Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 29557 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 1 Num. 29557 Anno 2025
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 07/11/2025
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 24478/2024 R.G. proposto da :
NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE),
-ricorrente-
contro
RAGIONE_SOCIALE, QUESTURA DI POTENZA, RAGIONE_SOCIALE, QUESTURA DI POTENZA – UFFICIO IMMIGRAZIONE
-intimati- avverso PROVVEDIMENTO di GIUDICE DI PACE MELFI nel proc.to n. 1219/2024 depositato il 23/10/2024.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
Il Giudice di Pace di Melfi, con decreto n.cronol. 1982NUMERO_DOCUMENTO, pubblicato il 23/10/2024, ha convalidato il trattenimento, 13,
comma 5 bis , e 14 D. Lgs. N. 286/98, il trattenimento presso il C.P.R. di Palazzo San Gervasio, richiesto, il 21/10/2024, dal AVV_NOTAIO di Potenza contro NOME, cittadino georgiano, per il tempo strettamente necessario, in attesa di eseguire l’espulsione amministrativa « in quanto occorre: -Disporre accertamenti supplementari in ordine alla sua identità; -Acquisire i documenti per il viaggio; -Attendere la disponibilità di vettori o mezzi di trasporto ».
In particolare, il Giudice di Pace ha rilevato che il cittadino extracomunitario si era trattenuto nel territorio dello Stato senza aver alcun titolo per la permanenza e che, solo in data 10.10.2024, aveva inviato p.e.c. alla Questura di Napoli, in ordine alla richiesta di protezione internazionale, cosicché non erano spirati i termini per la convocazione ai fini della formalizzazione della richiesta e, pertanto, non poteva ancora essere considerato il trattenuto richiedente protezione internazionale (ai fini dell’eccezione sollevata in udienza di incompetenza per materia dell’adito Giudice, per essere competente il Tribunale stante la manifestazione di volontà di chiedere a protezione internazionale e non avendo la Questura di Napoli ancora convocato il trattenuto, a fronte di una pec inviata il 10.10.2024).
Avverso la suddetta pronuncia, NOME propone ricorso per cassazione, notificato il 22/11/2024, affidato a unico motivo, nei confronti di Ministero dell’Interno Questura di Potenza (che non svolgono difese).
RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE
1.Il ricorrente lamenta, con unico motivo, la violazione, ex art. 360, comma 1, n. 2 c.p.c. , di norme sulla attribuzione di competenza e la falsa o erronea applicazione o interpretazione di una norma di legge, in relazione agli artt. 13, 13/bis e 14 del D. Lgs. n. 286/1998 – Testo Unico Immigrazione, 6 D. Lgs. n. 142/2015, 26, comma 2-bis, D. Lgs. n. 25/2008.
Si deduce che questa Corte abbia già chiarito come « lo statuto protettivo previsto dall’ordinamento in favore del richiedente protezione si radica già nel momento precedente a quello della formale presentazione della domanda cioè nel momento dell’effettiva manifestazione di volontà del richiedente asilo di avanzare la domanda protettiva’ » (Cass. 21910/2020).
Il difensore del trattenuto, nel verbale di udienza, aveva evidenziato che, in data 10.10.2024, il cittadino georgiano, del quale si richiedeva la convalida del trattenimento ai sensi dell’art. 14 del T.U.I., aveva, in un momento antecedente, il decreto espulsivo ed il successivo trattenimento ad opera del AVV_NOTAIO, manifestato la sua volontà di richiedere protezione internazionale allo Stato italiano, richiedendo a mezzo p.e.c. alla competente Questura la fissazione di un appuntamento proprio per la formalizzazione amministrativa della manifestata volontà, con compilazione del modello denominato ‘ C3 ‘. A questa richiesta però, contrariamente a quanto stabilito dalla legge italiana, non era seguita la formalizzazione della domanda di protezione da parte della Questura competente, malgrado l’art. 26, c. 2 bis, d.lgs. 25/2008 (recepente la c.d. Direttiva Procedure 2013/32) specifichi che la redazione di tale documento debba avvenire entro tre giorni dalla presentazione della domanda collocandola, di fatto, in un periodo di tempo successivo alla manifestazione di volontà.
Pertanto, era fondata l’eccezione di incompetenza del Giudice di d.lgs. 142/2015, che attribuisce la competenza per la convalida del
Pace, dovendo trovare applicazione l’art.6, comma 5, trattenimento di richiedente protezione internazionale al Tribunale.
Inoltre, trattandosi di cittadino proveniente dalla Georgia, Paese considerato ‘ sicuro ‘ ai sensi del D.M. 07.05.2024, applicabile ratione temporis , la sua domanda di protezione internazionale si sarebbe dovuta esaminare secondo le regole della cosiddetta
‘ Procedura Accelerata ‘. La domanda di protezione è stata avanzata in data 10.10.2024 e la Questura di Napoli avrebbe dovuto formalizzarla mediante compilazione del modello C3 entro il giorno 14.10.2024 (essendo il giorno 13 festivo), cosicché, pur volendo considerare un eccessivo afflusso di domande (ma la norma ritiene applicabile tale assunto unicamente agli sbarchi e successiva accoglienza in hotspot e non alle domande formalizzate presso gli Uffici Immigrazione delle Questure italiane), il termine massimo di 10 giorni risultava comunque spirato già prima del Decreto Prefettizio e del Decreto di trattenimento del AVV_NOTAIO, notificati la sera del 21.10.2024 e, proseguendo nella scansione dei termini della c.d. ‘ procedura accelerata ‘, la Commissione Territoriale di AVV_NOTAIO avrebbe dovuto audire il ricorrente entro il giorno 21.10.2024, e si sarebbe dovuta pronunciare entro il 23.10.2024 (e tutto ciò non è avvenuto).
Dunque, all’atto della convalida del trattenimento avvenuta il 23.10.2024, tutti i termini, sin anche quelli della procedura accelerata, erano in ogni caso spirati.
La prima censura è fondata.
2.1. Sotto un primo profilo, il ricorrente si duole del rigetto dell’eccezione di incompetenza per avere il medesimo, con l’invio di PEC alla Questura in data 10.10.2024 ai fini della fissazione di un appuntamento proprio per la formalizzazione amministrativa della manifestata volontà, con compilazione del modello denominato ‘ C3 ‘, in un momento antecedente il decreto espulsivo ed il successivo trattenimento ad opera del AVV_NOTAIO, già manifestato la sua volontà di richiedere protezione internazionale allo Stato italiano e assunto la qualità di richiedente la protezione internazionale, con operatività dell’art.6, comma 5, d.lgs. 142/2015, che attribuisce la competenza per la convalida del trattenimento di richiedente protezione internazionale al Tribunale.
2.2. Questa Corte ha da tempo affermato (Cass. 26523/2009; Cass. 21910/2020) il diritto del cittadino extracomunitario, giunto in condizioni di clandestinità sul territorio nazionale e come tale suscettibile di espulsione, ai sensi dell’art. 13, secondo comma, lett. a), del D.Lgs. n. 286 del 1998, di presentare istanza di protezione internazionale, il che comporta che l’Amministrazione abbia il dovere di riceverla (inoltrandola al AVV_NOTAIO per l’assunzione delle determinazioni di sua competenza), astenendosi da alcuna forma di respingimento e da alcuna misura di espulsione che impedisca il corso e la definizione della richiesta dell’interessato innanzi alle Commissioni designate in ossequio al dettato di legge. Secondo la definizione offerta dal diritto unionale, il richiedente il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale »
protezione internazionale è « sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva (art. 2, paragrafo. 1, lett. b, direttiva 2013/33/UE).
Lo stesso art. 2, primo comma, lett. a, del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 (recanti norme di Attuazione della direttiva 2013/33/UE, in relazione all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), ha espressamente definito « richiedente protezione internazionale » lo straniero che « ha presentato domanda di protezione internazionale su cui non e’ stata ancora adottata una decisione definitiva ovvero ha manifestato la volonta’ di chiedere tale protezione »; e l’art. 1 del medesimo testo normativo ha specificato, al secondo comma, che « Le misure di accoglienza di cui al presente decreto si applicano dal momento della manifestazione della volonta’ di chiedere la protezione internazionale ».
La presentazione della domanda di asilo è attività che non richiede alcuna forma, come ulteriormente chiarito dal considerando n. 27 della direttiva 2013/32/UE, a tenore del quale « i cittadini di paesi
terzi e gli apolidi che hanno espresso l’intenzione di chiedere protezione internazionale sono richiedenti protezione internazionale ».
È dunque la manifestazione di volontà a radicare lo status di richiedente, poiché l’azione di « presentar e» una domanda di protezione internazionale non presuppone alcuna formalità amministrativa, in quanto la direttiva « procedure » distingue, infatti, le nozioni di presentazione della domanda (ossia la manifestazione della volontà) e di registrazione della stessa da parte dell’autorità pubblica (art. 6, paragrafo 1, direttiva 2013/32/UE). La presentazione della domanda è un comportamento materiale, a forma libera, a cui l’ordinamento collega l’immediata acquisizione di uno statuto protettivo, le cui principali manifestazioni sono la temporanea inespellibilità, salvo possibili eccezioni, e il diritto all’accesso alle misure di accoglienza (Cass. 23993/2025).
Necessario corollario della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale è l’obbligo di ricezione da parte delle autorità statali.
La registrazione, che nell’ordinamento nazionale è attribuita alla Questura territorialmente competente per il luogo di dimora, deve avvenire entro il termine di 3 giorni lavorativi dalla presentazione, che diventano 6 nel caso di presentazione « ad altre autorità preposte a ricevere tali domande ma non competenti per la registrazione a norma del diritto nazionale », oltre alla possibile estensione di ulteriori 10 giorni lavorativi in caso di « domande simultanee di protezione internazionale da parte di un numero elevato di cittadini di paesi terzi o apolidi »(art. 6, paragrafo 1, direttiva 2013/32/UE).
In Cass 21910/2020 (il giudizio concerneva opposizione all’espulsione e lo straniero sosteneva di avere già manifestato la
volontà di presentare istanza per l’ottenimento della protezione internazionale tramite l’inoltro di una p.e.c .alla Questura, seppure, tuttavia, a tale iniziativa non era seguita l’effettiva presentazione di una formale domanda volta al riconoscimento della predetta protezione), si è quindi affermato che « lo statuto protettivo previsto dall’ordinamento in favore del richiedente protezione si radica già nel momento precedente a quello della formale presentazione della domanda di riconoscimento della invocata protezione internazionale innanzi alla Commissione territoriale e alla Sezione specializzata costituita nei tribunali distrettuali, e cioè nel momento dell’effettiva manifestazione di volontà del richiedente asilo di avanzare la domanda protettiva sopra ricordata ».
Il principio è stato confermato in Cass. 9597/2024 (sempre in tema di inespellibilità conseguente alla presentazione prima del secondo provvedimento di espulsione, oggetto del giudizio di opposizione, della domanda di protezione internazionale a mezzo p.e.c. , nella quale si è affermato che il questore doveva registrare la domanda nel termine perentorio di sei giorni lavorativi e il giudice di Pace doveva accogliere l’opposizione all’espulsione, sospendendo l’efficacia del provvedimento fino alla definizione della domanda di protezione internazionale).
Quanto alla competenza del Tribunale, in luogo del Giudice di pace, per il trattenimento del richiedente protezione internazionale, è stato precisato che, in caso di trattenimento del richiedente asilo presso un centro di permanenza temporanea, la presentazione di una domanda di protezione internazionale da parte dello straniero, anche se reiterata, radica la competenza sulla convalida in capo alla sezione specializzata istituita presso il Tribunale, e non al Giudice di pace, ai sensi dell’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, in quanto determina un mutamento del titolo del trattenimento che prosegue, per il periodo massimo normativamente previsto, al fine di consentire l’espletamento della
procedura di esame della domanda di protezione (cfr. Sez. L, Ordinanza n. 11859 del 12/04/2022).
Ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. c), d.l. n. 13 del 2017, conv. in l. n. 46 del 2017, le sezioni specializzate sono competenti: « per le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale di cui all’articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, per i procedimenti per la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, adottati a norma dell’articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, e dell’articolo 10-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come introdotto dal presente decreto, nonché dell’articolo 28 del regolamento UE n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, nonché per la convalida dei provvedimenti di cui all’articolo 14, comma 6, del predetto decreto legislativo n. 142 del 2015 », casi tutti in cui il questore dispone il trattenimento, o la proroga del trattenimento, presso un centro di raccolta, di assistenza temporanea o di rimpatrio del richiedente la protezione (v. Cass. n. 18189 del 2020).
In Cass. 4120/2024 si è quindi chiarito che, in base all’art. 6, comma 5, cit., in presenza di una domanda di protezione internazionale, la competenza per l’esame della convalida del trattenimento del richiedente asilo spetta alla sezione specializzata istituita presso il Tribunale, e non al Giudice di pace in quanto la presentazione della domanda di protezione determina un mutamento del titolo di trattenimento, che prosegue, per il periodo massimo normativamente previsto, al fine di consentire « l’espletamento della procedura di esame della domanda » di protezione.
E in Cass. 3141/2024 si è riaffermato che « In caso di trattenimento del richiedente asilo presso un centro di permanenza temporanea
per il rimpatrio, la presentazione di una domanda di protezione internazionale da parte dello straniero radica la competenza sulla convalida in capo alla sezione specializzata istituita presso il Tribunale, e non al Giudice di pace, ai sensi dell’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, non solo perché determina un mutamento del titolo del trattenimento (che prosegue, per il periodo massimo normativamente previsto, al fine di consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda di protezione), ma anche perché il giudice onorario è privo di potestà decisoria nella materia, che non rientra nelle ipotesi previste dall’art.10, comma 12, del d.lgs.n.116 e 2017 – ( Riforma della Magistratura onoraria )».
2.3. La distinzione tra presentazione e registrazione della domanda di protezione internazionale, appena evidenziata, si ritrova nella giurisprudenza di questa Corte, ove si è più volte precisato che, in ambito eurounitario coesistono due nozioni di richiedente protezione internazionale, « in senso sostanziale », intendendosi come tale la condizione del soggetto che ha manifestato la volontà di chiedere la protezione, e « in senso formale », intendendosi come tale la condizione del soggetto la cui domanda sia stata recepita e formalizzata dall’autorità competente. Le due condizioni, onde evitare deficit di tutela, devono essere portate ad unità nel più breve tempo possibile e, in linea di massima, rileva, ai fini delle garanzie procedimentali e dell’adozione delle misure di accoglienza, l’acquisizione della qualità sostanziale di richiedente asilo, fermo restando che taluni adempimenti, ove è necessario l’esame della domanda, sono legati necessariamente alla formalizzazione della stessa (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 35190 del 31712/2024; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32765 del 16712/2024; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32763 del 16/12/2024; Cass. n. 23993 del 27/8/2025).
Sulla scorta di tali considerazioni, questa Corte ha ritenuto che il diritto del cittadino straniero ad un ricorso effettivo e -sussistendone i presupposti – alla protezione internazionale, deve essere contemperato con il diritto-dovere dello Stato di valutare attentamente le condizioni per la permanenza dello straniero sul suolo nazionale, anche al fine di non svilire e inflazionare un istituto di fondamentale importanza quale l’asilo, di cui non possono essere consentite utilizzazioni strumentali (v. ancora Cass., Sez. 1, Sentenza n. 35190 del 31712/2024; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32765 del 16/12/2024; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 3273 del 16/12/2024).
In particolare, questa Corte, nella sentenza n. 32763 del 16/12/2024, ha chiarito che il disposto dell’art.6, commi 3 e 5, d.lgs. 142/2015 va coordinato con i termini massimi di redazione da parte del AVV_NOTAIO del verbale (formalizzazione della domanda) che raccoglie le dichiarazioni del richiedente, pari a tre o sei giorni, a seconda se la domanda sia presentata in questura o alla frontiera, prorogabili fino a dieci giorni (come previsto nell’ultimo periodo dell’art. 26, comma 2 bis, del D.lgs. n. 25 del 2008, introdotto dal legislatore in conformità alla previsione dell’art. 6 della Direttiva 2013/32/UE) in presenza del comprovato presupposto costituito dall’elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e continuati (cfr. Cass., n. 20028 del 13.7.2023).
Si è precisato che, nel nostro Stato, la autorità competente a ricevere e formalizzare la domanda è il AVV_NOTAIO, che provvede ai sensi del comma 2 dell’art. 26 cit. a verbalizzare le dichiarazioni del richiedente, cui si allega la documentazione rilevante ai sensi dell’art. 3 del D.lgs. 251/2007 e che si tratta di tratta di un passaggio assolutamente necessario e propedeutico all’esame della domanda perché essa avviene – come precisato dall’articolo 3 cit. –
su base individuale e in ragione delle dichiarazioni rese dal richiedente e della documentazione allegata.
Quindi, « seppure il cittadino straniero acquista la qualità di richiedente asilo al momento in cui manifesta la volontà di richiedere la protezione internazionale, non si può procedere all’esame della sua domanda se prima non viene soddisfatto l’onere di allegazione con una compiuta verbalizzazione delle sue dichiarazioni cui accludere eventuale documentazione disponibile » e « coesistono nell’ordinamento eurounitaro due nozioni di richiedente protezione internazionale: in senso sostanziale, intendendosi come tale la condizione del soggetto che ha manifestato la volontà di chiedere la protezione, ed in senso formale, intendendosi come tale la condizione del soggetto la cui domanda sia stata recepita e formalizzata dall’autorità competente ». Tale distinzione si trae dalla stessa Direttiva europea – 2013/33/UE -e la Direttiva 2013/32/UE, del 26 giugno 2013 prevede espressamente (art. 6) che l’autorità nazionale debba avere a disposizione un tempo congruo per registrare la domanda, in particolare quando essa sia stata presentata innanzi ad una autorità non competente a formalizzarla. Questa indicazione è recepita dalla legislazione nazionale (art. 26 comma 2 bis D.lgs. 25/2008).
In linea di massima, rileva, ai fini delle garanzie procedimentali e per l’accoglienza, la acquisizione della « qualità sostanziale di richiedente asilo », ma ciò non toglie che taluni adempimenti siano legati necessariamente alla formalizzazione della domanda e « che il diritto del cittadino straniero ad un ricorso effettivo e -sussistendone i presupposti – alla protezione internazionale, deve essere contemperato con il diritto-dovere dello Stato di valutare attentamente le condizioni per la permanenza dello straniero sul suolo nazionale … ».
Quindi, il trattenimento del richiedente asilo c.d. secondario, vale a dire colui che ha presentato la domanda essendo già in stato di trattenimento dopo un provvedimento di espulsione o allontanamento, è consentito dalla normativa europea, ed è espressamente previsto dalla norma di legge nazionale, occorrendo verificare « se il soggetto espulso (o respinto), in stato di trattenimento convalidato dal Giudice di pace, che presenti una domanda di asilo divenga per il solo fatto di aver presentato tale domanda un soggetto privato sine titulo della libertà personale, a meno che nel termine di 48 ore da quando ha manifestato la volontà di richiedere l’asilo, non intervenga ulteriore decreto di trattenimento con successiva convalida ».
Nel caso in esame in quel giudizio, lo straniero aveva presentato la domanda di protezione all’udienza di convalida del (primo) trattenimento. E il ricorrente sosteneva che la sola manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale dovesse comportare la automatica ed immediata perdita di efficacia del primo trattenimento già convalidato.
Questa Corte nella sentenza n. 32763/24 ha respinto tale argomentazione difensiva, precisando che « nel periodo compreso tra la presentazione e la registrazione della domanda, lo straniero non è trattenuto ‘solo’ in ragione della richiesta di asilo, non essendo egli un richiedente primario (che presenta la domanda in stato di libertà), ma perché la sua domanda deve essere formalizzata e valutata in quanto presentata da persona già trattenuta in conseguenza di provvedimento di espulsione o respingimento e perché in siffatta ipotesi è la stessa Direttiva UE a prevedere che lo Stato possa comprovare la strumentalità della domanda ».
Si è quindi ritenuto che il AVV_NOTAIO, dopo la presentazione della domanda di protezione internazionale da parte del soggetto già trattenuto, ha, a sua volta, dei termini per valutare se adottare un
ulteriore provvedimento di trattenimento – stavolta da inviare per la convalida al Tribunale (art. 6 comma 5 cit.) – e, nelle more, il trattenimento precedentemente disposto, per quanto convalidato, non perde efficacia. La norma in esame, in effetti, dispone che i termini della restrizione, conseguente al primo provvedimento convalidato dal Giudice di pace, « sono sospesi », il che significa che ne perdura l’efficacia, e, al tempo stesso, (comma 3) che il richiedente rimanga nel centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione.
Dal che ne discende la considerazione che il trattenimento del soggetto espulso (o respinto), ove debitamente convalidato dal Giudice di pace, non resta privo di base legale per il solo fatto che costui presenti domanda di asilo, ma anzi ne viene sospesa la decorrenza dei termini massimi di restrizione; non è quindi il trattenimento che viene sospeso ma solo la decorrenza dei suoi termini massimi di durata.
Vero che la manifestazione della volontà di richiedere la protezione internazionale fa sorgere l’obbligo della amministrazione di registrarla (entro i termini previsti dall’art. 26 comma 2 bis del D.lgs. n. 25/2008) e di valutarla, per verificare se possa considerarsi strumentale ad evitare la espulsione o il respingimento, dovendo, in tal caso il AVV_NOTAIO adottare un nuovo provvedimento di trattenimento da inviare entro 48 ore per la convalida alle sezioni specializzata del Tribunale (secondo legislazione ratione temporis vigente), con il verificarsi, nel momento in cui viene adottato il nuovo provvedimento di trattenimento, del cd. mutamento del titolo, da trattenimento in attesa di espulsione, in trattenimento in attesa di esame della richiesta di asilo ritenuta strumentale dal AVV_NOTAIO, provvedimento che deve essere convalidato entro il termine di 48 ore.
Questa Corte, in conclusione, con la sentenza n. 32763/24, ha spiegato che la manifestazione della volontà di richiedere la protezione internazionale fa sorgere l’obbligo della amministrazione di registrarla (entro i termini previsti dall’art. 26, comma 2 bis, D.Lgs. n. 25 del 2008) e di valutarla, per verificare se può considerarsi strumentale ad evitare l’espulsione o il respingimento. In tal caso, il AVV_NOTAIO deve adottare un nuovo provvedimento di trattenimento da inviare entro 48 ore per la convalida alle sezioni specializzata del Tribunale (secondo la legislazione ratione temporis vigente) ed è nel momento in cui viene adottato il nuovo provvedimento di trattenimento che avviene il cd. mutamento del titolo, da trattenimento in attesa di espulsione in trattenimento in attesa di esame della richiesta di asilo ritenuta strumentale dal AVV_NOTAIO, provvedimento che deve essere convalidato entro il termine di 48 ore (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32763 del 16/12/2024).
In sintesi, « solo la registrazione della domanda determina uno spostamento della competenza per la convalida del trattenimento, che viene disposto non più ai sensi dell’art. 14 D.Lgs. n. 286 del 1998 ma dell’art. 6 D.Lgs. n. 142 del 2015, tant’è che il termine di 48 ore per la convalida del secondo trattenimento disposto dal AVV_NOTAIO non decorre dalla manifestazione di volontà del ricorrente di richiedere la protezione internazionale, ma dall’adozione del suddetto secondo provvedimento restrittivo (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32763 del 16/12/2024; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 36522 del 29/12/2023) » (da Cass. n. 23993 del 27/8/2025, ordinanza interlocutoria che ha disposto il rinvio della causa in pubblica udienza sul tema degli effetti della manifestazione della volontà di richiedere la protezione internazionale nel corso dell’udienza di convalida dell’accompagnamento alla frontiera; vedasi altra ordinanza interlocutoria n. 23229/2025).
Se è vero che il richiedente asilo deve considerarsi tale nel momento in cui manifesta detta volontà, nel periodo compreso tra la presentazione e la registrazione della domanda, lo straniero non è trattenuto « solo » in ragione della richiesta di asilo, « non essendo egli un richiedente primario (che presenta la domanda in stato di libertà), e la sua domanda deve essere formalizzata per poter essere valutata come presentata da persona già (legittimamente) trattenuta in conseguenza di provvedimento di espulsione o respingimento, come consentito dall’art. 8 della direttiva 2013/33/UE » (Cass. n. 23993/2025).
2.4. Nel presente caso, invece, si è dato atto, anche in ricorso, che, nel corso dell’udienza del 23/10/2024 di convalida del primo trattenimento disposto dal AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO il 21/10/2024, il cittadino, tramite difensore, riferiva di avere già il 10/10/2024 (prima quindi dell’emissione del decreto prefettizio di espulsione e del trattenimento questorile) assunto la veste di richiedente protezione internazionale.
Va ricordato che l’art. 6 comma 3 del Dl.gs. n. 142/2015 prevede che il richiedente (protezione internazionale), che si trova in un centro di cui all’art. 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in attesa dell’esecuzione del provvedimento di respingimento o di espulsione, « rimane nel centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione » e il comma 5 prevede poi che « Quando il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda (di protezione internazionale) i termini previsti dall’articolo 14, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si sospendono e il questore trasmette gli atti al tribunale sede della sezione specializzata in materia di immigrazione protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di
ulteriori sessanta giorni, per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda ».
Il mutamento del titolo del trattenimento presuppone che un trattenimento sia « già in corso » e la Corte Costituzionale con la sentenza n. 212/2023 ha ricordato che la convalida del trattenimento presuppone necessariamente un provvedimento e quindi il termine di 48 ore non può che decorrere dal provvedimento del AVV_NOTAIO.
Il ricorrente sostiene, invece, che, per effetto dell’invio della p.e.c. alla Questura, il 10/10/24, prima dell’emissione del decreto prefettizio di espulsione e del decreto di trattenimento questorile (del 21/10/24, della cui convalida si trattava all’udienza del 23/10/24) e quindi allorché egli era in stato di libertà, egli avesse già assunto la veste di richiedente protezione internazionale.
Come già sopra ricordato, non si può procedere all’esame della sua domanda se prima non viene soddisfatto l’onere di allegazione con una compiuta verbalizzazione delle sue dichiarazioni cui accludere eventuale documentazione disponibile e poi « coesistono nell’ordinamento eurounitaro due nozioni di richiedente protezione internazionale: in senso sostanziale, intendendosi come tale la condizione del soggetto che ha manifestato la volontà di chiedere la protezione, ed in senso formale, intendendosi come tale la condizione del soggetto la cui domanda sia stata recepita e formalizzata dall’autorità competente ».
Se, ai fini delle garanzie procedimentali e per l’accoglienza, rileva già la acquisizione della « qualità sostanziale di richiedente asilo », taluni adempimenti sono legati necessariamente alla formalizzazione della domanda e « il diritto del cittadino straniero ad un ricorso effettivo e – sussistendone i presupposti – alla protezione internazionale, deve essere contemperato con il dirittodovere dello Stato di valutare attentamente le condizioni per la permanenza dello straniero sul suolo nazionale … ».
Ma nella specie non si discute della legittimità di un secondo titolo di trattenimento ma è in contestazione l’assunzione della qualità di richiedente la protezione internazionale, per effetto del comportamento materiale di manifestazione di volontà (inoltro della p.e.c. alla Questura per la formalizzazione della domanda con la compilazione del ModNUMERO_DOCUMENTO), prima del provvedimento espulsivo e la conseguente illegittimità del trattenimento disposto dal AVV_NOTAIO e inoltrato per la convalida al Giudice di Pace anziché al Tribunale.
Se è vero che il richiedente asilo deve considerarsi tale nel momento in cui manifesta detta volontà, nel periodo compreso tra la presentazione e la registrazione della domanda, lo straniero, nel presente caso in esame, è stato trattenuto « solo » in ragione della richiesta di asilo, essendo egli un richiedente primario (che presenta la domanda in stato di libertà).
Di conseguenza, il trattenimento del AVV_NOTAIO era nullo e non poteva essere convalidato.
2.5. Il secondo profilo della censura è assorbito.
3.Per quanto sopra esposto, in accoglimento del primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, il decreto impugnato va cassato senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, ultimo comma, c.p.c., stante la nullità del trattenimento disposto dal questore, che non poteva essere convalidato, ed essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la convalida del trattenimento doveva essere disposta.
Non vi è luogo alla regolazione delle spese, poiché il ricorrente è ammesso al patrocinio a spese dello Stato ed è soccombente un’Amministrazione statale (Cass., Sez. U, Sentenza n. 8561 del 26/03/2021).
In questo caso, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente – ai sensi del successivo art. 83, comma 2, d.P.R. cit., per il caso di giudizio di cassazione – al giudice che ha pronunciato la sentenza
passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 23007 del 12/11/2010; Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 11028 del 13/05/2009).
L’art. 133 del medesimo d.P.R. (a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato) non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (v. in motivazione Cass., Sez. U, Sentenza n. 24413 del 09/09/2021; v. anche Cass., Sez. 6-2, Ordinanza n. 30876 del 29/11/2018; Cass., Sez. 2, Sentenza n. 18583 del 29/10/2012).
Le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, saranno, pertanto, liquidate dal giudice di merito che ha emesso il provvedimento qui impugnato.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, e conseguentemente cassa senza rinvio il decreto di convalida del Giudice di pace di Melfi.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 settembre 2025
La Presidente NOME COGNOME