Protezione internazionale: la richiesta di sospensione

La Corte di Cassazione chiarisce che la presentazione di un’istanza cautelare contro un rigetto di protezione internazionale per ‘manifesta infondatezza’ sospende automaticamente l’efficacia del provvedimento di allontanamento fino alla decisione del giudice sulla sospensione stessa. Un richiedente asilo aveva impugnato il diniego della Commissione territoriale, chiedendo la sospensione. Nonostante ciò, il Questore ne disponeva l’accompagnamento coattivo, convalidato dal Giudice di pace. La Suprema Corte ha annullato tale convalida, affermando che, in assenza di una decisione sull’istanza cautelare, il provvedimento di rigetto doveva considerarsi temporaneamente sospeso, tutelando così il diritto di difesa del richiedente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Protezione Internazionale: Quando la Richiesta di Sospensione Ferma l’Espulsione

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nell’ambito della protezione internazionale: cosa accade quando un richiedente asilo si vede respingere la domanda per ‘manifesta infondatezza’ e, impugnando la decisione, chiede al giudice di sospenderne l’efficacia? La semplice presentazione di questa richiesta è sufficiente a bloccare temporaneamente l’allontanamento forzato? La risposta della Suprema Corte è affermativa e stabilisce un importante principio a tutela del diritto di difesa.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero si era visto rigettare dalla Commissione Territoriale la propria domanda di protezione internazionale perché ritenuta ‘manifestamente infondata’, essendo proveniente da un Paese di origine considerato sicuro. Prontamente, lo straniero aveva proposto ricorso al Tribunale competente, depositando contestualmente un’istanza cautelare per chiedere la sospensione dell’esecutività del provvedimento di diniego.

Nonostante la pendenza del ricorso e dell’istanza cautelare, e in assenza di una decisione del Tribunale in merito, le autorità di polizia lo fermavano e, verificata l’assenza di un ordine formale di sospensione, lo trattenevano in un centro di permanenza per il rimpatrio. Successivamente, il Questore emetteva un decreto di accompagnamento alla frontiera, che veniva convalidato dal Giudice di pace.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del cittadino straniero, annullando il provvedimento di convalida dell’accompagnamento alla frontiera. Il nodo centrale della questione era stabilire se, nel lasso di tempo tra la presentazione dell’istanza cautelare e la decisione del giudice su di essa, il provvedimento di rigetto della protezione internazionale dovesse considerarsi sospeso o meno.

La Corte ha stabilito che la tempestiva proposizione dell’istanza cautelare comporta la sospensione del provvedimento impugnato fino a quando il Tribunale non si pronuncia sull’istanza stessa. Di conseguenza, l’ordine di accompagnamento alla frontiera e la sua successiva convalida erano illegittimi, poiché emessi in un momento in cui l’efficacia esecutiva del diniego era sospesa.

Le Motivazioni

La Suprema Corte fonda la sua decisione su un’attenta interpretazione dell’articolo 35-bis del D.Lgs. 25/2008. La legge prevede che, di regola, l’impugnazione di un diniego di protezione sospenda automaticamente l’espulsione. Esistono però delle eccezioni a questa regola, tra cui proprio il caso di rigetto per manifesta infondatezza. In queste ipotesi, l’efficacia esecutiva non è sospesa in automatico, ma il richiedente può chiedere al giudice una sospensione cautelare per gravi motivi.

Il punto cruciale, secondo la Corte, risiede nell’analisi del comma 5 dello stesso articolo. Questa norma elenca specifici casi in cui neanche la presentazione dell’istanza cautelare produce un effetto sospensivo (ad esempio, in caso di domande reiterate). La Corte osserva che il rigetto per manifesta infondatezza non è incluso in questo elenco di ‘esclusioni’.

Da questo ‘silenzio’ della legge, la Corte desume, con un ragionamento logico-sistematico, che in tutti gli altri casi (incluso quello in esame) la presentazione dell’istanza cautelare deve necessariamente produrre un effetto sospensivo temporaneo. In caso contrario, si verificherebbe una palese violazione del diritto di difesa: il richiedente potrebbe essere allontanato dal territorio nazionale prima ancora che il giudice abbia avuto la possibilità di valutare la sua richiesta di sospensione, vanificando di fatto la tutela cautelare prevista dalla legge.

Conclusioni

Questa ordinanza rafforza la tutela giurisdizionale dei richiedenti protezione internazionale. Stabilisce un principio chiaro: la presentazione di un’istanza di sospensione contro un rigetto per manifesta infondatezza agisce come uno ‘scudo’ temporaneo, impedendo l’esecuzione di misure di allontanamento coattivo fino a quando un giudice non abbia esaminato e deciso nel merito della richiesta cautelare. Si tratta di una garanzia fondamentale per assicurare che il diritto del richiedente a un ricorso effettivo non venga svuotato di contenuto.

L’impugnazione di un rigetto di protezione internazionale sospende sempre l’espulsione?
No, non sempre. Di norma, l’impugnazione ha effetto sospensivo automatico. Tuttavia, la legge prevede delle eccezioni, come nel caso in cui la domanda sia rigettata per ‘manifesta infondatezza’.

Cosa può fare un richiedente se la sua domanda è rigettata per ‘manifesta infondatezza’ per evitare l’espulsione immediata?
Può presentare al giudice, insieme al ricorso, un’apposita istanza cautelare chiedendo di sospendere l’efficacia del provvedimento di rigetto, adducendo gravi e circostanziate ragioni.

Qual è l’effetto della sola presentazione dell’istanza cautelare, prima che il giudice decida?
Secondo questa ordinanza, la semplice presentazione dell’istanza cautelare sospende temporaneamente l’esecutività del provvedimento di espulsione. Questa sospensione dura fino al momento in cui il giudice si pronuncia sull’istanza stessa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 17256 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 17256 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 26/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 18880/2024 proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME per procura speciale in atti;

-ricorrente –

-contro-

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro p.t. ;

-intimato- avverso il provvedimento del Giudice di pace di Lecce, depositato il 6.09.2024;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9/04/2025 dal Cons. rel., dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

La Commissione territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale di Lecce rigettava, in data 1.8.2024, la domanda di

protezione internazionale avanzata da NOME COGNOME assumendo la manifesta infondatezza della stessa, per essere questi proveniente da Paese di origine sicura (Senegal).

Avverso tale provvedimento lo straniero proponeva tempestivo ricorso innanzi al Tribunale di Lecce; contestualmente al ricorso lo straniero depositava altresì istanza cautelare ex art. 35 bis , co. 4 d.lg 25/2008, chiedendo al Tribunale di sospendere la esecutività del provvedimento impugnato.

In data 6 settembre 2024, lo straniero veniva nuovamente fermato dagli agenti della Questura di Lecce i quali, verificato che non vi fosse alcun provvedimento di sospensione della efficacia esecutiva della decisione negativa della Commissione, lo trattenevano presso il c.p.r. di Otranto in attesa della convalida dell’accompagnamento alla frontiera, giusta l’art. 13, co. 5 bis , T.u. imm.

Il Questore di Lecce, sempre in data 6 settembre 2024, adottava il decreto di accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica dello straniero, da eseguirsi per il successivo 9 settembre, e trasmetteva gli atti al Giudice di pace per la necessaria convalida ex art. 13, co. 5 bis , d.lg 286/98.

All’udienza di convalida, che si celebrava lo stesso giorno innanzi al Giudice di p ace di Lecce, lo straniero si opponeva all’accompagnamento coatto alla frontiera, osservando:

a.che già il giorno successivo a quello della adozione del provvedimento della Commissione di rifiuto dello status di protezione internazionale (provvedimento presupposto) lo stesso aveva proposto ricorso giurisdizionale;

b.- che nel ricorso aveva altresì proposto contestuale istanza cautelare; c.- che il Tribunale non si era ancora pronunciato, sebbene fosse passato oltre un mese.

d.- che pertanto, il provvedimento della Commissione doveva ritenersi sospeso ex lege, dal momento che il Tribunale non aveva respinto l’istanza cautelare e che non ricorreva alcuna delle ipotesi previste dall’art. 35 bis , co. 5, d.lg 25/2008, (domanda reiterata o dichiarata inammissibile).

Con decreto emess o all’udienza del 6.9.2024, il G iudice di pace ha rigettato l’eccezione proposta dal ricorrente, convalidando il provvedimento del Questore, osservando che: nessun provvedimento di sospensione era stato dallo stesso adottato; il provvedimento della Commissione per la protezione internazionale aveva rigettato la richiesta per manifesta infondatezza non essendo sussistenti i presupposti di legge; che il ricorso, nel caso di rigetto per infondatezza, non sospendeva la esecutività del provvedimento, stante la mancata adozione di un provvedimento di sospensione da parte del Tribunale di Lecce; nel 2010 lo straniero era già stato attinto da altro provvedimento d’espulsione.
NOME ricorre in cassazione con unico motivo. Il Ministero dell’Interno, non costituitosi, ha depositato atto chiedendo di partecipare all’eventuale udienza di discussione.

RITENUTO CHE

L’unico motivo denunzia violazione e falsa applicazione dell’art. 13, co. 5 bis , d.l.g n. 286/98, in ordine al principio di legalità e di inviolabilità della libertà personale, in relazione al diritto di asilo e al principio di non refoulement .

In particolare, il ricorrente lamenta che il Giudice di pace abbia erroneamente convalidato l’accompagnamento alla frontiera dello straniero disposta dal Questore di Lecce, ritenendo che fosse provvisoriamente esecutivo il provvedimento con cui la locale

Commissione Territoriale aveva rigettato la domanda di protezione internazionale per manifesta infondatezza.

Il ricorrente, a sostegno del motivo, assume che: la tempestiva proposizione dell’impugnazione av verso il provvedimento con cui sia stata respinta la domanda di protezione internazionale presentata da uno straniero comporta di regola l’automatica sospensione del provvedimento impugnato fino alla decisione nel merito del Tribunale (art. 35 bis , co. 3, d.lg. 25/2008); a detta regola fanno eccezione le ipotesi previste dalle lettere a), b), c), d), dbis) dell’art. 35 bis , co. 3, d.lg. 25/2008; in questi casi il ricorso giurisdizionale non sospende automaticamente l’esecutività del provvedimento impugnato, ma il ricorrente può richiedere al giudice l’adozione di un provvedimento cautelare di sospensione, che deve essere adottato entro cinque giorni dal deposito della stessa istanza cautelare (art. 35bis , co. 4, d.lg 25/2008).
Nella fattispecie, al ricorrente è stata respinta la domanda di asilo per manifesta infondatezza, ma lo stesso ha presentato tempestivo ricorso con contestuale istanza cautelare, su cui il Tribunale non si è pronunciato.

La questione che la Corte è chiamata a risolvere consiste, dunque, nel decidere se nelle more tra la presentazione dell’istanza cautelare e la decisione sulla stessa da parte del giudice, il provvedimento della Commissione di manifesta infondatezza della domanda di protezione internazionale debba considerarsi sospeso o meno.

Il ricorrente assume che si tratta di un’ipotesi non espressamente disciplinata dalla legge, a differenza di quanto accade nel caso di rifiuto dello status per reiterazione della domanda o per inammissibilità della stessa, laddove, nelle more della decisione in ordine alla richiesta di

sospensione, l’art. 35 -bis , co. 5, d.lg 25/2008, stabilisce che non è sospesa l’esecuzione.

Nel silenzio della legge, il ricorrente assume altresì che, tuttavia, debba coerentemente concludersi, nel caso di domanda cautelare tempestivamente depositata contro una decisione di manifesta infondatezza (come nel caso di specie), nel senso della sospensione del l’esecutorietà del provvedimen to della Commissione fino alla decisione cautelare del Tribunale, con la conseguente inoperatività del provvedimento di accompagnamento coatto alla frontiera che ne costituisce una diretta attuazione.

Il Giudice di pace ha ritenuto che la tempestiva proposizione dell’istanza cautelare innanzi al Tribunale, in assenza del re lativo provvedimento di sospensione, non fosse di per sé sufficiente a sospendere l’esecuzione dell’accompagnamento alla frontiera, neppure nel caso in cui il provvedimento della Commissione fosse stato adottato per manifesta infondatezza della domanda, e quindi al di fuori delle ipotesi di esecutività ex lege (reiterazione o inammissibilità della domanda).

Il motivo è fondato.

Il collegio ritiene che la tempestiva proposizione dell’ istanza cautelare comporti la sospensione del provvedimento impugnato fino alla decisione del Tribunale sull’istanza medesima.

E’ corretta l’esegesi della parte ricorrente. D al combinato esame dei commi 3, 4 e 5 dell’art. 35 bis d.lgs n. 25 del 2008, nella versione ratione temporis applicabile al momento dell’emanazione del provvedimento di convalida del l’accompagnamento coattivo (9/9/2024) emerge che, di regola, il provvedimento della Commissione territoriale di rigetto della domanda non ha efficacia esecutiva ope legis nel termine per l’impugnazione ed, ove venga impugnato , fino alla fine

del procedimento di primo grado. Questa regola, tuttavia, subisce crescenti eccezioni, indicate nel c.3 :

ricorso proposto da soggetto trattenuto nelle strutture (punti di crisi) di cui all’ art.10 ter TUI o nei centri di ad art.14 TUI; b) e c);

ricorso proposto avverso decisione di inammissibilità domanda di protezione internazionale o di rigetto per manifesta infondatezza ex art.32, co.1, lett b bis d.lgs n. 25 del 2008 (domanda fondata su fatti del tutto non pertinenti o su dichiarazioni false anche relative alle generalità o da parte di cittadino straniero che ha distrutto o falsificato documenti di identità o di viaggio o che sia entrato irregolarmente e non ha tempestivamente richiesto la protezione internazionale; si è sottratto ai rilievi dattiloscopici; straniero che proviene da paese sicuro, come nella fattispecie);
ricorso proposto avverso provvedimento adottato nei confronti dei soggetti di cui all’art.28 bis comma 2 lett. b), b-bis, c) – si tratta di fattispecie sovrapponibili alle precedenti che compongono le ipotesi in cui si ricorre alla procedura accellerata, con l’aggiunta dei cittadini stranieri rintracciati nelle zone di transito e di frontiera che hanno eluso i controlli -;

ricorso avverso il provvedimento relativo alla domanda di cui all’art.28 bis , comma 1, lett.b) – si tratta di cittadini stranieri sottoposti a procedimenti penali per alcune tipologie di reati in presenza di particolari condizioni -.

Il comma 4 dell’art. 35 bis prevede, nei casi di cui al comma 3, lett. a), b) , c), d) e d-bis) che l’efficacia esecutiva può essere sospesa solo su apposita istanza,per gravi e circostanziate ragioni. La pendenza del giudizio di protezione internazionale, nei casi dell’art. 35 -bis , comma 3, lett. c) d. lgs. ult. cit., non produce, dunque, la sospensione automatica degli effetti della decisione amministrativa (Cass., n.

24009/2020; n. 3206/2025), ove operino queste ipotesi derogatorie al principio generale. (Cass., Sez. U., 11399/2024).

Nella fattispecie, il provvedimento di convalida dell’accompagnamento coattivo è stato adottato dopo che era stato proposto ricorso avverso la decisione della Commissione territoriale con istanza di sospensiva, sulla quale era mancata tuttavia la decisione nei termini di legge.

Il comma 5 dell’art. 35 bis del d.lgs n. 25 del 2008 stabilisce:’ La proposizione del ricorso o dell’istanza cautelare ai sensi del comma 4 non sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento che respinge o dichiara inammissibile un’altra domanda reiterata a seguito di una decisione definitiva che respinge o dichiara inammissibile una prima domanda reiterata, ovvero dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale, ai sensi dell’articolo 29bis ‘ . Come risulta testualmente, la norma individua due formule di reiezione della domanda da parte della Commissione territoriale, in relazione alle quali la proposizione dell’istanza cautelare non produce effetto sospensivo. Ne consegue che per le altre l’effetto sospensivo opera fino a che l’istanza cautelare non sia stata decisa .
E’ utile precisare che il ricorrente quando è stato disposto l’accompagnamento coattivo con provvedimento del Questore, successivamente convalidato il 9 settembre 2024 non era trattenuto ed aveva attivamente pendente (mediante ricorso giurisdizionale ed istanza di sospensiva) la domanda di protezione internazionale pregressa, in relazione alla quale vi era stato rigetto per manifesta infondatezza dovuta a provenienza da paese sicuro (provvedimento della C.T. 1/8/2024), impugnata il giorno dopo con istanza di sospensiva. La formula reiettiva non è ricompresa tra quelle menzionate nel c. 5 dell’art. 35 bis d.lgs n. 25 del 2008 (seconda domanda reiterata o domanda proposta nella fase di esecuzione di un
provvedimento che comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale ), in ordine alle quali l’esecutività del provvedimento negativo della Commissione non può essere sospesa neanche dalla proposizione dell’istanza di sospensione.

In tutte le altre ipotesi derogatorie al principio generale di non esecutività ope legis del provvedimento di rigetto fino allo spirare del termine per l’impugnazione o fino all’esito del giudizio di primo grado, non possono essere emessi provvedimenti di allontanamento coattivo, fino alla decisione sull’istanza di sospensiva e comunque fino allo spirare del termine dimidiato di 15 gg. per la proposizione del ricorso giurisdizionale avverso la pronuncia reiettiva della Commissione territoriale (art. 32 c.4. d.lgsn. 25 del 2008).
Il provvedimento di convalida deve, di conseguenza, essere cassato, essendo stato disposto in violazione di legge, operando, al momento della sua emissione, la sospensione temporanea dell’efficacia esecutiva del provvedimento reiettivo della Commissione territoriale, in mancanza della decisione sulla istanza di sospensiva.

Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, attesa l’inemendabilità del vizio riscontrato, deve essere adottata decisione nel merito consistente nell’annullamento del provvedimento di accompagnamento coattivo del Questore del 6/9/2024.

La novità della questione e la oggettiva complessità della ricostruzione normativa impongono la compensazione delle spese processuali di entrambi i gradi.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e decidendo nel merito, annulla il provvedimento di accompagnamento coattivo disposto dal Questore di Lecce il 6 settembre 2024 a carico del ricorrente e compensa le spese processuali di entrambi i gradi.

Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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