Protezione speciale: obbligo di fissare l'appuntamento

Un cittadino straniero, a seguito della revoca del suo permesso di soggiorno, ha richiesto alla Questura un appuntamento per presentare domanda di protezione speciale, senza però ricevere alcuna risposta. Il Tribunale, adito con ricorso d’urgenza, ha accolto la richiesta, ordinando all’amministrazione di fissare l’appuntamento. La decisione si fonda sul riconoscimento del diritto soggettivo del richiedente a formalizzare l’istanza e sul rischio di un grave pregiudizio derivante dallo stato di irregolarità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Protezione Speciale: La P.A. non può ignorare la richiesta, obbligatorio fissare l’appuntamento

L’accesso alle procedure per il riconoscimento di un diritto è un principio cardine del nostro ordinamento. Una recente ordinanza del Tribunale di Venezia ribadisce con forza questo concetto, stabilendo che la Pubblica Amministrazione non può restare inerte di fronte a una richiesta di protezione speciale, ma ha il dovere di avviare il procedimento fissando un appuntamento per la formalizzazione della domanda. Questa decisione offre una tutela fondamentale ai cittadini stranieri che si trovano in un limbo giuridico a causa dell’inerzia amministrativa.

I Fatti del Caso

Il caso riguarda un cittadino straniero, da tempo residente in Italia, il cui permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo era stato revocato a seguito di un procedimento penale. Nonostante la condanna fosse stata per un reato meno grave di quello inizialmente contestato, la revoca del titolo di soggiorno lo aveva lasciato in una condizione di irregolarità.

Avvalendosi della facoltà concessagli dallo stesso provvedimento di revoca, l’uomo aveva inviato tramite PEC una richiesta formale alla Questura competente per ottenere un permesso di soggiorno per protezione speciale, motivata dal suo forte radicamento sociale, familiare e lavorativo sul territorio nazionale. A questa richiesta, e a un successivo sollecito, la Questura non aveva fornito alcun riscontro, omettendo di fissare il necessario appuntamento per la formalizzazione della domanda. Questa omissione impediva al ricorrente non solo di lavorare e provvedere al sostentamento della sua famiglia, ma lo esponeva anche al concreto rischio di espulsione.

Di fronte a questa paralisi amministrativa, il cittadino si è rivolto al Tribunale con un ricorso d’urgenza ai sensi dell’art. 700 c.p.c., chiedendo al giudice di ordinare alla Questura di fissare l’appuntamento.

La Decisione del Tribunale sulla Domanda di Protezione Speciale

Il Tribunale ha accolto integralmente il ricorso. Il giudice ha ordinato alla Questura competente di procedere senza indugio alla fissazione di un appuntamento per consentire al ricorrente di formalizzare la sua domanda di protezione speciale. La decisione chiarisce che il diritto alla formalizzazione della domanda è un diritto soggettivo pieno e, come tale, merita una tutela immediata contro l’inerzia della Pubblica Amministrazione.

Le Motivazioni della Decisione

Il provvedimento si basa su due pilastri fondamentali del procedimento cautelare: il fumus boni iuris e il periculum in mora.

Per quanto riguarda il fumus boni iuris (la parvenza del buon diritto), il Tribunale ha affermato che la giurisdizione in materia di protezione speciale appartiene al giudice ordinario, poiché si tratta di un diritto soggettivo fondamentale, non degradabile a mero interesse legittimo. L’amministrazione, pertanto, non può rifiutarsi di ricevere un’istanza e di avviare il procedimento. Anche se l’esito finale della domanda è soggetto a valutazione discrezionale, la fase iniziale di registrazione e formalizzazione è un atto dovuto. L’omissione da parte della Questura lede direttamente il diritto del ricorrente ad accedere alla procedura.

In merito al periculum in mora (il pericolo di un danno grave e irreparabile), il giudice ha ritenuto che la mancata fissazione dell’appuntamento incidesse negativamente sulla condizione del ricorrente, lasciandolo in una situazione di irregolarità sul territorio italiano. Questa condizione lo esponeva al rischio concreto di espulsione e gli impediva di attivare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, come il rilascio di un titolo di soggiorno provvisorio e di un codice fiscale, necessari per lavorare e condurre una vita dignitosa.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza è di grande importanza pratica. Essa costituisce un efficace rimedio contro il silenzio e l’inerzia della Pubblica Amministrazione nelle procedure di immigrazione. Si ribadisce che il dovere dell’amministrazione non è solo quello di decidere, ma anche quello di procedere, garantendo l’avvio dell’iter amministrativo. Per i cittadini stranieri, questo significa poter contare su uno strumento giudiziario rapido per sbloccare la propria posizione e uscire da una condizione di incertezza che ha pesanti ripercussioni sulla vita personale, familiare e lavorativa. La decisione, pur non garantendo l’esito favorevole della richiesta di permesso, assicura che tale richiesta venga almeno presa in carico ed esaminata, come la legge prevede.

La Pubblica Amministrazione può rifiutarsi di fissare un appuntamento per una domanda di protezione speciale?
No. Secondo l’ordinanza, l’amministrazione non può rifiutarsi di ricevere l’istanza e ha il dovere di fissare l’appuntamento per la formalizzazione della domanda, in quanto l’accesso alla procedura è un diritto soggettivo del richiedente.

Quali sono i presupposti per ottenere un provvedimento d’urgenza in questi casi?
È necessario dimostrare la sussistenza di due requisiti: il fumus boni iuris, cioè la probabile esistenza del diritto a veder formalizzata la propria istanza, e il periculum in mora, ovvero il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile (come l’espulsione o l’impossibilità di lavorare) derivante dal ritardo dell’amministrazione.

Ordinare la fissazione dell’appuntamento significa che il permesso di soggiorno verrà concesso?
No. La decisione del giudice riguarda esclusivamente l’obbligo dell’amministrazione di avviare il procedimento. L’ordinanza specifica che ogni valutazione successiva sulla ricevibilità e fondatezza della domanda di protezione speciale, e quindi sul rilascio del permesso, rimane di competenza discrezionale dell’organo amministrativo.

Testo del provvedimento

ORDINANZA TRIBUNALE DI VENEZIA – N. R.G. 00019786 2025 DEPOSITO MINUTA 19 12 2025 PUBBLICAZIONE 19 12 2025

TRIBUNALE DI VENEZIA

SEZIONE SPECIALIZZATA IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE, PROTEZIONE INTERNAZIONALE E LIBERA CIRCOLAZIONE DEI CITTADINI DELL’UNIONE EUROPEA

Il Tribunale, nella persona del AVV_NOTAIO, a scioglimento della riserva assunta in data 18/11/2025, ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella causa iscritta al N. NUMERO_DOCUMENTO R.G. promossa con ricorso ai sensi dell’art. 700 c.p.c. depositato in data 02/10/2025 da:

(c.f.

; Codice CUI: ; ID: ), con l’avv.

COGNOME NOME,

ricorrente,

contro

(c.f.

resistente

contumace,

C.F.

in punto: azione ex art. 700 c.p.c. -omessa formalizzazione domanda di riconoscimento della protezione complementare

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con ricorso ai sensi dell’art. 700 c.p.c., depositato in data 2.10.2025, ha chiesto in via cautelare e d’urgenza ‘ accertare il diritto del ricorrente ad accedere alla procedura per il riconoscimento del permesso di soggiorno per protezione speciale, disciplinato dagli articoli 19, commi 1 e 1.1, e 5, comma 6, del Testo Unico sull’Immigrazione (D.Lgs. n. 286/1998) e dall’articolo 32, comma 3-ter, del Decreto Legislativo n. 25/2008 e, per l’effetto, ordinare alla Questura di Padova, in persona del legale rappresentante, di fissare con urgenza al ricorrente un appuntamento per la formalizzazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno ed il compimento di ogni atto consequenziale ‘ .
A fondamento del ricorso ha dedotto che: a) con provvedimento emesso dal AVV_NOTAIO della Provincia di Venezia in data 19.3.2024 e notificato in data 18.6.2025 (n. 35/2024/Div. P.A.S.I. Cat. A11/2024 Uff. Immigrazione-I sezione) veniva revocato il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo per ‘RAGIONE_SOCIALE Commerciali -Lavoro Autonomo’ del quale era titolare il ricorrente; b) il predetto provvedimento veniva adottato in considerazione di un giudizio di pericolosità del atteso che ‘ risulta dalla data del 31.07.2023, su disposizione del Gip del Tribunale di Venezia sottoposto all’applicazione della misura cautelare in carcere per il reato di omicidio doloso tentato ai sensi dell’art. 575 cp per aver sferrato un fendente all’addo me di un cittadino straniero ‘; c) nel provvedimento del AVV_NOTAIO, l’odierno ricorrente veniva avvisato nei seguenti termini ‘ lo straniero che potrà presentare entro 15 giorni lavorativi alla data di notifica del presento atto nuova istanza di rilascio di permesso di soggiorno ad altro titolo, che verrà rilasciato ove ricorrano i presupposti’ ; d) medio tempore, con sentenza del 15/10/2024, n. 735, il Tribunale Ordinario di Venezia, previa riqualificazione del fatto da omicidio doloso tentato a lesioni personali aggravate, condannava il sig. alla pena di anni 2 mesi 4 di reclusione; f) a mezzo pec (in data 11/7/2025 -come evincibile dai documenti) lo formalizzava domanda di permesso di soggiorno per protezione speciale, disciplinato dagli articoli 19, commi 1 e 1.1, e 5, comma 6, del Testo Unico sull’Immigrazione (D.Lgs. n. 286/1998) e dall’articolo 32, comma 3-ter, del Decreto Legislativo n. 25/2008 e, contestualmente, istanza di formalizzazione della domanda di permesso di soggiorno per motivi di lavoro ai sensi dell’art. 9, comma 9, Decreto Legislativo n. 25/200 8; g) in data 25.7.2025, non avendo ricevuto riscontro, il ricorrente sollecitava a mezzo del proprio procuratore la Questura affinché provvedesse alla presa in carico della domanda; h) entrambe le comunicazioni -ossia la domanda e il sollecito – non venivano riscontrate; i) a causa del mancato rilascio del permesso di soggiorno il ricorrente non poteva proseguire l’attività lavorativa sino a quel momento intrapresa e che gli garantiva una retribuzione pari a circa 1.900 euro mensili, né, in mancanza di un titolo di permanenza sul territorio nazionale, poteva sottoscrivere ulteriori contratti di lavoro, dovendo di conseguenza ricorrere agli aiuti della
per provvedere al sostentamento proprio, della moglie e del fratello; l) in conseguenza della irregolarità del padre, neppure ai figli è stato concesso il rinnovo del permesso; m) di essere titolare dei requisiti necessari al rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale in considerazione del proprio inserimento sociale, lavorativo e familiare sul territorio nazionale (come meglio esposto e documentato con il ricorso).

Ciò premesso in sintesi, il ricorrente ha chiesto quindi che sia ordinato alla Questura di Rovigo di procedere alla fissazione dell’appuntamento per formalizzare la domanda di protezione speciale.

La Questura di Rovigo ed il non si sono costituiti in giudizio benché la notifica risulti regolare presso l’Avvocatura dello Stato .

All’udienza di comparizione delle parti del 18.11.2025 il ricorrente instava per l’accoglimento del ricorso, richiamando quanto dedotto in atti; il AVV_NOTAIO si riservava per la decisione.

Preliminarmente non è superfluo evidenziare che rispetto alla domanda (cautelare) formulata dal ricorrente sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario.

Costituisce principio consolidato in materia quello secondo cui appartengono alla giurisdizione del AVV_NOTAIO ordinario «le controversie relative al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari ovvero per c.d. protezione speciale, ciò in quanto il diritto alla protezione c.d. complementare ha consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i diritti umani fondamentali, come tali dotati di un grado di tutela assoluta e non degradabili ad interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, a cui è rimesso solo l’accertamento dei presupposti di fatto che ne legittimano il riconoscimento, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica (Cass. n. 2716/2022; in senso conforme Cass. n. 30658/2018; Tar Piemonte, Torino, sez. I, 25.2.2022, n. 148; Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 10.1.2022, n. 20).
Ne discende che anche laddove l’interessato come nel caso di specie -faccia valere la lesione del suo diritto alla formalizzazione della domanda di protezione si verte sempre in materia di diritti soggettivi, posto che la posizione giuridica per cui si invoca tutela è strettamente e funzionalmente legata all’affermazione del diritto alla protezione internazionale/speciale, in relazione alla quale sussiste la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Ciò premesso, mette conto osservare che il ricorso cautelare promosso dal sig. è meritevole di accoglimento nei limiti che seguono.

Giova in limine rammentare che l’art. 700 c.p.c. è la norma di chiusura del procedimento cautelare che trova la sua ratio nella finalità di assicurare una tutela immediata (ed atipica) al diritto del ricorrente che altrimenti

potrebbe essere irrimediabilmente e irreparabilmente compromesso in atteso del tempo necessario a conseguire la tutela definitiva mediante lo svolgimento di un ordinario processo.

La finalità del ricorso ex art. 700 c.p.c., pertanto, è quella di anticipare in tutto o in parte la sentenza di merito, ovvero parte degli effetti che questa potrebbe produrre tra le parti, salvaguardando la ‘situazione tutelanda’ e prevenendo l’avverarsi di conseguenze negative ove tale strumento non venisse attuato.

L’emanazione di un provvedimento cautelare d’urgenza richiede, come noto, l’accertamento in concreto dell’esistenza dei requisiti costitutivi del fumus boni iuris e del periculum in mora , di talché la carenza anche di una soltanto delle suddette condizioni impedisce la concessione della misura cautelare. Il fumus bonis iuris consiste nella valutazione da parte del AVV_NOTAIO, circa la probabile e verosimile esistenza del diritto per il quale si invoca la tutela cautelare e, di qui, la possibilità che la domanda possa trovare accoglimento. Il periculum in mora, invece, è il pregiudizio che può derivare al diritto cautelando durante il tempo occorrente per far valere il diritto medesimo nelle forme ordinarie.
Tale requisito, in particolare, presuppone che l’istante prospetti la probabile sopravvenienza futura di un pregiudizio della propria situazione sostanziale, alla cui neutralizzazione mira il provvedimento cautelare richiesto. E tale da consentire al AVV_NOTAIO di effettuare un accertamento prognostico di probabilità in ordine alla situazione di rischio lamentata.

Il pregiudizio, nella prospettiva del rimedio di cui all’art. 700 c.p.c., è peraltro doppiamente caratterizzato sotto il profilo temporale: per un verso deve trattarsi di un pregiudizio imminente e che rischierebbe comunque di avverarsi e concretizzarsi durante il tempo occorrente per la tutela ordinaria del diritto, per altro verso deve caratterizzarsi in termini di irreparabilità.

Ebbene, nel caso di specie ricorrono entrambi i requisiti costitutivi sopra menzionati.

In punto di fumus bonis iuris , v’è da osservare in via dirimente che, al di là della questione in merito al se a seguito dell’entrata in vigore del d.l. 10 marzo 2023, n. 20, conv., con mod., dalla l. 5 maggio 2023, n. 50 (che ha soppresso il secondo periodo del comma 1.2. dell’art. 19 TUI che consentiva all’interessato di presentare una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale al AVV_NOTAIO), sia (ancora) consentito al richiedente di proporre direttamente istanza di riconoscimento della protezione speciale ovvero se, piuttosto, la medesima domanda debba essere canalizzata nell’ambito della procedura amministrativa prevista per la richieste di protezione internazionale, resta indubbio il fatto che
l’amministrazione, sulla base delle regole generali che governano il procedimento amministrativo, non può rifiutarsi di ricevere l’istanza presentata dal richiedente la protezione omettendo di procedere alla fissazione dell’appuntamento richiesto.

Come già osservato dalla giurisprudenza di merito (e, in particolare, da questo Tribunale) anche al solo fine di rigettare la domanda o esprimere un qualsivoglia diniego (anche in termini di inammissibilità o di irricevibilità) in ordine alla domanda di protezione complementare, la Questura competente è comunque tenuta alla fissazione dell’appuntamento ed alla conseguente registrazione della domanda, di guisa da dare avvio alla procedura amministrativa, lasciando poi alla discrezionalità dell’amministrazione ogni decisione (cfr. Tribunale di Venezia, ordinanza n. 12639/2023 del 19.09.2023).
E tanto basta per ritenere integrato il profilo del fumus .

Sussiste inoltre l’elemento del periculum in mora , giacché la mancata fissazione di un appuntamento e l’omessa registrazione della domanda incidono negativamente sulla condizione soggettiva del ricorrente, il quale versa in una situazione di irregolarità nel territorio italiano e risulta conseguentemente esposto al rischio di espulsione, senza nemmeno poter attivare gli strumenti predisposti dall’ordinamento a tutela della persona.

Ricorrono pertanto nella fattispecie i requisiti per l’accoglimento della domanda cautelare, sia pur limitatamente alla richiesta di fissazione di un appuntamento da parte della Questura di Rovigo, tenuto conto, come già evidenziato, che la condotta omissiva dell’amministrazione lede il diritto soggettivo del ricorrente a formalizzare l’istanza di protezione con tutte le garanzie conseguenti, impregiudicata comunque ogni valutazione successiva attinente alla ricevibilità e/o fondatezza della domanda nonché al rilascio di un titolo di soggiorno provvisorio ed alla assegnazione di un codice fiscale, trattandosi di questioni che rimangono necessariamente devolute alla discrezionalità dell’organo amministrativo competente.
Tenuto conto della condotta extraprocessuale delle parti, benché il ricorso cautelare debba essere accolto, si giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

dichiara la contumacia del ;

– ordina alla Questura di Rovigo di procedere alla fissazione di un appuntamento al richiedente

onde consentire allo stesso di formalizzare la propria domanda di protezione, impregiudicata ogni successiva determinazione di competenza.

Dichiara compensate tra le parti le spese di lite.

Venezia, 19/12/2025.

Il Giudice AVV_NOTAIO

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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