, nel coinvolgimento di scelte rimesse alle Amministrazioni competenti inerenti alla progettazione di opere idrauliche ai fini dell’utilizzo delle acque appartenenti al demanio idrico, sicché la controversia rientra nella competenza del Giudice specializzato solo quando involga questioni sulla demanialità delle acque pubbliche o sul contenuto o i limiti di una concessione di utenza, o sul diritto nei confronti dell’amministrazione alla derivazione o alla utilizzazione delle acque, o che incida comunque, direttamente o indirettamente, sugli interessi pubblici connessi al regime delle acque (cfr. Cass. n. 2656 del 22/02/2012; n. 14883 del 05/09/2012);
tuttavia alla pars destruens , volta a contestare l ‘ indicazione di competenza per materia contenuta nella sentenza del Tribunale Ordinario, l’ordinanza che solleva il conflitto non fa seguire la pars costruens intesa ad individuare la competenza per materia o territoriale inderogabile ex art. 28 c.p.c. dello stesso Giudice a quo o

di un terzo giudice, con conseguente inammissibilità della istanza ex art. 45 c.p.c. e radicamento della competenza relativa alla controversia presso il giudice ad quem avanti il quale le parti hanno riassunto il giudizio;

in base ai detti principi perché possa accogliersi il regolamento di competenza d’ufficio, con la conseguente dichiarazione della competenza del primo giudice (che aveva erroneamente declinato la propria competenza) o di un terzo, non basta riconoscere l’insussistenza di ragioni di competenza per materia in capo al secondo giudice che solleva il regolamento d’ufficio, ma occorre anche che siano indicate e si ritengano effettivamente sussistenti ragioni che attribuiscano tale competenza, ratione materiae , in capo al primo giudice ovvero al giudice terzo indicato come competente;
nel caso di specie la controversia non presenta elementi che ne indichino il necessario assoggettamento alla cognizione di un determinato giudice per ragioni legate alla materia trattata; quanto alla competenza essa resta, dunque, esclusivamente regolata dagli ordinari criteri di valore e territorio, con quel che ne consegue quanto ai presupposti ed ai limiti della contestazione del suo radicamento davanti ad un giudice che pure secondo detti criteri risulti erroneamente individuato (v. in un caso analogo, di recente, Cass. 02/08/2023, n. 23557);
anche nel caso in esame, dunque, indipendentemente dalla circostanza, ai detti fini del tutto irrilevante, che l’ordinanza affermi, del tutto genericamente e comunque infondatamente, la sussistenza di una competenza « per materia » del Tribunale ordinario di S.M.C.V., l’eventuale accoglimento del regolamento determinerebbe l’effetto (contrastato dal ricordato arresto delle Sezioni Unite) di radicare per mere ragioni di valore, contro la ratio e la voluntas legis , la competenza su giudice diverso da quello avanti al quale la causa era stata comunque riassunta;
il regolamento di competenza d’ufficio deve in definitiva essere dichiarato inammissibile;

la causa andrà conseguentemente riassunta avanti il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli entro il termine di tre mesi dalla pubblicazione della presente ordinanza;

non deve provvedersi sulle spese (Cass. Sez. U. n. 1202 del 2018; n. 7596 del 2011; n. 17811 del 2012);

P.Q.M.

dichiara inammissibile l’istanza di regolamento di competenza d’ufficio.

Fissa per la riassunzione dinanzi al Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli il termine di mesi tre dalla pubblicazione della presente ordinanza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza

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