Proroga trattenimento straniero: quando è legittima?

La Corte di Cassazione si è pronunciata sulla legittimità della proroga del trattenimento di un cittadino straniero. Il caso riguardava un ricorso contro il decreto di un Giudice di pace che aveva esteso il periodo di trattenimento nonostante un presunto ritardo dell’amministrazione nell’avviare le procedure di identificazione. La Corte ha stabilito che un mero ritardo, se valutato isolatamente, non è sufficiente a rendere illegittima la proroga trattenimento straniero. È necessario valutare la sussistenza complessiva di gravi difficoltà nel rimpatrio. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Straniero: la Cassazione fa il punto sulla diligenza della PA

La gestione dei flussi migratori e le procedure di rimpatrio rappresentano un tema di costante attualità giuridica. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 370 del 2025, offre importanti chiarimenti sui presupposti per la proroga trattenimento straniero, bilanciando le esigenze di controllo dello Stato con la tutela della libertà personale. La decisione analizza in particolare il peso del ‘dovere di diligenza’ dell’amministrazione nel giustificare l’estensione di una misura restrittiva.

I Fatti del Caso

Un cittadino marocchino, destinatario di un decreto di espulsione emesso nell’agosto 2022, veniva sottoposto a trattenimento amministrativo a partire da ottobre dello stesso anno. Successivamente, la Questura competente chiedeva al Giudice di Pace una proroga del trattenimento, adducendo ‘gravi difficoltà’ nell’accertamento dell’identità e nell’ottenimento dei documenti necessari per il rimpatrio. Il Giudice di Pace accoglieva l’istanza, concedendo la proroga.

Contro questa decisione, lo straniero proponeva ricorso per Cassazione, lamentando che l’amministrazione non avesse agito con la dovuta diligenza. Il punto centrale del ricorso era il fatto che la richiesta di identificazione alle autorità consolari del paese d’origine era stata inoltrata solo diciannove giorni dopo l’inizio del trattenimento. Secondo il ricorrente, questo ritardo dimostrava una negligenza che non poteva giustificare un’ulteriore compressione della sua libertà personale.

La Questione Giuridica e i presupposti della proroga trattenimento straniero

Il cuore della questione risiede nell’interpretazione dell’articolo 14 del Testo Unico sull’Immigrazione (D.Lgs. 286/1998) e dell’articolo 15 della Direttiva Rimpatri (2008/115/CE). Queste norme stabiliscono che il trattenimento deve avere la durata più breve possibile e può essere mantenuto solo per il tempo strettamente necessario all’espletamento diligente delle procedure di rimpatrio.

Il ricorrente sosteneva che il ritardo nell’attivazione delle procedure di identificazione fosse di per sé prova dell’inosservanza di questo ‘dovere di diligenza’, rendendo quindi illegittima la proroga. Si poneva dunque il problema di stabilire se un singolo elemento, come il ritardo nell’invio di una richiesta, potesse da solo inficiare la legittimità della proroga del trattenimento.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, nel dichiarare inammissibile il ricorso, ha svolto un’analisi approfondita. I giudici hanno chiarito che la valutazione sulla legittimità della proroga non può basarsi su un singolo elemento isolato, come la data di invio della richiesta di identificazione. Il giudice deve, invece, compiere una valutazione complessiva sulla sussistenza di ‘gravi difficoltà’ che ostacolano il rimpatrio.

L’onere di dimostrare tali difficoltà e gli sforzi compiuti per superarle incombe sull’amministrazione. Quest’ultima deve allegare tutti gli elementi utili a giustificare la richiesta di proroga. Tuttavia, il mero apprezzamento di una data non è di per sé ‘univoco e determinante’ per escludere l’esistenza di tali difficoltà.

In altre parole, il ritardo di diciannove giorni non è stato ritenuto, da solo, sufficiente a dimostrare che l’amministrazione fosse rimasta inattiva o che le difficoltà nel rimpatrio non fossero reali e serie. La Corte ha sottolineato che l’indagine del giudice deve tenere conto di molteplici fattori, tra cui la collaborazione delle autorità consolari straniere, la condotta dello stesso interessato e i problemi organizzativi legati, ad esempio, a un forte afflusso migratorio.

Le Conclusioni

La sentenza stabilisce un importante principio: nella valutazione sulla proroga trattenimento straniero, il giudice deve adottare una prospettiva globale e non parcellizzata. Un singolo ritardo procedurale da parte dell’amministrazione non comporta automaticamente l’illegittimità della proroga se, nel complesso, emergono ancora ‘gravi difficoltà’ nell’esecuzione del rimpatrio. Questa decisione ribadisce che, sebbene il trattenimento debba essere l’extrema ratio e durare il meno possibile, la sua estensione è consentita quando le procedure di allontanamento si rivelano concretamente complesse, a condizione che l’amministrazione fornisca al giudice elementi sufficienti a dimostrare i propri sforzi.

Quando è legittima la proroga del trattenimento di uno straniero?
La proroga è legittima quando persistono gravi difficoltà nell’accertamento dell’identità o della nazionalità, o nell’acquisizione dei documenti di viaggio, e l’amministrazione dimostra di aver agito con diligenza per il rimpatrio.

Un ritardo dell’amministrazione nell’avviare le procedure di identificazione rende automaticamente illegittima la proroga?
No. Secondo la sentenza, il mero apprezzamento della data di una richiesta, se valutato isolatamente, non è un elemento univoco e determinante per ritenere insussistenti le gravi difficoltà che giustificano la proroga. È necessaria una valutazione complessiva del caso.

Su chi ricade l’onere di provare la necessità della proroga?
L’onere ricade sull’amministrazione (in questo caso la Questura), che in qualità di parte istante deve giustificare la richiesta di proroga allegando gli sforzi compiuti per ottenere i documenti necessari al rimpatrio e le difficoltà incontrate.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 370 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 1 Num. 370 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/01/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 10669/2023 R.G. proposto da:

NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente

–

contro

QUESTURA DI TORINO e RAGIONE_SOCIALE

– intimati

–

avverso il decreto di proroga del Giudice di pace di AVV_NOTAIO in R.G. n. 12961/2022 depositato il 4/11/2022;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 13 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico AVV_NOTAIO, in persona del AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;

udito l’AVV_NOTAIO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Il AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALEa AVV_NOTAIO di Como, in data 6 ottobre 2022, emetteva un decreto di trattenimento nei confronti di NOME, cittadino del Marocco, in esecuzione di un decreto di espulsione adottato dal Prefetto RAGIONE_SOCIALEa AVV_NOTAIO di Bergamo il 9 agosto 2022.

Il Giudice di Pace di AVV_NOTAIO, con decreto del 7 ottobre 2022, convalidava il trattenimento.

La Questura di AVV_NOTAIO, in data 2 novembre 2022, chiedeva la proroga del trattenimento rappresentando che tanto l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa identità e/o RAGIONE_SOCIALEa nazionalità del migrante, quanto l’acquisizione dei documenti di viaggio idonei al suo rimpatrio presentavano gravi difficoltà.

Il g iudice di pace, all’udienza del 4 novembre 2022, disponeva la proroga del trattenimento, dando atto del breve periodo di tempo trascorso dall’inoltro RAGIONE_SOCIALEa richiesta d’identificazione alle autorità del paese di origine e ritenendo, pertanto, probabile l’identificazione.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione di questo decreto prospettando un unico motivo di doglianza.

Gli intimati AVV_NOTAIO e AVV_NOTAIO non hanno svolto difese.

Questa sezione, con ordinanza interlocutoria del 20 maggio 2024, una volta registrata la presenza di differenti orientamenti nella giurisprudenza di questa Corte -il primo dei quali ritiene legittima, in considerazione del forte flusso migratorio, l’autorizzazione RAGIONE_SOCIALEa proroga del trattenimento richiesta dalla Questura prima RAGIONE_SOCIALEa scadenza del termine previsto dal primo periodo RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 5, d. lgs. 286/1998 in ragione RAGIONE_SOCIALEe difficoltà incontrate nel completamento RAGIONE_SOCIALEa procedura di identificazione RAGIONE_SOCIALEa persona interessata (cfr. Cass. 1964/2023, Cass. 24227/2021, Cass. 17417/2017), mentre il secondo reputa che il principio sancito dall’art. 15, par. 1, RAGIONE_SOCIALEa direttiva 200/115/CE, secondo cui « il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto
solo per il tempo necessario all’espletamento diligente RAGIONE_SOCIALEe modalità di rimpatrio », vieti l’adozione o il mantenimento di tale misura nel caso in cui l’esecuzione RAGIONE_SOCIALE‘allontanamento non costituisca un’ipotesi concreta, onde il giudice RAGIONE_SOCIALEa convalida, e quindi anche RAGIONE_SOCIALEa proroga, è tenuto sempre a verificare l’esistenza di tale requisito, dovendo rifiutare la convalida o la proroga allorché ne ravvisi l’insussistenza (cfr. Cass. 25256/2023) -ha considerato opportuno il rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa a nuovo ruolo, al fine di disporre la trattazione del ricorso in pubblica udienza e consentire alla difesa di discutere più approfonditamente RAGIONE_SOCIALEa questione sollevata con la partecipazione del Pubblico AVV_NOTAIO.
Il AVV_NOTAIO Generale ha depositato conclusioni scritte sollecitando il rigetto del ricorso.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 378 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Con l’unico motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 1, d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286, e RAGIONE_SOCIALE‘art. 15 RAGIONE_SOCIALEa direttiva 2008/115/CE, censurando il decreto impugnato per aver disposto la proroga del trattenimento senza tenere conto RAGIONE_SOCIALE‘inosservanza da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione del dovere di diligenza nell’espletamento RAGIONE_SOCIALEe procedure di rimpatrio e RAGIONE_SOCIALEa natura del trattenimento, configurabile come misura limitativa RAGIONE_SOCIALEa libertà personale, la cui durata deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario alla preparazione del rimpatrio; ad avviso del ricorrente, il breve periodo di tempo intercorso tra l’inoltro RAGIONE_SOCIALEa richiesta di identificazione e rilascio dei documenti alle autorità del suo paese di origine e la presentazione RAGIONE_SOCIALE‘istanza di proroga non poteva essere considerato idoneo ad integrare le gravi difficoltà prescritte dall’art. 14, comma 5, T.U.I., poiché la predetta richiesta era stata trasmessa soltanto diciannove giorni dopo l’emissione del decreto di trattenimento.
Il motivo non merita accoglimento.

L’art. 14, comma 1, d. lgs. 286/1998, nel testo applicabile ratione temporis , prevede: «

4.2 Questo collegio ritiene che la questione RAGIONE_SOCIALEe condizioni necessarie per disporre la prima o le ulteriori proroghe (già presa in esame da questa Corte con le ordinanze n. 11633/2024 e 23023/2023, che tuttavia si soffermano in particolare sull’as petto motivazionale del provvedimento) meriti alcune puntualizzazioni. L’art. 14 T.U.I., laddove dispone, al suo primo comma, che

la necessità che

incombe all’amministrazione, in qualità di parte istante, l’onere di giustificare la richiesta di proroga mediante l’allegazione degli sforzi compiuti per acquisire i documenti identificativi RAGIONE_SOCIALE‘espulso (o necessari per il viaggio) e RAGIONE_SOCIALEa mancata cooperazione di quest’ultimo, mentre spetta allo straniero, in qualità di parte resistente, dimostrare che il ritardo nell’esecuzione del decreto di espulsione è imputabile esclusivamente all’amministrazione, per essere la stessa rimasta inattiva (anche malgrado l’eventuale collaborazione da lui prestata per l’attuazione del provvedimento).
Questa valutazione dev’essere effettuata sulla base non solo degli elementi forniti dall’amministrazione, ma anche RAGIONE_SOCIALEe osservazioni eventualmente formulate dall’interessato e degli ulteriori elementi che il giudice può ricercare, ove lo ritenga necessario, nei limiti consentiti dalla brevità del termine concesso per la decisione, e tenendo altresì conto RAGIONE_SOCIALEa durata iniziale del trattenimento, nonché RAGIONE_SOCIALEa collaborazione prestata dalle autorità diplomatiche e consolari del paese di origine RAGIONE_SOCIALE‘interessato e di eventuali problemi organizzativi determinati dal forte afflusso migratorio (cfr. Cass. 17417/2017).
4.5 L’indagine a cui è chiamato il giudice RAGIONE_SOCIALEe successive proroghe muove in una prospettiva affatto diversa.

In questo caso le condizioni da cui dipende la proroga risultano ben più stringenti, in considerazione del rilievo costituzionale ed eurounitario del diritto di libertà inciso dalla misura e del tempo in cui questa limitazione si è già protratta, di entità tale da non tollerare ritardi di sorta.

La norma, infatti, condiziona la concessione al fatto che ‘

priva di rilievo ai fini RAGIONE_SOCIALEa valutazione RAGIONE_SOCIALEa legittimità RAGIONE_SOCIALEa concessione RAGIONE_SOCIALEa proroga, dal momento che il mero apprezzamento RAGIONE_SOCIALEa data RAGIONE_SOCIALEa richiesta non risulta univoco e determinante rispetto all’insussistenza di gravi difficoltà se allegato isolatamente.

Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

La mancata costituzione in questa sede RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni intimate esime il collegio dal provvedere alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese di lite.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALEa legge 24 dicembre 2012, n. 228, si dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di c ontributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, ove dovuto. Così deciso in Roma in data 13 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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