Proroga trattenimento straniero: quando è illegittima

La Corte di Cassazione ha annullato due decreti di proroga del trattenimento di un cittadino straniero. La decisione si fonda sulla mancata verifica, da parte del giudice di merito, dei presupposti di legge, ovvero l’esistenza di elementi concreti per una probabile identificazione e una ragionevole prospettiva di effettivo rimpatrio. La Corte ha sottolineato che un controllo meramente passivo non è sufficiente a giustificare la prosecuzione della limitazione della libertà personale, annullando i provvedimenti senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Straniero: La Cassazione Esige Elementi Concreti

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha tracciato una linea netta sui presupposti necessari per la proroga del trattenimento di un cittadino straniero, riaffermando il principio secondo cui la limitazione della libertà personale deve fondarsi su una verifica rigorosa e non su una mera attesa passiva. L’ordinanza in esame sottolinea l’obbligo per il giudice di accertare la sussistenza di elementi concreti che rendano probabile l’identificazione e l’effettivo rimpatrio, pena l’illegittimità del provvedimento.

I Fatti del Caso

Un cittadino di nazionalità algerina veniva sottoposto a trattenimento amministrativo su decreto del Questore. Il Giudice di Pace convalidava il provvedimento e, successivamente, ne autorizzava una prima proroga. A seguito di un’ulteriore richiesta da parte dell’autorità amministrativa, il medesimo Giudice di Pace disponeva una seconda proroga del trattenimento per trenta giorni. La motivazione si basava sulla constatazione che l’autorità diplomatica algerina non aveva ancora fornito una risposta alla richiesta di identificazione, che i tempi erano considerati nella norma e che il trattenuto ostacolava le procedure.

Contro questo secondo decreto di proroga, e contro un successivo terzo decreto emesso nelle stesse circostanze, il cittadino straniero proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione delle norme nazionali ed europee in materia.

Il Ricorso in Cassazione: Mancanza di Presupposti Concreti

Il ricorrente contestava la legittimità della seconda proroga sostenendo che fosse stata concessa in assenza di “elementi concreti idonei a ritenere probabile l’identificazione” e la possibilità di organizzare il rimpatrio. In sostanza, il Giudice di Pace si sarebbe limitato a prendere atto della mancata risposta delle autorità consolari, senza compiere quella valutazione approfondita che la legge impone a tutela della libertà personale, diritto costituzionalmente garantito.

La Disciplina sulla Proroga Trattenimento Straniero

La Corte di Cassazione ha colto l’occasione per ribadire i principi fondamentali che regolano la proroga del trattenimento dello straniero. A seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 161/2014, la normativa è diventata più rigorosa. La legge richiede espressamente la sussistenza di “elementi concreti che consentano di ritenere probabile l’identificazione” dello straniero.

Inoltre, recependo la Direttiva europea 2008/115/CE, il nostro ordinamento subordina il mantenimento della misura all’esistenza di una “prospettiva ragionevole che l’allontanamento possa essere eseguito”. Questo significa che il trattenimento non può essere prolungato se l’espulsione non rappresenta un’ipotesi concreta e realizzabile.

Il Ruolo Attivo del Giudice

Il controllo giurisdizionale non può essere meramente formale. Il giudice ha il dovere di verificare in modo specifico e puntuale se l’amministrazione ha fornito prove concrete a sostegno della sua richiesta. La semplice pendenza di una richiesta di identificazione non è, di per sé, sufficiente a giustificare un’ulteriore compressione della libertà individuale.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha ritenuto fondato il ricorso, accogliendolo e cassando senza rinvio il provvedimento impugnato. Gli Ermellini hanno evidenziato come il Giudice di Pace si sia limitato a una constatazione passiva: la mancanza di una “risposta negativa” da parte dell’autorità consolare. Questo approccio è stato giudicato insufficiente.

Il giudice di merito, infatti, non ha verificato quali elementi concreti sussistessero per far ritenere “probabile” l’identificazione. Soprattutto, ha completamente omesso di valutare l’esistenza di una “prospettiva ragionevole” di effettivo allontanamento, incluso l’accertamento della possibilità che lo straniero potesse essere riaccolto dallo Stato di origine. La mancanza di questa indagine concreta ha viziato il decreto di proroga, rendendolo illegittimo.

Di conseguenza, la Corte ha annullato non solo la seconda proroga, ma anche la terza, poiché quest’ultima perdeva la sua base giuridica. Se una proroga è illegittima, quelle successive, che si fondano sulla continuità della misura, sono inevitabilmente travolte dalla stessa sorte.

Le Conclusioni

La decisione della Cassazione rafforza le garanzie a tutela della libertà personale dello straniero sottoposto a trattenimento. L’ordinanza stabilisce con chiarezza che ogni proroga deve essere supportata da un’istruttoria seria e da una motivazione che dia conto dell’effettiva e concreta possibilità di eseguire il rimpatrio. Non è ammissibile protrarre il trattenimento sulla base di una mera attesa burocratica. I giudici sono chiamati a un ruolo attivo di controllo, volto a impedire che una misura eccezionale e temporanea si trasformi in una detenzione a tempo indefinito e priva di prospettive concrete.

Quando è legittima la proroga del trattenimento di un cittadino straniero?
La proroga è legittima solo se si basa su elementi concreti che facciano ritenere probabile l’identificazione dello straniero e se esiste una prospettiva ragionevole che il suo allontanamento possa essere effettivamente eseguito, inclusa la possibilità di essere riaccolto nel Paese di origine.

Cosa deve verificare il giudice prima di concedere una proroga del trattenimento?
Il giudice non può limitarsi a constatare la pendenza di richieste alle autorità consolari, ma deve verificare attivamente la sussistenza dei presupposti di legge. In particolare, deve accertare la presenza di prove concrete fornite dall’amministrazione che giustifichino la probabilità di identificazione e la ragionevole prospettiva di rimpatrio.

Quali sono le conseguenze se una proroga del trattenimento viene annullata?
L’annullamento di un provvedimento di proroga comporta l’immediata caducazione della sua base giuridica. Di conseguenza, anche le eventuali proroghe successive, che si fondano sulla validità della precedente, vengono inevitabilmente annullate perché prive del loro presupposto essenziale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 32764 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 32764 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4546/2023 R.G. proposto da :

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente –

contro

MINISTERO dell’ INTERNO, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato (NUMERO_DOCUMENTO

– controricorrente –

nonché contro

QUESTORE della PROVINCIA di TORINO

– intimato

–

avverso il decreto del Giudice di pace di Torino in R.G. n. 8250/2022 depositato il 22/8/2022;

a cui è stato riunito il ricorso iscritto al n. 11598/2024 R.G. proposto da:

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente –

contro

MINISTERO dell’INTERNO e QUESTORE della PROVINCIA di TORINO – intimati – avverso il decreto del Giudice di pace di Torino in R.G. n. 8250/2022 depositato il 19/9/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Questore della Provincia di Milano, in data 24 giugno 2022, emetteva un decreto di trattenimento nei confronti di NOME, cittadino dell’Algeria.

Il Giudice di Pace di Torino, con decreto del 27 giugno 2022, convalidava il trattenimento, successivamente prorogato con provvedimento del 22 luglio 2022.

Il medesimo giudice, a seguito dell’ulteriore richiesta di proroga presentata dal Questore di Torino, all’udienza del 22 agosto 2022 in occasione della quale l’amministrazione faceva presente che in data 4 luglio 2022 era stata inoltrata richiesta d’identificazione e rilascio lasciapassare alla rappresentanza diplomatica dell’Algeria di Milano e insisteva per la proroga in attesa di una risposta, mentre la difesa del trattenuto rappresentava che la richiesta del 4 luglio 2022 rivolta alla rappresentanza diplomatica algerina era già stata addotta per giustificare la prima proroga e sosteneva che la seconda proroga non era ammissibile in assenza di elementi concreti che consentissero di ritenere probabile l’identificazione del trattenuto disponeva la proroga del trattenimento per ulteriori trenta giorni, rilevando che non era stata data risposta negativa dall’autorità straniera alla richiesta di identificazione, i tempi di identificazione rientr avano nella norma e il trattenuto ostacolava l’identificazione.
NOME ha proposto ricorso per la cassazione di questo decreto prospettando un unico motivo di doglianza, al quale ha resistito con controricorso il Ministero dell’Interno.

L’intimato Questore di Torino non ha svolto difese.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ..

Questa sezione, con ordinanza interlocutoria del 13 febbraio 2024, dopo aver rilevato che al predetto decreto di proroga ne aveva fatto seguito un altro, emesso il 19 settembre 2022, con cui il medesimo giudice di pace aveva ulteriormente prorogato il trattenimento di trenta giorni, provvedimento avverso il quale il NOME aveva presentato un distinto ricorso per cassazione, ha rinviato a nuovo ruolo mandando alla Cancelleria per attribuire un diverso numero di ruolo generale al secondo ricorso proposto dal migrante.
Il Giudice di Pace di Torino, a seguito dell’ulteriore richiesta di proroga del trattenimento già disposto nei confronti di NOME, presentata dal Questore di Torino, all’udienza del 19 settembre 2022 disponeva la proroga del trattenimento per ulteriori trenta giorni, rilevando che l’attesa ai fini dell’acquisizione della documentazione per dare esecuzione all’espulsione non era imputabile alla P.A..

NOME ha proposto ricorso per la cassazione di questo decreto prospettando due motivi di doglianza.

Gli intimati Ministero dell’Interno e Questore di Torino non hanno svolto difese.

Questa sezione, con ordinanza interlocutoria del 13 febbraio 2024, ha rinviato a nuovo ruolo mandando alla Cancelleria di attribuire un autonomo numero di ruolo generale al ricorso in esame.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

I ricorsi in esame riguardano i provvedimenti con cui è stata autorizzata la seconda e la terza proroga del trattenimento in precedenza disposto nei confronti di NOMECOGNOME

È evidente la correlazione esistente fra le due statuizioni impugnate, dato che le stesse sono state adottate in funzione dell’esecuzione del medesimo decreto di espulsione.

Un simile rapporto di correlazione induce a disporre la riunione al ricorso n. 4546/2023, concernente l’impugnazione della seconda proroga del trattenimento, del ricorso rubricato al n. 11598/2024, relativo al provvedimento con cui è stata disposta la successiva proroga.

Infatti, l’istituto della riunione di procedimenti relativi a cause connesse, previsto dall’art. 274 cod. proc. civ., essendo volto a garantire l’economia ed il minor costo del giudizio, oltre alla certezza del diritto, trova applicazione anche in sede di legittimità, in relazione a ricorsi proposti contro decisioni diverse, pronunciate in separati giudizi, legate l’una all’altra da un rapporto di pregiudizialità e impugnate, ciascuna, con separati ricorsi per cassazione (Cass. 22631/2011, Cass. 14607/2007).
6. Il motivo proposto con il ricorso n. 4546/2023 denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ., la violazione degli artt. 14, comma 5, d. lgs. 286/1998 e 15, par. 3, 5 e 6, direttiva 2008/115/CE, in quanto il giudice di pace, con il decreto in data 22 agosto 2022, ha disposto per la seconda volta la proroga del trattenimento, pur in assenza di elementi concreti idonei a ritenere probabile l’identificazione del cittadino straniero e della necessità di organizzare le operazioni di rimpatrio.
7. Il motivo è fondato.

7.1 Prima dell’entrata in vigore della l. 161/2014 – che ha modificato l’art. 14, comma 5, d. lgs 286/1998 – l’esistenza di gravi difficoltà nell’accertamento dell’identità e della nazionalità del soggetto da espellere costituiva un elemento idoneo a giustificare la concessione

da parte del giudice di pace sia della prima proroga del trattenimento del cittadino straniero, sia, ove tali difficoltà persistessero, di un’ulteriore proroga di sessanta giorni, senza che ai fini della concessione della stessa fossero richiesti ulteriori requisiti.

Il testo della norma in discorso introdotto dalla l. 161/2014, applicabile al caso di specie ratione temporis , prevede che «

».

è stata adottata una disciplina maggiormente rigorosa ai fini di una più stretta osservanza dell’art. 13 Cost., che ha reso necessario accertare la sussistenza di “elementi concreti che consentano di ritenere probabile l’identificazione” dello straniero ovvero verificare che il mantenimento del trattenimento “sia necessario al fine di organizzare le operazioni di rimpatrio”.

7.2 Secondo il consolidato orientamento di questa Corte il trattenimento dello straniero, che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all’espulsione, costituisce una misura di privazione della libertà personale legittimamente

realizzabile soltanto in presenza delle condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata.

Ne consegue che, in virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale e negli stessi limiti opera anche il controllo giurisdizionale, non potendo essere autorizzate proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e condizioni legislativamente imposte, con l’ulteriore corollario che la motivazione del provvedimento giudiziale di convalida della proroga del trattenimento deve accertare la specificità dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonché la loro congruenza rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio (Cass. 18748/2015, Cass. 6064/2019).
7.3 L’art. 14, comma 5 -bis , primo periodo, d. lgs. 286/1998 prevede che « a

».

La misura del trattenimento amministrativo dello straniero è così espressamente subordinata – attraverso una norma di recepimento dell’art. 15, par. 4, Direttiva 115/2008/CE -all’esistenza di una « prospettiva ragionevole che l’allontanamento possa essere eseguito

e che lo straniero possa essere riaccolto dallo Stato di origine o di provenienza ».

Questa Corte (Cass. 25256/2023) ha avuto occasione di porre in evidenza che questa norma vieta l’adozione o il mantenimento d ella misura in discorso nel caso in cui l’esecuzione dell’allontanamento non costituisca un’ipotesi concreta.

Pertanto, il giudice della convalida, e dunque anche della proroga, è tenuto a verificare sempre l’esistenza di tale requisito, dovendo rifiutare la convalida o la proroga allorché ne ravvisi l’insussistenza. 7.4 Nel caso di specie il giudice di pace, pur avendo dato atto che il provvedimento di convalida del trattenimento risaliva al 27 giugno 2022, a cui aveva fatto seguito una prima proroga in data 22 luglio 2022, si è limitato a constatare che l’autorità consolare a cui era stata inoltrata richiesta di identificazione non aveva dato ‘risposta negativa’, i tempi di identificazione rientravano nella norma e il trattenuto ostacolava l’identificazione; il giudicante, tuttavia, non si è curato di verificare, come prevedeva la disciplina normativa all’epoca in vigore e con riferimento alla seconda richiesta di proroga, quali elementi concreti sussistessero al fine di far ritenere “probabile” l’identificazione del NOME (così come ha completamente tr ascurato di verificare l’esistenza di una prospettiva ragionevole che l’allontanamento potesse essere eseguito e che lo straniero potesse essere riaccolto dallo Stato di origine o di provenienza).
7.5 Alla ritenuta fondatezza del motivo di ricorso consegue la cassazione del provvedimento impugnato, che va disposto, ai sensi dell’art. 382, comma 3, cod. proc. civ., senza rinvio al giudice a quo , essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la proroga doveva essere autorizzata (ovvero il termine di scadenza della precedente proroga).

La statuizione appena adottata comporta, inevitabilmente, la cassazione senza rinvio anche del successivo provvedimento di proroga del trattenimento emesso in data 19 settembre 2022.

Infatti, il venir meno di una delle condizioni imprescindibili per procedere a disporre la proroga (in quanto la richiesta di proroga deve necessariamente essere inoltrata prima della scadenza del provvedimento di trattenimento, avendo l’autorità l’obbligo di consentire immediatamente l’allontanamento del migrante alla scadenza del termine per il suo trattenimento; cfr. Cass. 13282/2021), comporta che il più recente provvedimento di proroga impugnato perda la propria base giuridica e debba essere, anch’esso , inevitabilmente cassato senza rinvio, in mancanza di uno dei suoi presupposti.
Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. 115/2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021).
Le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno, pertanto, liquidate dal giudice di merito che ha emesso il provvedimento qui impugnato.

P.Q.M.

La Corte riunisce il ricorso iscritto al n. 11598/2024 R.G. al ricorso iscritto al n. 4546/2023 R.G., accoglie i ricorsi e cassa senza rinvio il decreto di proroga del trattenimento del Giudice di pace di Torino del 22 agosto 2022 e il decreto di proroga del trattenimento del medesimo giudice del 19 settembre 2022.

Così deciso in Roma in data 13 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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