Recupero crediti pubblici: sì alla cartella esattoriale

Un fideiussore si opponeva alla riscossione tramite cartella esattoriale di un debito derivante da una garanzia pubblica su un finanziamento. La Corte di Cassazione ha stabilito che la procedura di recupero crediti pubblici tramite cartella esattoriale è sempre legittima, anche per fatti antecedenti alla legge specifica del 2015, poiché mira a reintegrare fondi pubblici e si fonda su un principio generale dell’ordinamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Recupero crediti pubblici: Legittima la Cartella Esattoriale anche Prima del 2015

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha consolidato un importante principio in materia di recupero crediti pubblici. La pronuncia chiarisce che l’utilizzo della cartella esattoriale per recuperare somme derivanti da garanzie statali è una modalità sempre legittima, anche per fatti avvenuti prima dell’entrata in vigore della normativa che lo ha esplicitamente previsto nel 2015. Questa decisione ha implicazioni significative per le banche, i fideiussori e la gestione dei fondi pubblici di sostegno alle imprese.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine da un finanziamento pubblico agevolato concesso a una società edile. Un privato si era costituito fideiussore per garantire il debito della società. Il finanziamento era a sua volta assistito da una garanzia pubblica erogata da un istituto di credito centrale.

A seguito dell’inadempimento della società debitrice, la banca che aveva erogato il finanziamento ha escusso la garanzia pubblica, venendo rimborsata dall’istituto centrale. Quest’ultimo, a sua volta, ha agito per recuperare la somma pagata, notificando una cartella esattoriale direttamente al fideiussore per un importo superiore a trecentomila euro.

Il fideiussore ha proposto opposizione, contestando la legittimità dell’uso della cartella esattoriale. Mentre il Tribunale di primo grado aveva respinto l’opposizione, la Corte d’Appello aveva riformato la decisione, accogliendo le ragioni del garante. L’istituto di credito centrale ha quindi proposto ricorso per cassazione.

La questione del recupero crediti pubblici in Cassazione

Il motivo centrale del ricorso verteva sulla presunta violazione di diverse norme, tra cui l’art. 8 bis della legge n. 33/2015. L’istituto ricorrente sosteneva che, a prescindere dall’entrata in vigore di questa norma, la modalità di recupero tramite strumento pubblicistico fosse già prevista dall’ordinamento per reintegrare le provviste di fondi pubblici destinati al finanziamento di attività private.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza d’appello e rigettando l’opposizione del fideiussore. Le motivazioni della decisione si fondano su argomenti solidi e chiari.

La Natura Speciale del Credito Pubblico

I giudici hanno affermato che quando un ente come l’istituto di credito centrale paga in virtù di una garanzia pubblica, esso si surroga nei diritti del creditore originario (la banca erogatrice). Tuttavia, il credito che ne deriva non è più un semplice credito di diritto comune, ma assume una natura privilegiata. Il suo scopo non è recuperare un credito privato, ma riacquisire risorse pubbliche alla disponibilità del fondo per le piccole e medie imprese. Questa finalità pubblicistica giustifica l’uso di strumenti di riscossione più incisivi, come la cartella esattoriale.

L’Art. 8 bis come Norma di Chiarimento

La Corte ha ribadito un orientamento già consolidato: la previsione dell’art. 8 bis della legge n. 33/2015 non ha introdotto un nuovo strumento di recupero, ma ha semplicemente esplicitato e confermato un regime generale preesistente. Già prima del 2015, normative come il d.lgs. n. 123/1998 prevedevano l’iscrizione a ruolo per il recupero di crediti derivanti da interventi di sostegno pubblico revocati. Di conseguenza, l’utilizzo della cartella esattoriale era legittimo anche per le procedure avviate prima del 2015, come nel caso di specie, in cui la cartella era stata notificata nel 2014.

L’Estensione al Fideiussore

Infine, la Corte ha specificato che la procedura di recupero è esperibile non solo nei confronti del debitore principale, ma anche verso il fideiussore. Trattandosi di un’ipotesi di surrogazione legale ai sensi dell’art. 1203, n. 5, cod. civ., il garante che ha prestato la sua fideiussione è direttamente soggetto all’azione di recupero dell’ente pubblico surrogatosi.

Le Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione rafforza in modo significativo gli strumenti a disposizione degli enti pubblici per il recupero crediti pubblici derivanti da garanzie statali. La decisione chiarisce che la natura pubblicistica del credito prevale, legittimando procedure di riscossione coattiva che garantiscono un rapido ed efficace reintegro dei fondi destinati al sostegno dell’economia. Per i fideiussori, ciò significa una minore possibilità di contestare le modalità di riscossione, essendo esposti direttamente a procedure esecutive accelerate come quelle basate sulla cartella esattoriale.

È legittimo utilizzare una cartella esattoriale per il recupero crediti pubblici derivanti da una garanzia statale, anche per fatti antecedenti alla legge del 2015?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che la procedura di recupero tramite cartella esattoriale si basa su un principio generale volto a reintegrare i fondi pubblici. La legge del 2015 ha solo chiarito un regime già esistente, rendendo tale strumento legittimo anche per le procedure avviate in precedenza.

Il credito dell’ente pubblico che paga la garanzia ha la stessa natura del credito bancario originario?
No, il credito acquisisce una nuova natura privilegiata. Non è più finalizzato al recupero di un credito di diritto comune, ma mira a riacquisire risorse pubbliche per il fondo di garanzia, giustificando così l’uso di strumenti di riscossione pubblicistici.

La procedura di recupero tramite cartella esattoriale può essere utilizzata anche contro il fideiussore?
Sì, la Corte ha confermato che l’azione di recupero può essere esercitata sia nei confronti del debitore principale sia del fideiussore. Ciò avviene in virtù della surrogazione legale, che trasferisce all’ente pubblico tutti i diritti del creditore originario, inclusi quelli verso i garanti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 3118 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 3118 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 30110/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

– controricorrente –

avverso la SENTENZA della CORTE d’APPELLO di LECCE n. 40723/2021 depositata il 18/06/2021.

Udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 29/11/2023, dal Consigliere relatore NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME si costituì fideiussore della RAGIONE_SOCIALE, beneficiaria di un finanziamento pubblico agevolato, ai sensi della legge n. 662 del 23/12/1996.

La RAGIONE_SOCIALE (in seguito RAGIONE_SOCIALE) venne escussa dalla banca Monte dei Paschi di Sienna S.p.a. (in seguito RAGIONE_SOCIALEp.a.) quale soggetto che aveva erogato la somma in favore della detta società e agì nei confronti del COGNOME con cartella esattoriale, per ottenere il rimborso della somma di oltre trecentotrentamila euro.

NOME COGNOME propose opposizione, ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., avverso l’iscrizione a ruolo e la cartella esattoriale, che venne, nella contumacia della RAGIONE_SOCIALE, rigettata dal Tribunale di Lecce.

La Corte d’Appello di Lecce, su impugnazione del COGNOME , nel contraddittorio con la RAGIONE_SOCIALE e nella contumacia dell’RAGIONE_SOCIALE, ha riformato la sentenza di primo grado e ha accolto l’opposizione.

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, con un unico motivo, avverso la sentenza n. 723 del 18/06/2021 della Corte d’Appello di Lecce .

Risponde con controricorso NOME COGNOME, che ha altresì depositato memoria per l’adunanza camerale del 29/11/2023 , alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

L’unico motivo di ricorso reca censura di violazione e (o) falsa applicazione dell’art. 8 bis della legge n. 33 del 24/03/2015 e degli artt. 7 e 9 del d.lgs. n. 123 del 1998 e degli artt. 1203 e 2745 cod. civ.

RAGIONE_SOCIALE afferma che, a prescindere dalla circostanza che essa avesse agito al fine del recupero della somma di oltre trecentomila euro, erogata alla RAGIONE_SOCIALE dalla RAGIONE_SOCIALE, che l’aveva quindi a essa richiesta, con cartella esattoriale nell’anno 2014, prima dell’entrata in vigore dell’ art. 8 bis introdotto dalla legge n. 33 del 24/03/2015, di conversione con modifiche del d.l. n. 3 del 24/01/2015, la modalità recuperatoria a mezzo provvedimento pubblicistico era prevista dall’ordinamento in via generale, al fine di ottenere il rimborso di somme erogate per il finanziamento di attività private, in quanto finalizzata al reintegro della provvista.
Il motivo è fondato.

La tesi propugnata dalla RAGIONE_SOCIALE è stata già accolta dalla giurisprudenza di questa Corte, alla quale il Collegio presta adesione e intende assicurare continuità, (da ultimo si veda Cass. n. 1005 del 16/01/2023 Rv. 666687 -01) che afferma che la procedura di recupero di somme erogate ai sensi della legge n. 662 del 1996, a prescindere dall’essere ancorata a una rivalsa o a una surroga, è comunque effettuata in forza di cartella esattoriale, e ciò anche in base della disciplina previgente all’art. 8 bis della legge n. 33 del 2015.
La richiamata pronuncia afferma, in motivazione, che in materia di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia pubblica, l’avvenuta escussione di quest’ultima nei confronti di RAGIONE_SOCIALEcredito RAGIONE_SOCIALE determina la surrogazione di detto garante nella posizione del garantito, con la nascita di un diritto di natura privilegiata, non più volto al recupero del credito di diritto comune originato dal primigenio finanziamento, bensì mirato a riacquisire risorse pubbliche alla disponibilità del fondo per RAGIONE_SOCIALE, con conseguente legittimità della riscossione esattoriale ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 46 del 1999.
E’ opportuno , per completezza della motivazione, ribadire che questa Corte ha già avuto modo di affermare che la previsione dell’art. 8 bis della legge n. 33 del 24/03/2015, inerente alla speciale natura privilegiata del credito quale generato dalla surrogazione in questione, distinto da quello privatistico bancario generato dall’originario finanziamento, è ripetitiva di un regime generale e che detta ricostruzione risponde alla funzione del Fondo pubblico, che con la sua garanzia sostiene attività imprenditoriali meritevoli e, pertanto, nel caso di escussione recupera, con la surrogazione, le risorse parimenti pubbliche da destinare ai medesimi scopi (cfr. Cass., 25/11/2019, n. 30621, Cass., 20 gennaio 2019, n. 2664, in specie §§ 11.6, 11.7).
La detta previsione del recupero mediante cartella esattoriale deve ritenersi esperibile da parte del soggetto erogatore ultimo, che nella specie è la RAGIONE_SOCIALE, oltre che nei confronti del soggetto in cui favore il credito è stato erogato, anche nei confronti del fideiussore del detto beneficiario, in quanto trattasi di surrogazione legale, ai sensi dell’art. 1203 , n. 5, cod. civ.

Invero, già prima dell’entrata in vigore della legge n. 33 del 2015, l’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 31/03/1998 prevedeva che al recupero dei crediti derivanti dalla revoca RAGIONE_SOCIALE somme erogate a titolo di interventi di sostegno « si provvede con l’iscrizione al ruolo, ai sensi dell’articolo 67, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, RAGIONE_SOCIALE somme oggetto di restituzione, nonchè RAGIONE_SOCIALE somme a titolo di rivalutazione e interessi e RAGIONE_SOCIALE relative sanzioni ».
Il ricorso è, pertanto, accolto e la sentenza impugnata, in quanto non conforme a diritto, è cassata.

Non sono necessari ulteriori accertamenti in fatto e pertanto la causa può essere decisa nel merito, con rigetto dell’opposizione proposta in primo grado da parte di NOME COGNOME.

Le spese di lite di questa fase di legittimità e di quella d’appello possono essere compensate, in considerazione di gravi e eccezionali ragioni, da ravvisare nelle diversità di esiti dei giudizi di merito e dell’avvenuta stabilizzazione della giurisprudenza in corso di causa, tanto dovendosi ritene re alla luce dell’apertura sul punto da parte giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale n. 77 del 19/04/2018).

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito rigetta l’opposizione; compensa le spese del giudizio di appello e di questa fase di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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