Proroga trattenimento straniero: quando è legittima?

La Corte di Cassazione si è pronunciata sulla legittimità della proroga del trattenimento di un cittadino straniero. Il caso riguardava un ricorso contro il decreto di un Giudice di pace che aveva esteso il periodo di trattenimento nonostante un presunto ritardo dell’amministrazione nell’avviare le procedure di identificazione. La Corte ha stabilito che un mero ritardo, se valutato isolatamente, non è sufficiente a rendere illegittima la proroga trattenimento straniero. È necessario valutare la sussistenza complessiva di gravi difficoltà nel rimpatrio. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Straniero: la Cassazione fa il punto sulla diligenza della PA

La gestione dei flussi migratori e le procedure di rimpatrio rappresentano un tema di costante attualità giuridica. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 370 del 2025, offre importanti chiarimenti sui presupposti per la proroga trattenimento straniero, bilanciando le esigenze di controllo dello Stato con la tutela della libertà personale. La decisione analizza in particolare il peso del ‘dovere di diligenza’ dell’amministrazione nel giustificare l’estensione di una misura restrittiva.

I Fatti del Caso

Un cittadino marocchino, destinatario di un decreto di espulsione emesso nell’agosto 2022, veniva sottoposto a trattenimento amministrativo a partire da ottobre dello stesso anno. Successivamente, la Questura competente chiedeva al Giudice di Pace una proroga del trattenimento, adducendo ‘gravi difficoltà’ nell’accertamento dell’identità e nell’ottenimento dei documenti necessari per il rimpatrio. Il Giudice di Pace accoglieva l’istanza, concedendo la proroga.

Contro questa decisione, lo straniero proponeva ricorso per Cassazione, lamentando che l’amministrazione non avesse agito con la dovuta diligenza. Il punto centrale del ricorso era il fatto che la richiesta di identificazione alle autorità consolari del paese d’origine era stata inoltrata solo diciannove giorni dopo l’inizio del trattenimento. Secondo il ricorrente, questo ritardo dimostrava una negligenza che non poteva giustificare un’ulteriore compressione della sua libertà personale.

La Questione Giuridica e i presupposti della proroga trattenimento straniero

Il cuore della questione risiede nell’interpretazione dell’articolo 14 del Testo Unico sull’Immigrazione (D.Lgs. 286/1998) e dell’articolo 15 della Direttiva Rimpatri (2008/115/CE). Queste norme stabiliscono che il trattenimento deve avere la durata più breve possibile e può essere mantenuto solo per il tempo strettamente necessario all’espletamento diligente delle procedure di rimpatrio.

Il ricorrente sosteneva che il ritardo nell’attivazione delle procedure di identificazione fosse di per sé prova dell’inosservanza di questo ‘dovere di diligenza’, rendendo quindi illegittima la proroga. Si poneva dunque il problema di stabilire se un singolo elemento, come il ritardo nell’invio di una richiesta, potesse da solo inficiare la legittimità della proroga del trattenimento.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, nel dichiarare inammissibile il ricorso, ha svolto un’analisi approfondita. I giudici hanno chiarito che la valutazione sulla legittimità della proroga non può basarsi su un singolo elemento isolato, come la data di invio della richiesta di identificazione. Il giudice deve, invece, compiere una valutazione complessiva sulla sussistenza di ‘gravi difficoltà’ che ostacolano il rimpatrio.

L’onere di dimostrare tali difficoltà e gli sforzi compiuti per superarle incombe sull’amministrazione. Quest’ultima deve allegare tutti gli elementi utili a giustificare la richiesta di proroga. Tuttavia, il mero apprezzamento di una data non è di per sé ‘univoco e determinante’ per escludere l’esistenza di tali difficoltà.

In altre parole, il ritardo di diciannove giorni non è stato ritenuto, da solo, sufficiente a dimostrare che l’amministrazione fosse rimasta inattiva o che le difficoltà nel rimpatrio non fossero reali e serie. La Corte ha sottolineato che l’indagine del giudice deve tenere conto di molteplici fattori, tra cui la collaborazione delle autorità consolari straniere, la condotta dello stesso interessato e i problemi organizzativi legati, ad esempio, a un forte afflusso migratorio.

Le Conclusioni

La sentenza stabilisce un importante principio: nella valutazione sulla proroga trattenimento straniero, il giudice deve adottare una prospettiva globale e non parcellizzata. Un singolo ritardo procedurale da parte dell’amministrazione non comporta automaticamente l’illegittimità della proroga se, nel complesso, emergono ancora ‘gravi difficoltà’ nell’esecuzione del rimpatrio. Questa decisione ribadisce che, sebbene il trattenimento debba essere l’extrema ratio e durare il meno possibile, la sua estensione è consentita quando le procedure di allontanamento si rivelano concretamente complesse, a condizione che l’amministrazione fornisca al giudice elementi sufficienti a dimostrare i propri sforzi.

Quando è legittima la proroga del trattenimento di uno straniero?
La proroga è legittima quando persistono gravi difficoltà nell’accertamento dell’identità o della nazionalità, o nell’acquisizione dei documenti di viaggio, e l’amministrazione dimostra di aver agito con diligenza per il rimpatrio.

Un ritardo dell’amministrazione nell’avviare le procedure di identificazione rende automaticamente illegittima la proroga?
No. Secondo la sentenza, il mero apprezzamento della data di una richiesta, se valutato isolatamente, non è un elemento univoco e determinante per ritenere insussistenti le gravi difficoltà che giustificano la proroga. È necessaria una valutazione complessiva del caso.

Su chi ricade l’onere di provare la necessità della proroga?
L’onere ricade sull’amministrazione (in questo caso la Questura), che in qualità di parte istante deve giustificare la richiesta di proroga allegando gli sforzi compiuti per ottenere i documenti necessari al rimpatrio e le difficoltà incontrate.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 370 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 1 Num. 370 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/01/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 10669/2023 R.G. proposto da:

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente

–

contro

QUESTURA DI TORINO e MINISTERO dell’ INTERNO

– intimati

–

avverso il decreto di proroga del Giudice di pace di Torino in R.G. n. 12961/2022 depositato il 4/11/2022;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 13 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Il Questore della Provincia di Como, in data 6 ottobre 2022, emetteva un decreto di trattenimento nei confronti di NOME COGNOME cittadino del Marocco, in esecuzione di un decreto di espulsione adottato dal Prefetto della Provincia di Bergamo il 9 agosto 2022.

Il Giudice di Pace di Torino, con decreto del 7 ottobre 2022, convalidava il trattenimento.

La Questura di Torino, in data 2 novembre 2022, chiedeva la proroga del trattenimento rappresentando che tanto l’accertamento della identità e/o della nazionalità del migrante, quanto l’acquisizione dei documenti di viaggio idonei al suo rimpatrio presentavano gravi difficoltà.

Il g iudice di pace, all’udienza del 4 novembre 2022, disponeva la proroga del trattenimento, dando atto del breve periodo di tempo trascorso dall’inoltro della richiesta d’identificazione alle autorità del paese di origine e ritenendo, pertanto, probabile l’identificazione.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione di questo decreto prospettando un unico motivo di doglianza.

Gli intimati Ministero dell’Interno e Questore di Torino non hanno svolto difese.

Questa sezione, con ordinanza interlocutoria del 20 maggio 2024, una volta registrata la presenza di differenti orientamenti nella giurisprudenza di questa Corte -il primo dei quali ritiene legittima, in considerazione del forte flusso migratorio, l’autorizzazione della proroga del trattenimento richiesta dalla Questura prima della scadenza del termine previsto dal primo periodo dell’art. 14, comma 5, d. lgs. 286/1998 in ragione delle difficoltà incontrate nel completamento della procedura di identificazione della persona interessata (cfr. Cass. 1964/2023, Cass. 24227/2021, Cass. 17417/2017), mentre il secondo reputa che il principio sancito dall’art. 15, par. 1, della direttiva 200/115/CE, secondo cui « il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto
solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio », vieti l’adozione o il mantenimento di tale misura nel caso in cui l’esecuzione dell’allontanamento non costituisca un’ipotesi concreta, onde il giudice della convalida, e quindi anche della proroga, è tenuto sempre a verificare l’esistenza di tale requisito, dovendo rifiutare la convalida o la proroga allorché ne ravvisi l’insussistenza (cfr. Cass. 25256/2023) -ha considerato opportuno il rinvio della causa a nuovo ruolo, al fine di disporre la trattazione del ricorso in pubblica udienza e consentire alla difesa di discutere più approfonditamente della questione sollevata con la partecipazione del Pubblico Ministero.
Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte sollecitando il rigetto del ricorso.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Con l’unico motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 14, comma 1, d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286, e dell’art. 15 della direttiva 2008/115/CE, censurando il decreto impugnato per aver disposto la proroga del trattenimento senza tenere conto dell’inosservanza da parte dell’amministrazione del dovere di diligenza nell’espletamento delle procedure di rimpatrio e della natura del trattenimento, configurabile come misura limitativa della libertà personale, la cui durata deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario alla preparazione del rimpatrio; ad avviso del ricorrente, il breve periodo di tempo intercorso tra l’inoltro della richiesta di identificazione e rilascio dei documenti alle autorità del suo paese di origine e la presentazione dell’istanza di proroga non poteva essere considerato idoneo ad integrare le gravi difficoltà prescritte dall’art. 14, comma 5, T.U.I., poiché la predetta richiesta era stata trasmessa soltanto diciannove giorni dopo l’emissione del decreto di trattenimento.
Il motivo non merita accoglimento.

L’art. 14, comma 1, d. lgs. 286/1998, nel testo applicabile ratione temporis , prevede: «

4.2 Questo collegio ritiene che la questione delle condizioni necessarie per disporre la prima o le ulteriori proroghe (già presa in esame da questa Corte con le ordinanze n. 11633/2024 e 23023/2023, che tuttavia si soffermano in particolare sull’as petto motivazionale del provvedimento) meriti alcune puntualizzazioni. L’art. 14 T.U.I., laddove dispone, al suo primo comma, che

la necessità che

incombe all’amministrazione, in qualità di parte istante, l’onere di giustificare la richiesta di proroga mediante l’allegazione degli sforzi compiuti per acquisire i documenti identificativi dell’espulso (o necessari per il viaggio) e della mancata cooperazione di quest’ultimo, mentre spetta allo straniero, in qualità di parte resistente, dimostrare che il ritardo nell’esecuzione del decreto di espulsione è imputabile esclusivamente all’amministrazione, per essere la stessa rimasta inattiva (anche malgrado l’eventuale collaborazione da lui prestata per l’attuazione del provvedimento).
Questa valutazione dev’essere effettuata sulla base non solo degli elementi forniti dall’amministrazione, ma anche delle osservazioni eventualmente formulate dall’interessato e degli ulteriori elementi che il giudice può ricercare, ove lo ritenga necessario, nei limiti consentiti dalla brevità del termine concesso per la decisione, e tenendo altresì conto della durata iniziale del trattenimento, nonché della collaborazione prestata dalle autorità diplomatiche e consolari del paese di origine dell’interessato e di eventuali problemi organizzativi determinati dal forte afflusso migratorio (cfr. Cass. 17417/2017).
4.5 L’indagine a cui è chiamato il giudice delle successive proroghe muove in una prospettiva affatto diversa.

In questo caso le condizioni da cui dipende la proroga risultano ben più stringenti, in considerazione del rilievo costituzionale ed eurounitario del diritto di libertà inciso dalla misura e del tempo in cui questa limitazione si è già protratta, di entità tale da non tollerare ritardi di sorta.

La norma, infatti, condiziona la concessione al fatto che ‘

priva di rilievo ai fini della valutazione della legittimità della concessione della proroga, dal momento che il mero apprezzamento della data della richiesta non risulta univoco e determinante rispetto all’insussistenza di gravi difficoltà se allegato isolatamente.

Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

La mancata costituzione in questa sede delle amministrazioni intimate esime il collegio dal provvedere alla regolazione delle spese di lite.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di c ontributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, ove dovuto. Così deciso in Roma in data 13 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.