Recesso appalto pubblico: la parola alla Cassazione

Una cooperativa sociale si era aggiudicata un appalto per la gestione di una casa di riposo, ma il Comune non ha mai consegnato la struttura. La Corte di Cassazione ha stabilito che, in caso di ritardo della P.A., l’impresa non può chiedere la risoluzione del contratto, ma deve esercitare il recesso appalto pubblico, un rimedio specifico previsto dalla normativa. Poiché la cooperativa non aveva attivato questa procedura, non le è stato riconosciuto il diritto al rimborso delle spese, evidenziando la necessità di utilizzare gli strumenti giuridici corretti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Recesso appalto pubblico: cosa succede se la PA è inadempiente?

Nell’ambito degli appalti pubblici, le imprese si trovano spesso a confrontarsi con normative specifiche che derogano alla disciplina generale del codice civile. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: in caso di ritardo nella consegna dei lavori da parte della stazione appaltante, lo strumento a disposizione dell’impresa è il recesso appalto pubblico, e non la risoluzione per inadempimento. Vediamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia e le sue implicazioni pratiche.

I fatti del caso

Una società cooperativa sociale si era aggiudicata un contratto di appalto con un Comune per la gestione di una casa di riposo per anziani. Il contratto era stato stipulato nel maggio 2008. Tuttavia, il Comune si rendeva inadempiente rispetto a diversi obblighi preliminari, come la predisposizione del documento di valutazione dei rischi e la consegna del certificato di prevenzione incendi.

Questi inadempimenti costringevano a rinviare la consegna della struttura. Alla data fissata per la consegna, nessun rappresentante dell’amministrazione comunale si presentava. Pochi mesi dopo, il Comune revocava l’incarico alla cooperativa per affidarlo a un altro operatore economico. La cooperativa, sentendosi lesa, adiva il Tribunale chiedendo la risoluzione del contratto e il risarcimento dei danni per mancato guadagno e per le spese già sostenute.

I gradi di giudizio precedenti

Il Tribunale di primo grado accoglieva le richieste della cooperativa, dichiarando la risoluzione del contratto e condannando il Comune al pagamento di una cospicua somma a titolo di risarcimento.

La Corte d’Appello, tuttavia, ribaltava parzialmente la decisione. I giudici di secondo grado, pur riconoscendo l’inadempimento del Comune, specificavano che la normativa speciale sugli appalti pubblici (in particolare il D.P.R. n. 554/1999) prevede per l’appaltatore, in caso di ritardo nella consegna, la sola facoltà di recesso dal contratto, e non quella di risoluzione secondo le norme del codice civile. Poiché la cooperativa aveva chiesto la risoluzione e non aveva esercitato il recesso, la Corte d’Appello negava il risarcimento per mancato guadagno, riconoscendo solo un rimborso per le spese di organizzazione del servizio.

La disciplina speciale del recesso appalto pubblico

La controversia è giunta dinanzi alla Corte di Cassazione, che ha dovuto pronunciarsi sia sul ricorso principale della cooperativa sia su quello incidentale del Comune. La Suprema Corte ha colto l’occasione per fare chiarezza sulla specialità della disciplina in materia di appalti pubblici.

La Cassazione ha confermato l’orientamento della Corte d’Appello: la normativa sugli appalti pubblici (all’epoca dei fatti, l’art. 129 del D.P.R. n. 554/1999) costituisce una disciplina speciale che prevale su quella generale del codice civile. Questa norma speciale non contempla la risoluzione per inadempimento in caso di ritardata consegna, ma offre all’appaltatore lo strumento del recesso. La ratio di questa previsione è quella di consentire alla Pubblica Amministrazione di valutare se mantenere in vita il rapporto contrattuale, anche a fronte di un ritardo, in vista del perseguimento dell’interesse pubblico.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della cooperativa, affermando che essa avrebbe dovuto attivare il rimedio specifico del recesso e non quello generale della risoluzione.

Al contempo, però, ha accolto il ricorso del Comune su un punto decisivo. I giudici hanno evidenziato una contraddizione nella sentenza d’appello: se il diritto al rimborso delle spese è una conseguenza diretta dell’esercizio del diritto di recesso (come previsto dalla norma speciale), non può essere riconosciuto se l’appaltatore non ha mai esercitato tale diritto. La Corte d’Appello aveva concesso il rimborso basandosi su un generico principio di equità, ma senza un fondamento normativo. In assenza di una formale istanza di recesso da parte della cooperativa, non poteva sorgere alcun diritto al rimborso delle spese contrattuali e organizzative.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione sottolinea un’importante lezione per tutte le imprese che operano nel settore degli appalti pubblici. È cruciale conoscere e applicare correttamente le normative speciali che governano questi contratti. Confondere la risoluzione con il recesso può portare alla perdita di importanti tutele economiche. In caso di grave ritardo da parte della stazione appaltante nella consegna dei lavori, la via maestra da percorrere è quella del recesso appalto pubblico, formalizzando un’apposita istanza. Solo seguendo questa procedura l’impresa potrà veder tutelati i propri diritti, incluso quello al rimborso delle spese sostenute.

In un appalto pubblico, se la stazione appaltante ritarda la consegna dei lavori, l’impresa può chiedere la risoluzione del contratto come in un normale contratto privato?
No. Secondo la Corte di Cassazione, si applica la disciplina speciale prevista per gli appalti pubblici (come l’art. 129 del D.P.R. n. 554/1999), che prevale sulle norme generali del codice civile. Tale disciplina conferisce all’appaltatore la sola facoltà di presentare istanza di recesso dal contratto, non di chiederne la risoluzione per inadempimento.

Cosa spetta all’appaltatore se esercita il recesso per ritardo della Pubblica Amministrazione?
Se l’istanza di recesso viene accolta, l’appaltatore ha diritto al rimborso di tutte le spese contrattuali e di quelle effettivamente sostenute e documentate, nei limiti previsti dal capitolato generale. Se l’istanza non viene accolta ma la consegna avviene comunque tardivamente, ha diritto a un compenso per i maggiori oneri derivanti dal ritardo.

È possibile ottenere il rimborso delle spese sostenute se non si è esercitato il diritto di recesso dall’appalto pubblico?
No. La sentenza chiarisce che il diritto al rimborso delle spese è una conseguenza diretta e inscindibile dell’esercizio del potere di recesso. Se l’impresa non attiva formalmente la procedura di recesso, non può pretendere il rimborso delle spese, neanche a titolo di equità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 28653 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 28653 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 37705/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentate elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO PLACIDI, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende -controricorrente e ricorrente incidentale-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di LECCE SEZ.DIST. DI TARANTO n. 264/2019 depositata il 16/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/10/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE Grottaglie ha proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Taranto del 9 novembre 2015 con la quale è stato risolto il contratto di appalto, concluso il 22 maggio 2008 con la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, avente ad oggetto la gestione di una casa RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE riposo per anziani con condanna al pagamento in favore della RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE della somma di euro 50.000,00 per mancato guadagno e di euro 17.000,00 per il rimborso spese.

La Corte d’appello di Lecce, ricostruendo la vicenda tra le parti, ha rilevato che il RAGIONE_SOCIALE si è reso inadempiente rispetto all’obbligo di predisporre il documento di valutazione dei rischi nonché di trasmettere consegnare alla RAGIONE_SOCIALE appaltatrice il certificato di prevenzione incendi; ha osservato che tali obbligazioni assunte dal RAGIONE_SOCIALE non sono state adempiute per tempo, tanto da rinviare la consegna della struttura fino all’8 agosto 2008 data pur fissata dallo stesso RAGIONE_SOCIALE– in cui nessun rappresentante dell’amministrazione si presentava per procedere alla consegna dell’appalto; infine, con delibera di Giunta di poco successiva (2 ottobre 2008) il RAGIONE_SOCIALE ha revocato l’incarico alla RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e lo affidava ad altra RAGIONE_SOCIALE.
Pertanto la Corte d’appello ha ritenuto il RAGIONE_SOCIALE inadempiente rispetto all’obbligo di consegnare i lavori; ha tuttavia osservato che tale inadempimento non conferisce all’appaltatore il diritto di risolvere il rapporto a norma degli artt. 1453 e 1454 c.c. ma gli attribuisce la sola facoltà di presentare istanza di recesso al contratto. Ha quindi rilevato che il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno può venire in considerazione solo se

l’appaltatore abbia preventivamente esercitato la facoltà del recesso non rilevando -se non è stato esercitato il recesso- la costituzione in mora del committente e l’iscrizione di riserva a verbale. Poiché nella specie la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE non ha esercitato il recesso ma ha chiesto la risoluzione del contratto, la Corte d’appello ha riconosciuto soltanto il rimborso degli oneri sostenuti per le spese di organizzazione del servizio.

La Corte ha esaminato quindi la domanda riconvenzionale ribadita dal RAGIONE_SOCIALE in grado d’appello, respingendola e ritenendo che il termine per l’inizio del servizio non potesse definirsi essenziale e comunque fosse ancorato alla mancata consegna dei lavori avvenuta per cause in massima parte imputabili al RAGIONE_SOCIALE.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE affidandosi a due motivi. Il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso incidentale affidandosi a tre motivi. Il RAGIONE_SOCIALE ha successivamente depositato memoria.

RITENUTO CHE

1.- Sul ricorso principale

1.1.- Con il primo motivo di ricorso principale si lamenta ai sensi dell’art.360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione artt. 1321, 1322,1323, 1337, 1362,1363, 1366, 1375, 1453,1454,1456,1457 c.c. nonché dell’art. 129 del D.P.R. n. 554/1999, del D.lgs n. 163/2006, e del D.M. n. 145/2008.

La parte lamenta l’errore della Corte d’appello nella parte in cui ha riformato la sentenza del Tribunale, perché il giudice del primo grado aveva correttamente ritenuto applicabile all’appalto la disciplina della risoluzione dei contratti e non quella speciale di cui alla sequenza del D.P.R. n. 1063 del 1962, del D.P.R. n. 554 del 1999 e attualmente del D.P.R. n. 207 del 2010. Osserva che in data 1 luglio 2006 è entrato in vigore il decreto legislativo n. 163 del 2006 (codice dei contratti pubblici) che ha abrogato per intero
la legge Merloni n. 109 del 1994 e -parzialmente- il regolamento di attuazione della stessa, prevedendo che continui ad applicarsi fino all’adozione del nuovo capitolato generale il D.M. n. 145 del 2000, che però non è richiamato nel capitolato di appalto del 27 febbraio 2008 né nel contratto di appalto tra il RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE. Di contro, rileva la parte, l’art. 18 del capitolato del 27 febbraio 2008 espressamente richiama la disciplina del codice civile in tema di risoluzione dei contratti per inadempimento. Deduce che per le ipotesi di inadempimento della pubblica amministrazione diverse dal pagamento dei crediti non si rinviene alcuna disciplina nel codice degli appalti e quindi è applicabile la disciplina generale del codice civile; tanto è vero che il RAGIONE_SOCIALE di Grottaglie sin dalla comparsa di costituzione non ha mai richiamato il codice degli appalti e non ha mai eccepito l’inapplicabilità della disciplina generale della risoluzione del contratto richiamando in proprio favore quest’ultima; e del resto non poteva essere diversamente perché il capitolato il contratto non fanno riferimento alle norme del codice degli appalti.
2.- Il motivo è infondato.

La Corte d’appello ha richiamato l’art 10 del D.P.R. n. 1063 del 1962 e il D.P.R. n. 554 del 1999, applicabili al caso di specie posto che l’art 253 del D.lgs. n. 163 del 2006 così dispone:

‘ Per i lavori pubblici, fino all’entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo 5, continuano ad applicarsi il decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, il decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, e le altre disposizioni regolamentari vigenti che, in base al presente codice, dovranno essere contenute nel regolamento di cui all’articolo 5, nei limiti di compatibilità con il presente codice. Per i lavori pubblici, fino all’adozione del nuovo capitolato generale, continua ad
applicarsi il decreto ministeriale 19 aprile 2000, n. 145, se richiamato nel bando’.

Pertanto le disposizioni del D.P.R. n. 554 del 1999 si applicano pur se il non richiamate nel bando e in particolare si applica l’art 129 del citato D.P.R. il quale così dispone: ‘ Qualora la consegna avvenga in ritardo per fatto o colpa della stazione appaltante, l’appaltatore può chiedere di recedere dal contratto. Nel caso di accoglimento dell’istanza di recesso l’appaltatore ha diritto al rimborso di tutte le spese contrattuali nonché di quelle effettivamente sostenute e documentate ma in misura non superiore ai limiti indicati dal capitolato generale. Ove l’istanza dell’impresa non sia accolta e si proceda tardivamente alla consegna, l’appaltatore ha diritto ad un compenso per i maggiori oneri dipendenti dal ritardo, le cui modalità di calcolo sono stabilite dal capitolato generale’.
E’ quindi applicabile al caso di specie il principio di diritto affermato da questa Corte nei seguenti termini: ‘ In tema di appalti pubblici, in caso di ritardo nell’adempimento per fatto dell’Amministrazione appaltante, non trova applicazione la disciplina civilistica in materia di risoluzione del contratto bensì la norma speciale di cui all’art. 10, comma 8, del d.P.R. n. 1063 del 1962 che riconosce all’appaltatore la sola facoltà di presentare istanza di recesso dal contratto, al mancato accoglimento della quale consegue il sorgere del diritto al compenso per i maggiori oneri derivanti dal ritardo. La “ratio” della previsione é quella di assicurare all’Amministrazione la possibilità di valutare l’opportunità di mantenere in vita il rapporto, ovvero di adottare una diversa determinazione in vista dell’eventuale superamento degli originari limiti di spesa, in considerazione del fatto che all’appaltatore sarà dovuto il rimborso di “maggiori oneri”, a titolo indennitario, per avere egli esercitato la facoltà di recesso ‘ (Cass.18897/2020) Ciò in quanto l’art 129 cit. conferma la
disciplina speciale già prevista in caso di mancata consegna lavori dal D.P.R. n. 1063/1962. La Corte di merito quindi correttamente ha ritenuto che la parte, stante la mancata tempestiva consegna, avrebbe dovuto attivare il rimedio del recesso e non quello della risoluzione del contratto.

3.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. e l’erronea regolamentazione delle spese di giudizio poiché data l’assoluta prevalenza della soccombenza del RAGIONE_SOCIALE di Grottaglie, in entrambi i casi del giudizio, ciò non poteva giustificare l’integrale compensazione delle spese operata dalla Corte d’appello.

4.- Il motivo è inammissibile.

La Corte d’appello ha compensato le spese di giudizio in ragione della reciprocità della soccombenza che è l’ipotesi tipica prevista dal comma secondo dell’art 92 c.p.c.. Nel regolare le spese il giudice di merito è tenuto soltanto a non violare il divieto di porre le spese a carico della parte soccombente vittoriosa; inoltre la decisione sulle spese si assume in ragione dell’esito complessivo del giudizio (Cass. n. 16526 del 13/06/2024; o Cass. n. 9064 del 12/04/2018; Cass. n. 24502 del 17/10/2017). Infine, la valutazione delle proporzioni della soccombenza reciproca e la determinazione delle quote in cui le spese processuali debbono ripartirsi o compensarsi tra le parti, ai sensi dell’art. 92, comma 2, c.p.c., rientrano nel potere discrezionale del giudice di merito (Cass. n. 30592 del 20/12/2017).
Il ricorso principale è quindi infondato.

5.- Sul ricorso incidentale.

5.1.- Con il primo motivo del ricorso incidentale si lamenta ai sensi dell’art 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto in particolare dell’art. 129 comma 8 del D.P.R. n. 554 /1999.

Il RAGIONE_SOCIALE critica la decisione della Corte d’appello la quale pur dando atto che l’appaltatore non ha esercitato il recesso ha ritenuto di riconoscere il diritto al rimborso degli oneri; osserva invece che a norma dell’art. 129 citato in assenza di recesso non può riconoscersi il diritto al rimborso delle spese in quanto ricollegato l’effettivo esercizio del potere di recesso.

5.2.- Con il secondo motivo di ricorso incidentale si lamenta ai sensi dell’art. 360 n.3. c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto in particolare gli artt. 113 e 114 c.p.c. Il comune critica la decisione impugnata laddove ha ritenuto equo riconoscere il diritto al rimborso degli oneri violando così l’art. 113 c pc il quale afferma che nel pronunciare sulla causa il giudice deve seguire le norme di diritto salvo che la legge gli attribuisca il potere di decidere secondo equità; nel caso di specie non ricorrono le condizioni di cui all’art. 114 c.p.c. dal momento che nessuna delle parti ha fatto richiesta di una decisione secondo equità.
5.3.Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la motivazione mancante o apparente. Il comune censura la decisione gravata, per non avere giustificato le ragioni per cui è stato riconosciuto il rimborso spese se non con un semplice inciso relativo a un non meglio chiarito concetto di equità e ciò in si risolve in una motivazione apparente.

6.- Il primo motivo è fondato

L’art 129 del D.P.R. 554 /1999 prevede che il diritto al rimborso delle spese contrattuali segua all’accoglimento della istanza di recesso e pertanto, ove la parte non abbia esercitato il recesso, con esito positivo e nei termini indicati dalla norma, il rimborso non può essergli riconosciuto. La Corte d’appello sul punto incorre in una insanabile contraddizione perché. pur applicando correttamente la disciplina del recesso. riconosce poi,

ma senza fondarlo su alcuna norma di diritto positivo solo con un generico riferimento all’equità, il diritto al rimborso delle spese.

Ne consegue, respinto il ricorso incidentale e in accoglimento del primo motivo del ricorso incidentale, assorbiti il secondo e il terzo motivo del ricorso incidentale, la cassazione sul punto della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte d’appello di Lecce (sez. distaccata di Taranto) in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso principale accoglie il primo motivo del ricorso incidentale, assorbiti il secondo e il terzo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di appello di Lecce (sez. distaccata di Taranto) in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 22/10/2024 nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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