Recupero aiuti di Stato: chi può agire in giudizio?

La Cassazione ha stabilito che il Commissario Straordinario per il recupero aiuti di Stato non ha legittimazione ad agire in giudizio per l’ammissione al passivo fallimentare. Tale potere spetta all’Agente della Riscossione o all’ente creditore. Il ricorso del Commissario è stato rigettato per carenza di legittimazione attiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile

Recupero Aiuti di Stato: la Cassazione Definisce i Limiti del Commissario Straordinario

La procedura di recupero aiuti di Stato considerati illegittimi dall’Unione Europea è un percorso complesso che interseca diritto nazionale, comunitario e fallimentare. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un aspetto cruciale: chi è il soggetto legittimato ad agire in giudizio per recuperare tali somme, specialmente quando l’impresa beneficiaria è fallita? La risposta non è scontata e la Corte ha tracciato una linea netta tra poteri amministrativi e poteri processuali.

I Fatti del Caso: un Aiuto Post-Sisma da Restituire

La vicenda trae origine dagli aiuti concessi a seguito del sisma che ha colpito l’Abruzzo nel 2009. Un’azienda, successivamente dichiarata fallita, aveva beneficiato di agevolazioni contributive. Anni dopo, la Commissione Europea ha dichiarato tali misure un aiuto di Stato incompatibile con le norme del mercato interno, ordinandone il recupero.

Per gestire questa complessa operazione, è stato nominato un Commissario Straordinario con il compito di quantificare e recuperare le somme. Il Commissario ha quindi presentato una domanda di ammissione al passivo del fallimento dell’azienda per un importo di oltre 250.000 euro. Tuttavia, sia il Giudice Delegato che il Tribunale hanno respinto la richiesta, sostenendo che il Commissario non avesse la “legittimazione attiva”, cioè il potere di avviare un’azione legale.

La Questione Giuridica: Chi ha il Potere di Agire?

Il cuore della controversia, giunta fino alla Corte di Cassazione, era stabilire se il Commissario Straordinario, oltre ai suoi compiti di accertamento e quantificazione del credito, fosse anche legittimato a richiederne giudizialmente la restituzione, insinuandosi nel passivo fallimentare. Il Commissario sosteneva di avere una legittimazione concorrente con quella dell’Agente della Riscossione, in rappresentanza dello Stato. Il Tribunale, invece, aveva ritenuto i suoi poteri limitati alla sola sfera amministrativa.

Le Motivazioni della Cassazione sul Recupero Aiuti di Stato

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del Commissario, confermando le decisioni dei giudici di merito. La motivazione della Corte si basa su un’attenta analisi della normativa che disciplina la figura e i poteri del Commissario. Secondo i giudici supremi, il legislatore ha affidato al Commissario compiti prettamente istruttori e amministrativi:

1. Identificazione dei soggetti: Individuare le imprese che devono restituire gli aiuti.
2. Quantificazione del credito: Calcolare l’importo esatto da recuperare, inclusi gli interessi.
3. Emissione del provvedimento: Adottare e notificare un provvedimento di recupero, che costituisce titolo esecutivo.

Tuttavia, la legge specifica chiaramente cosa accade dopo questa fase. Se il debitore non paga spontaneamente, il Commissario deve chiedere all’Agenzia delle Entrate-Riscossione di procedere alla riscossione coattiva. Questo passaggio, secondo la Corte, è decisivo: il potere di azione giudiziale e di riscossione forzata è esplicitamente attribuito a un altro soggetto, l’Agente della Riscossione.

La Corte ha inoltre chiarito che la titolarità del credito rimane in capo all’ente che originariamente avrebbe dovuto percepirlo (in questo caso, l’INPS per i contributi non versati). Di conseguenza, anche l’INPS avrebbe potuto agire in giudizio, in concorrenza con l’Agente della Riscossione. Il Commissario Straordinario, invece, è escluso da questo novero, poiché la legge non gli conferisce poteri processuali, ma solo un ruolo di coordinamento e gestione amministrativa del processo di recupero aiuti di Stato.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La decisione della Cassazione stabilisce un principio procedurale di notevole importanza. Viene tracciata una chiara distinzione tra la fase amministrativa di accertamento del credito, gestita dal Commissario Straordinario, e la fase giudiziale di recupero coattivo, di competenza esclusiva dell’Agente della Riscossione o dell’ente creditore originario.

Questa pronuncia serve da monito per le amministrazioni pubbliche: per evitare che un’azione di recupero venga respinta per motivi procedurali, è fondamentale che sia intrapresa dal soggetto a cui la legge conferisce espressamente la legittimazione ad agire. La carenza di legittimazione attiva è un vizio insanabile che porta al rigetto della domanda, con conseguente spreco di tempo e risorse pubbliche. La corretta individuazione dei ruoli e delle competenze è, quindi, il primo passo per un’efficace azione di recupero dei crediti dello Stato.

Il Commissario Straordinario per il recupero degli aiuti di Stato può agire in giudizio per insinuare un credito al passivo di un fallimento?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che il Commissario non ha la legittimazione attiva per agire in giudizio. I suoi compiti sono di natura amministrativa e accertativa, mentre l’azione giudiziale è demandata ad altri soggetti.

Chi è legittimato a richiedere giudizialmente la restituzione di un aiuto di Stato illegittimo nel contesto di un fallimento?
Secondo la sentenza, la legittimazione processuale spetta all’Agente della Riscossione (in questo caso, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione) e, in via concorrente, all’ente che era il titolare originario del credito (nel caso specifico, l’INPS).

Perché il ricorso del Commissario è stato respinto?
Il ricorso è stato respinto per “carenza di legittimazione attiva”. Ciò significa che il Commissario non è il soggetto a cui la legge conferisce il potere di intraprendere azioni legali per il recupero coattivo del credito, essendo tale potere specificamente attribuito ad altri enti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 8372 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 8372 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7841/2020 R.G. proposto da:

Presidenza Consiglio dei Ministri Commissario Straordinario Esecuzione Decisioni Commissione Europea C2015 5549 Final, elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

Fallimento RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (-) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE;

-controricorrente-

avverso il decreto del Tribunale di Ancona al n. 463/2020 depositato il 20/01/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1 Il Commissario Straordinario Esecuzione Decisioni Commissione Europea C2015 5549 Final (di seguito denominato per brevità ‘Commissario Straordinario’), propose, in data 14/6/2018, domanda tardiva di ammissione, in via privilegiata, al passivo del Fallimento della società RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, del credito di € 259.560,76, oltre rivalutazione ed interessi, per il recupero degli aiuti, connessi al sisma Abruzzo del 2009, erogati alla società da parte dell’INPS e riconducibili al regime introdotto dall’art. 33 comma 38 l. nr. 183/2011.
2 Il Giudice Delegato rigettò la domanda in quanto il Commissario Straordinario era privo di legittimazione attiva e la domanda era ultratardiva non contenendo alcuna deduzione in ordine alle cause che avevano impedito l’insinuazione tempestiva.

3 L’opposizione allo stato passivo proposta dal Commissario Straordinario veniva respinta dal Tribunale di Ancona, il quale rilevava la carenza di legittimazione attiva del Commissario Straordinario al quale erano affidate solo competenze di natura amministrativa ed accertativa.

Riteneva, inoltre, il Tribunale che, come riconosciuto dallo stesso Commissario, la domanda di insinuazione al passivo era stata proposta prima che fosse completato l’iter previsto dalla legge per la verifica e la quantificazione degli importi che il beneficiario degli degli stessi a titolo di indebito aiuto di Stato avrebbe dovuto restituire.

4 Il Commissario Straordinario ha proposto ricorso per Cassazione affidato a due motivi. Il Fallimento ha svolto difese con

contro

ricorso. Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1 Il primo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 81 c.p. 52, 92, 93 e 96 l.fall., 48 l. 234/2012, nonchè 1 e 3 del d.P.C.M 14 novembre 2017, in relazione all’art. 360, comma 1 nr. 3, c.p.c.: la ricorrente sostiene che il Tribunale ha errato nel ritenere che l’Agente di RAGIONE_SOCIALE fosse l’esclusivo legittimato ad agire per il recupero del credito.

Secondo la ricorrente, la previsione contenuta nell’art. 48 , comma 2, l. 234/2012 della nomina di un Commissario Straordinario, in rappresentanza dello Stato nel recupero degli aiuti di stato, quando sono interessate più Amministrazioni, conferisce a tale organo, oltre ai poteri accertativi delle somme oggetto di restituzione da parte di beneficiari di aiuti di Stato, anche la titolarità delle azioni di recupero delle somme in concorrenza con la legittimazione dell’Agente di Riscossione.
1.1 Il secondo motivo deduce violazione degli artt. 93 e 96 l.fall., in relazione all’art. 360, comma 1 nr. 4, c.p.c. per avere il Tribunale erroneamente fatto dipendere la possibilità dell’Amministratore Straordinario di insinuarsi allo stato passivo per il recupero dell’aiuto di S tato dal completamento della procedura dell’art. 3 del d.P.C.M. 14/11/2017 avuto riguardo al fatto che il soggetto beneficiario dell’indebito aiuto era fallito e nella istanza di ammissione al passivo erano stati riportati gli importi degli aiuti concessi, i riferimenti normativi e i contenuti della decisione della Commissione Europea che aveva intimato il recupero.
Il Tribunale, sempre a dire del ricorrente, avrebbe potuto ammettere il credito dell’Amministratore Straordinario al passivo del fallimento con riserva.

2 Il primo motivo è infondato.

2.1 Risulta dagli atti di causa che, a seguito dell’evento sismico del 6/4/2009 che ha interessato il territorio regionale abruzzese, è intervenuta una normativa emergenziale di favore per le popolazioni colpite da tale calamità; in particolare l’art. 33, comma 28, della l.183/2011 (legge di stabilità del 2012) ha previsto il parziale abbattimento (nella misura del 60%) dei tributi e contributi il cui pagamento era stato sospeso con il d.l. 78/2010.

2.2 La Commissione Europea, ravvisando gli estremi dell’aiuto di Stato incompatibile con il disposto di cui all’art . 107 TFUE, ha con la decisione C2015 5549 Final imposto alle autorità italiane il recupero degli aiuti connessi al terremoto del 2009.

2.3 Con d.P.C.M del 14/11/2017 è stato nominato il Commissario Straordinario per dare esecuzione alla decisione della Commissione europea.

2.4 Il Commissario Straordinario, dopo aver promosso la procedura, prevista dall’art. 3 del d.P.C.M del 14/11/2017, di accertamento degli aiuti di Stato ricevuti dalla RAGIONE_SOCIALE nella forma del mancato prelievo dei contributi INPS, la cui riscossione era stata sospesa, per € 259.560,76, ha proposto domanda di ammissione al passivo del credito prima che questo fosse amministrativamente accertato.

2.5 La questione giuridica sottesa alla censura contenuta nel motivo afferisce quindi alla natura e ai poteri dell’organo straordinario che, secondo il ricorrente, si estendono anche all’esercizio delle azioni giudiziali per il recupero dell’aiuto di Stato.

2.6 Ebbene, l’art. 3 del più volte citato decreto stabilisce che il Commissario Straordinario « individua i soggetti destinatari dei procedimenti di recupero sulla base delle informazioni e dei dati ricevuti e secondo le modalita’ consentite dalla normativa e dalla prassi europee, nonche’ verificate direttamente con la Commissione Europea ….. Entro dieci giorni dallo scadere del termine per la

trasmissione dei dati e delle informazioni di cui al comma 1, ……. provvede a dare notizia, ai sensi dell’art. 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’avvio del procedimento di recupero, comunicando i dati di cui al comma 1 ai soggetti individuati secondo le modalita’ di cui al comma 2…..quantifica l’importo degli aiuti da recuperare, determinato come differenza tra il totale delle agevolazioni complessivamente concesse e l’importo dei danni ammissibili subiti da ciascun beneficiario, comprensivo degli interessi calcolati ai sensi dell’art.11 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione del 21 aprile 2004 e adotta i provvedimenti di recupero, notificandoli ai singoli beneficiari tenuti alla restituzione » .
La predetta disposizione amministrativa, dopo aver precisato che il provvedimento del Commissario Straordinario costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’art. 48, comma 2, ultimo periodo, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, al comma 11 dispone che « trascorso inutilmente il termine di pagamento indicato nel provvedimento di recupero, il Commissario Straordinario chiede immediatamente all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, di procedere alla riscossione, ai sensi dell’art. 48, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, precisando i tempi entro i quali tale attivita’ deve essere avviata ».
2.7 Viene quindi individuato nell’ Agenzia delle Entrate-Riscossione (ovvero nel Concessionario per la Riscossione delle entrate dell’Ente interessato) il soggetto deputato alla riscossione degli importi dovuti per effetto delle decisioni di recupero della Commissione Europea.

2.8 I compiti assegnati al Commissario Straordinario sono quindi, come correttamente rimarcato dal Tribunale marchigiano, quelli del compimento di attività istruttoria per l’accertamento del credito, che rimane nella titolarità dell’Ente impositore o gestore , nella fattispecie pacificamente da individuare nell’Inps.

La legittimazione dell’Agenzia delle Entrate -Riscossioni è espressamente prevista dalle disposizioni normative ed amministrative con le quali sono stati chiariti i compiti del Commissario Straordinario.

Si tratta di una legittimazione concorrente con quella del titolare del credito, come insegna il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale «l’iscrizione a ruolo del credito contributivo e l’attribuzione al concessionario della legittimazione a farlo valere nell’ambito della procedura fallimentare, hanno valenza esclusivamente processuale, nel senso che il potere rappresentativo a tal fine attribuito agli organi della riscossione non esclude la concorrente legittimazione dell’INPS, il quale conserva la titolarità del credito azionato e può, come tale, agire per la revocazione dei crediti ammessi a norma dell’art. 98 l.fall.» (cfr. Cass. 24202/2015, come anche Cass. 30880/2018 e 30999/2019).
3 L’infondatezza del primo motivo che censura la ragione da sola sufficiente a fondare la decisione di rigetto dell’insinuazione per carenza di legittimazione attiva, consente di ritenere assorbito il secondo motivo, che sottopone a critica l’ulteriore ratio decidendi della inammissibilità della domanda di ammissione perché proposta prima che fosse completato l’iter previsto dalla legge per la verifica e la quantificazione degli importi che il beneficiario aveva ricevuto a titolo di indebito aiuto di Stato.
Il ricorso va quindi rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

PQM

la Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che si liquidano complessivamente in € 10.200, di cui € 200 per esborsi, oltre Iva Cap e rimborso

forfettario al 15%; dà atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater del d.P.R. del 30.05.2002 n.115, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso, se dovuto, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Così deciso nella Camera di Consiglio tenutasi in data 13 febbraio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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