Protezione internazionale: basta la volontà, non la forma

Un cittadino straniero, destinatario di un decreto di espulsione, aveva manifestato via email la volontà di chiedere la protezione internazionale. La Corte di Cassazione ha stabilito che tale manifestazione di volontà è sufficiente per sospendere l’espulsione, annullando la decisione del giudice di merito che richiedeva una domanda formale. La Corte ha inoltre annullato un secondo procedimento identico avviato per errore, applicando il principio di litispendenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Protezione internazionale: la volontà conta più della forma

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha riaffermato un principio cruciale in materia di immigrazione: per avviare la procedura di protezione internazionale e sospendere un provvedimento di espulsione, è sufficiente la chiara manifestazione di volontà dello straniero, anche se espressa in modo informale come una semplice email. Questa decisione chiarisce che la burocrazia non può prevalere sul diritto sostanziale alla protezione.

I Fatti: Un Decreto di Espulsione e Due Processi Paralleli

Un cittadino di origine egiziana, dopo essere entrato in Italia, riceveva un decreto di espulsione emesso dalla Prefettura. Prima che l’espulsione diventasse esecutiva, il suo avvocato inviava una richiesta via mail alla Questura competente, manifestando l’intenzione del suo assistito di presentare domanda di protezione internazionale e allegando il modulo per fissare un appuntamento.

Non ricevendo risposta, l’avvocato presentava opposizione al decreto di espulsione davanti al Giudice di Pace. A causa di un’anomalia procedurale, venivano iscritti a ruolo due procedimenti identici, che portavano a due decisioni opposte: la prima respingeva l’opposizione, ritenendo la richiesta informale insufficiente; la seconda, invece, la accoglieva. Entrambe le decisioni venivano impugnate davanti alla Corte di Cassazione.

La Questione Procedurale: La Litispendenza

Prima di entrare nel merito, la Cassazione ha risolto la questione dei due procedimenti paralleli. La Corte ha applicato il principio della litispendenza, secondo cui, se due cause identiche sono pendenti, solo quella iniziata per prima può proseguire. Di conseguenza, il secondo procedimento e la relativa sentenza favorevole allo straniero sono stati dichiarati nulli e cassati senza rinvio. Questa decisione ha permesso di concentrare l’attenzione sull’unica causa valida: la prima, che aveva dato torto al cittadino straniero.

La richiesta di protezione internazionale

Il cuore della questione riguardava il valore da attribuire alla mail inviata alla Questura. Il Giudice di Pace aveva sostenuto che una semplice ‘richiesta di prenotazione di appuntamento’ non potesse essere equiparata a una formale presentazione della domanda di protezione internazionale, unico atto, a suo dire, capace di sospendere l’espulsione.

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato questa interpretazione, giudicandola errata. Ha chiarito che la legge definisce ‘richiedente protezione internazionale’ non solo chi ha già presentato formalmente la domanda, ma anche chi ‘ha manifestato la volontà di chiedere tale protezione’.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

I giudici della Suprema Corte hanno sottolineato che il diritto di presentare istanza di protezione internazionale e di rimanere nel territorio nazionale fino alla fine della procedura è fondamentale. L’Amministrazione ha il dovere di ricevere qualsiasi manifestazione di questa volontà, anche se inoltrata con mezzi informali come una PEC o una mail, e di avviare le procedure di sua competenza.

Respingere o ignorare tale richiesta, in attesa di una ‘formale domanda’, costituisce una violazione dei principi normativi. Il Giudice di Pace avrebbe dovuto valutare la sostanza della richiesta — ovvero l’intenzione manifestata dallo straniero — invece di fermarsi all’aspetto formale. L’errore è stato non riconoscere che quella mail, pur non essendo una domanda completa, era sufficiente a far sorgere il diritto alla sospensione dell’espulsione e l’obbligo per la Questura di procedere con la convocazione.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche:

1. Prevalenza della Sostanza sulla Forma: Rafforza il principio che i diritti fondamentali, come quello alla protezione internazionale, non possono essere ostacolati da cavilli burocratici. La manifestazione di volontà è l’elemento chiave.
2. Obblighi della Pubblica Amministrazione: Le Questure e le altre autorità competenti sono obbligate a prendere in carico e dare seguito a qualsiasi comunicazione che esprima l’intenzione di chiedere asilo, indipendentemente dal mezzo utilizzato.
3. Tutela dello Straniero: Offre una maggiore tutela ai cittadini stranieri che, spesso in condizioni di vulnerabilità, potrebbero non essere in grado di seguire immediatamente le procedure formali. Una semplice mail inviata da un difensore è sufficiente per attivare la protezione prevista dalla legge.

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la decisione del Giudice di Pace e ha rinviato il caso a un altro magistrato dello stesso ufficio, che dovrà riesaminare la questione attenendosi a questo fondamentale principio di diritto.

Cosa succede se la stessa causa viene iscritta a ruolo due volte?
Secondo il principio di litispendenza, solo il procedimento iscritto per primo è valido e può proseguire. Il secondo procedimento e gli atti compiuti al suo interno, inclusa la sentenza, sono nulli e devono essere annullati.

È sufficiente una semplice email per manifestare la volontà di chiedere protezione internazionale?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale, anche se espressa tramite un mezzo informale come una mail o una PEC, è sufficiente per attivare le tutele previste dalla legge, compresa la sospensione di un decreto di espulsione.

Quale obbligo ha la Pubblica Amministrazione di fronte a una richiesta informale di protezione?
L’Amministrazione ha il dovere di ricevere la richiesta, indipendentemente dalla sua forma, e di avviare l’iter necessario per formalizzare la domanda, ad esempio convocando l’interessato. Non può ignorare o respingere la richiesta solo perché non è stata presentata secondo i canali formali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 9786 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 9786 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/04/2025

ORDINANZA

Sui ricorsi iscritti al n. 3206/2024 R.G. e al n.4245/2024 R.G. riuniti all’adunanza camerale del 4 febbraio 2025:

Ricorso iscritto al n. 3206/2024 R.G. proposto da :

COGNOME NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in MILANO INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende, come da procura speciale in atti.

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE DI MONZA, in persona del Prefetto p.t., domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende ope legis.

-controricorrente-

avverso RAGIONE_SOCIALE di NOME COGNOME n. 6772/2023 depositata il 21/11/2023.

Ricorso iscritto al n. 4245/2024

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro p.t., RAGIONE_SOCIALE MONZA E DELLA BRIANZA, in persona del Prefetto p.t., domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che li rappresenta e difende ope legis.

-ricorrente-

contro

NOME RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in MONZA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende, come da procura speciale in atti.

– controricorrente- avverso la SENTENZA del GIUDICE COGNOME di MONZA n. 1444/2023 depositata il 22/11/2023.

Udite le relazioni svolte nella camera di consiglio del 04/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. -Con ricorso registrato al n.r.g. 3206/2024 , NOME COGNOME proveniente dall’Egitto, ha proposto ricorso con un mezzo, chiedendo la cassazione dell’ordinanza resa dal Giudice di pace di Monza nel proc. n. 6772/2023 in data 21 novembre 2023, con cui è stata respinta l’opposizione proposta avverso il decreto di espulsione n.370511 emesso dal locale Prefetto in data 31 agosto 2023, con il quale era stato disposto che il ricorrente venisse accompagnato alla frontiera a mezzo della Forza Pubblica ai sensi dell’art.13, comma 2, lett. B) del d.lgs. n.286/1998 (TUI), a
seguito del quale il Questore di Monza gli aveva ordinato di lasciare il territorio dello Stato entro sette giorni dalla data della notifica del decreto.

Il Giudice di Pace, con ordinanza di cui sopra, ha rigettato l’opposizione e confermato il decreto opposto. Dopo avere evidenziato che il ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’espulsione per aver presentato richiesta di protezione internazionale, ha così affermato « -agli atti della procedura risulta depositata unicamente la richiesta di prenotazione di appuntamento per asilo politico, ma non risulta formalizzata alcuna domanda in tal senso da parte del ricorrente; -la semplice richiesta di appuntamento non può essere equiparata alla effettiva presentazione della domanda di protezione internazionale, a seguito della quale, e nelle more della definizione del procedimento, vige il divieto di espulsione ai sensi dell’art. 4 d. lgs. 142/2015».
Il Ministero dell’Interno -Prefettura di Monza e Brianza ha resistito con controricorso, chiedendo il rigetto ed ivi ha esposto che avverso il medesimo decreto di espulsione era stato incardinato anche un altro giudizio di opposizione deciso distintamente dal Giudice di pace di Monza con sentenza n.1444/2023 in data 22 novembre 2023, che aveva accolto l’opposizione ed era stata ricorsa per cassazione dalla Amministrazione con distinto atto.

2. -Con ricorso registrato al n.r.g. 4245/2024 , il Ministero dell’Interno -Prefettura di Monza – Brianza ha presentato ricorso con due mezzi con chiedendo la cassazione della sentenza resa dal Giudice di pace di Monza nel proc. r.g. 6778/2023 in data 22 novembre 2023 con cui è stata accolta.

Il Giudice di Pace, con sentenza pubblicata in data 22 novembre 2023 nel proc. r.g. 6778/2023, ha accolto l’opposizione proposta da NOME COGNOME proveniente dall’Egitto, avverso il medesimo decreto di espulsione n.370511 emesso dal locale

Prefetto in data 31 agosto 2023, oggetto del procedimento che ha dato vita al ricorso n. 3206/2024.

Il Giudice di Pace, con detta sentenza ha accolto l’opposizione e revocato il decreto opposto ed ha affermato «In particolare, risulta dagli atti che lo straniero è entrato nel territorio italiano dalla frontiera di Bari nel Maggio 2023 (all.to doc.n.3 di parte istante) e di essere stato ospitato dal 31.5.2023 presso la ‘RAGIONE_SOCIALE e nell’ambito di un percorso di accoglienza previsto per i richiedenti asilo, veniva collocato in un appartamento sito a Bellusco (MB),INDIRIZZO (all.to doc.n.4 di parte ricorrente). Ciò detto e debitamente premesso, nel caso de quo, non risulta esserci stata alcuna valutazione sulla situazione personale e reale dello straniero da parte della Questura opposta. Infatti, la sola ‘dichiarazione di ospitalità’ prodotta, essendo presupponente al fine della presentazione della domanda di protezione e/o richiesta di asilo, sarebbe stata sufficiente per far scattare l’obbligo da parte della Questura di accettazione della richiesta di registrazione, invece di disporne l’espulsione, come avvenuto nel caso de quo, atteso che basta trovarsi fisicamente ‘reperibile’ nel territorio di un Comune… alla Questura rispetto alla domanda di protezione internazionale è riconosciuto il solo potere di registrazione, mentre competente a statuire sulla sussistenza o meno della domanda di protezione e sulla fondatezza della stessa. stessa, è la Commissione territoriale, così come recentemente confermato dalla Suprema Corte di cassazione con ordinanza n.23533/2023» (fol.2).
Il cittadino straniero ha replicato con controricorso.

Per entrambi i ricorsi è stata disposta la trattazione camerale.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4.1. -È preliminare la disamina della circostanza che i due procedimenti, sorti separatamente sin dal primo grado, si connotano per identità di petitum e causa petendi , in quanto

concernono l’opposizione proposta dalla stessa parte nei confronti dell’Amministrazione avverso il medesimo decreto di espulsione; all’esito del primo grado di giudizio i due procedimenti hanno condotto alla pronuncia di due distinti provvedimenti con statuizioni opposte. Avverso entrambi è stato proposto ricorso per cassazione, come illustrato nella parte in fatto.

I due procedimenti sono stati riuniti dal Collegio all’adunanza camerale fissata per la trattazione del 4 febbraio 2025 ex art.273 c.p.c.

4.2. -Trova applicazione, in questo caso, il principio secondo il quale è ammissibile anche nel giudizio di cassazione la riunione di procedimenti relativi alla stessa causa pendenti davanti allo stesso giudice ai sensi dell’art.273 c.p.c., anche ove siano stati pronunciati in fase di merito provvedimenti distinti ancora non divenuti definitivi, atteso che il principio posto dall’art 273 c.p.c. ha carattere generale e può valere anche in sede di legittimità, giacché risponde alle stesse esigenze di ordine processuale -evitare il pericolo di contraddittorietà e, in ogni modo, di duplicità di giudicati -in base alle quali, salvi i limiti del giudicato già formatosi, la litispendenza può essere dichiarata in ogni stato e grado del processo (Cass. n. 12252/2007).
Va, quindi, considerato che -secondo un principio già più volte affermato da questa Corte -ove originariamente si sia verificata una duplice iscrizione della causa a ruolo in cui le due udienze di prima comparizione ed il giudice istruttore non vengano a coincidere e i due processi non vengano riuniti, l’unica iscrizione che dà luogo a un processo regolare è quella effettuata dall’attore per prima, in quanto solo rispetto a questa il meccanismo processuale consente una valida instaurazione del contraddittorio e l’esercizio del diritto di difesa (Cass. n.19775/2003; Cass. n.24974/2020).
Pertanto, qualora non venga disposta la riunione dei due procedimenti e il procedimento iscritto per secondo prosegua fino alla sentenza sono nulle l’attività processuale compiuta e la sentenza emanata (Cass. n. 15123/2007; Cass. n.12161/2007; Cass. n. 21349/2004; Sez. 3, Sentenza n. 19775/2003).

4.3. -Nel presente caso, il proc. r.g.n. 6772/2023 venne iscritto per primo e il proc. r.g.n. 6778/2023 venne iscritto per secondo: entrambe le cause vennero promosse da NOME COGNOME senza che in fase di merito si costituisse l’Amministrazione; entrambi i procedimenti sono stati decisi nel merito, con decisioni foriere di potenziale conflitto di giudicati e, pertanto l’attività processuale e la sentenza emessa nel secondo procedimento è affetta da nullità.

4.4. -Ne consegue che, esaminato preliminarmente il ricorso per cassazione r .g.n. 4245/2024, decidendo sul ricorso per cassazione che concerne il secondo procedimento, in applicazione dei principi enunciati, va dichiarata la nullità dell’attività processuale e della sentenza n.1444/2023 emanata nel procedimento r.g.n. 6778/2023 dal Giudice di pace di Monza e la sentenza va cassata senza rinvio ex art.382 c.p.c. perché il processo non poteva essere autonomamente proseguito, in quanto già pendente con il precedente diverso numero di registro generale 6772/2023 dinanzi al Giudice di pace di Monza, al quale viene riunito in sede di legittimità.
La statuizione esonera dall’esame dei motivi esposti dall’Amministrazione nel ricorso per cassazione r.g.n. 4245/2024.

5.1. -Si deve quindi passare all’esame del ricorso per cassazione r.g.n. 3206/2024.

5.2. -L’unico motivo proposto da NOME COGNOME denuncia la violazione dell’art. 2, comma 1, lett. a) del d.lgs. 142/2015 e dell’art 2. c. 1, lett.c) del d.lgs. n.25/2008.

Il ricorrente espone che, nel caso di specie, «era stata inviata, in data 29.09.2023, tramite lo scrivente difensore, richiesta a mezzo mail alla Questura di Monza, territorialmente competente, ai fini della proposizione della istanza di protezione internazionale, allegando l’apposito modulo rilasciato sul sito web dell’Amministrazione per il primo appuntamento. Alla suddetta domanda, invero, non conseguiva nessun riscontro da parte dell’Amministrazione, sicché, in data 10.11.2023, veniva effettuato un sollecito, a mezzo pec, indirizzato alla Questura di Monza, con contestuale invito a procedere alla convocazione del richiedente asilo. Anche quest’ultima petizione rimaneva senza esito fino alla data dell’ordinanza del Gdp che confermava l’espulsione dal territorio nazionale.» e si duole
Il ricorrente si duole che non sia stata presa in considerazione dal Giudice di pace la circostanza di fatto relativa alla intenzione di presentare domanda di protezione internazionale manifestata mediante pec prima che fosse eseguita la sua espulsione.

5.3. -Il motivo è fondato e va accolto.

Secondo l’art. 2, comma 1, lett. a) del d.lgs. 142/2015, è «richiedente protezione internazionale» lo straniero che ha presentato domanda di protezione internazionale ovvero ha manifestato la volontà di chiedere tale protezione». In tal senso, questa Corte ha affermato che, in tema di protezione internazionale, sussiste il diritto del cittadino extracomunitario, giunto in condizioni di clandestinità sul territorio nazionale e come tale suscettibile di espulsione, ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 286 del 1998, di presentare istanza di protezione internazionale e di rimanere nello Stato fino alla definizione della relativa procedura. Quantunque l’istanza sia inoltrata a mezzo di PEC, cui non segua la presentazione di una formale domanda, l’Amministrazione ha il dovere di riceverla (inoltrandola al Questore per l’assunzione delle determinazioni di sua competenza),
astenendosi da alcuna forma di respingimento e da alcuna misura di espulsione che impedisca il corso e la definizione della richiesta dell’interessato innanzi alle Commissioni designate (Cass. n. 9597/2024; Cass. n.21910/2020).

Il Giudice di pace ha errato nel ritenere necessaria l’intervenuta formalizzazione della domanda di protezione, mentre avrebbe dovuto valutare se in concreto sussisteva il diritto del cittadino extracomunitario, giunto in condizioni di clandestinità sul territorio nazionale e come tale suscettibile di espulsione, di presentare istanza di protezione internazionale – secondo l’intenzione dallo stesso manifestata -e di rimanere nello Stato fino alla definizione della relativa procedura.
Tanto determina la necessità in sede di rinvio di riformulare l’apprezzamento in fatto nella fattispecie in esame, alla luce dei citati principi di diritto.

6. -In conclusione, attesa la avvenuta riunione dei ricorsi concernenti il medesimo decreto espulsivo, decidendo sul ricorso per cassazione r.g.n. 4245/2024 va dichiarata la nullità dell’attività processuale e della sentenza n.1444/2023 emanata in data 22 novembre 2023 nel procedimento r.g.n. 6778/2023 dal Giudice di pace di Monza e la sentenza va cassata senza rinvio ex art.382 c.p.c. perché il processo non poteva essere autonomamente proseguito, in quanto già pendente con il diverso numero di registro generale 6772/2023 dinanzi al Giudice di pace di Monza, al quale viene riunito in sede di legittimità; va, quindi, accolto il ricorso per cassazione r.g.n. 3206/2024 e va cassata l’ordinanza del Giudice di pace di Monza in data 21 novembre 2023 con rinvio al Giudice di pace di Monza -in persona di diverso magistrato rispetto a quelli che hanno trattato i proc. r.g.n. 6772/2023 e 6778/2023 -che provvederà al riesame ed alla decisione sulle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte di legittimità,

-nelle cause riunite r.g.n. 3206/2024 e r.g.n. 4245/2024,

-Decidendo sul ricorso per cassazione r .g.n. 4245/2024, dichiara la nullità dell’attività processuale e della sentenza n.1444/2023 emanata in data 22 novembre 2023 nel procedimento r .g.n. 6778/2023 dal Giudice di pace di Monza e cassa la sentenza senza rinvio ex art.382 c.p.c. perché il processo non poteva essere autonomamente proseguito, in quanto già pendente con il diverso r .g.n. 6772/2023 dinanzi al Giudice di pace di Monza, al quale viene riunito in sede di legittimità;

-Accoglie il ricorso per cassazione r.g.n. 3206/2024 e cassa l’ordinanza del Giudice di pace di Monza in data 21 novembre 2023 emanata nel proc. r.g.n. 6772/2023 con rinvio al Giudice di pace di Monza -in persona di diverso magistrato rispetto a quelli che hanno trattato i proc. r .g.n. 6772/2023 e 6778/2023 -che provvederà al riesame ed alla decisione sulle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.