Proroga trattenimento straniero: motivazione apparente

La detenzione di un cittadino straniero è stata prolungata da un Giudice di Pace tramite un modulo prestampato, con una semplice crocetta come unica giustificazione. La Corte di Cassazione ha annullato tale decisione, stabilendo che la proroga del trattenimento straniero necessita di una motivazione giudiziale specifica, concreta e autonoma, non meramente apparente. Di conseguenza, l’ordinanza è stata cassata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Straniero: No ai Moduli Prestampati Senza Motivazione

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha riaffermato un principio fondamentale a tutela della libertà personale: la proroga del trattenimento straniero in un Centro di Permanenza per il Rimpatrio (C.P.R.) non può basarsi su una motivazione apparente. L’uso di moduli prestampati, compilati con una semplice crocetta, non è sufficiente a giustificare una misura che incide su un diritto inviolabile. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un cittadino nigeriano, destinatario di un decreto di espulsione, veniva trattenuto presso il C.P.R. di Milano. La Questura, non essendo riuscita a identificarlo e a organizzare il rimpatrio, chiedeva al Giudice di Pace una proroga del trattenimento per altri trenta giorni. La richiesta era motivata da generiche “gravi difficoltà” nell’accertamento dell’identità e nell’acquisizione dei documenti di viaggio.

Il Giudice di Pace accoglieva la richiesta, convalidando la proroga. Il provvedimento, tuttavia, veniva emesso utilizzando un modulo prestampato. La parte dedicata alla motivazione consisteva semplicemente nel barrare una casella corrispondente alla dicitura “gli accertamenti in ordine all’identità e alla nazionalità del medesimo”, senza aggiungere alcuna valutazione o personalizzazione del caso specifico.

I Motivi del Ricorso e la questione della proroga del trattenimento straniero

Il cittadino straniero ha presentato ricorso in Cassazione, lamentando due violazioni principali:

1. Violazione di legge: Il Giudice di Pace avrebbe omesso completamente di valutare l’esistenza di elementi concreti che rendessero probabile l’identificazione o il rimpatrio, requisito necessario per giustificare il mantenimento della misura restrittiva.
2. Motivazione inesistente o apparente: Il provvedimento era, di fatto, privo di una motivazione reale. Il giudice si era limitato a recepire acriticamente le ragioni della Questura, senza esporre un proprio percorso logico-giuridico e senza spiegare perché quelle ragioni fossero state ritenute valide.

In sostanza, il ricorso contestava che una decisione così grave come la limitazione della libertà personale potesse essere presa attraverso un atto burocratico e standardizzato, privo di un effettivo controllo giurisdizionale.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando l’ordinanza del Giudice di Pace senza rinvio. La decisione si fonda sulla constatazione che la motivazione del provvedimento era del tutto apparente e, quindi, illegittima.

Le Motivazioni

I giudici hanno spiegato che, sebbene si trattasse della prima proroga, la misura incideva sulla libertà personale, un diritto costituzionalmente garantito (art. 13 Cost.). Pertanto, la motivazione del provvedimento giudiziario che la dispone deve essere effettiva e non può limitarsi a un generico rinvio alle richieste dell’autorità amministrativa.

L’utilizzo di un modulo prestampato, dove il giudice si limita a barrare una casella, trasforma l’atto giurisdizionale in una mera formalità. Manca un’analisi critica e un’esplicitazione delle ragioni per cui il giudice condivide le affermazioni della Questura. Questo modo di procedere viola i principi fondamentali sulla motivazione dei provvedimenti, soprattutto quando questi limitano diritti inviolabili.

La Corte ha ribadito che il controllo del giudice deve essere rigoroso. Egli ha il dovere di accertare la sussistenza concreta dei motivi addotti (in questo caso, le difficoltà di identificazione) e la loro congruità rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio. Richiamando anche la giurisprudenza dell’Unione Europea, la Cassazione ha sottolineato che il vaglio giurisdizionale sulla legalità del trattenimento deve essere accurato e sostanziale, non formale.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un monito importante per l’autorità giudiziaria. La proroga del trattenimento straniero non è un atto automatico. Ogni decisione che restringe la libertà di una persona deve essere supportata da una motivazione reale, specifica e frutto di un’autonoma valutazione del giudice. Un provvedimento basato su moduli standardizzati e privo di un ragionamento esplicito è nullo per motivazione apparente. La tutela della libertà personale, anche quella dello straniero, esige un controllo giurisdizionale effettivo e non una mera ratifica burocratica delle richieste dell’amministrazione.

È sufficiente un modulo prestampato per giustificare la proroga del trattenimento di uno straniero?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’uso di un modulo prestampato in cui il giudice si limita a barrare una casella costituisce una motivazione apparente, insufficiente a giustificare una misura che limita la libertà personale.

Quale tipo di controllo deve effettuare il giudice sulla richiesta di proroga del trattenimento straniero?
Il giudice deve effettuare un controllo sostanziale e non meramente formale. Deve accertare la sussistenza dei motivi concreti addotti dall’autorità amministrativa, valutarne la congruenza rispetto alla finalità del rimpatrio e esplicitare le ragioni della propria decisione in modo autonomo.

Cosa succede se la motivazione di un provvedimento che limita la libertà personale è solo apparente?
Un provvedimento con motivazione apparente è illegittimo e può essere annullato. In questo caso, la Corte di Cassazione ha cassato l’ordinanza di proroga, determinando che il trattenimento non era stato validamente prorogato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 5800 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 5800 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3690/2023 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avv. COGNOME PEC: EMAIL;

-ricorrente-

Contro

RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE, in persona del Questore MINISTERO DELL’RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore -intimati- avverso il DECRETO del GIUDICE DI PACE RAGIONE_SOCIALE n. 54072/2022 depositato il 07/02/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/11/2023 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Con decreto del 10/12/, la Prefettura di Milano ha disposto l’espulsione del cittadino nigeriano oggi ricorrente, ai sensi dell’art. 13 comma 2 lett. a) d.lgs. 286/98 e l’accompagnamento alla

frontiera a mezzo della forza pubblica; in pari data la Questura di Milano, stante l’indisponibilità di un documento valido per l’espatrio e di un vettore idoneo all’esecuzione del rimpatrio, disponeva il trattenimento dello straniero nel C.P.R. di Milano, chiedendone la convalida al Giudice di pace di Milano con istanza del 12/12/2022. Il provvedimento è stato convalidato.

In data 05/01/2013, la Questura di Milano richiedeva la proroga per successivi trenta giorni così motivando : ‘ l’accertamento della sua identità e/o della sua nazionalità presenta gravi difficoltà; l’acquisizione dei documenti di viaggio idonei al suo rimpatrio, presenta gravi difficoltà ‘. I l ricorrente deduce che la Questura produceva anche una missiva avente oggetto: ‘richiesta di invio di un Ufficiale di collegamento della Repubblica Federale di Nigeria ai fini identificativi, in applicazione del Memorandum d’Intesa tra Italia e Nigeria, per il rafforzamento della cooperazione in materia di immigrazione clandestina’ .
Il Giudice di Pace , sentito l’interessato, accordava la chiesta proroga.

Avverso il predetto provvedimento ha proposto ricorso per Cassazione l’interessato affidandosi a due motivi. Non si sono costituiti gli intimati. La causa è stata trattata all’udienza camerale non partecipata del 14 novembre 2023.

RITENUTO CHE

1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 360 n. 3 in relazione dell’art. 14, co. 5, d.lgs. n. 286/1998. Il ricorrente deduce che il Giudice di pace ha completamente omesso la valutazione dell’esistenza di elementi concreti che consentano di ritenere probabile l’identificazione dello straniero o la necessità di mantenere il trattenimento per

organizzare le operazioni di rimpatrio, di cui all’art. 14 co. 5 TU Immigrazione (d.lgs. 286/98)

2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art. 360, n.4, cod. proc. civ. in relazione agli art. 14, comma 4, 5 e 5 bis, d.lgs. 286/1998, 15 parr. 2 e 4 Direttiva 2008/115/CE, art. 111, Cost., per motivazione inesistente o apparente del provvedimento di proroga del trattenimento. Il ricorrente deduce che il Giudice di pace, nel provvedimento impugnato, si è limitato a richiamare integralmente le motivazioni della Questura, tralasciando però di dare conto, sia pure in sintesi, dell’effettivo accertamento della sussistenza dei motivi addotti a sostegno della richiesta di proroga e delle specifiche ragioni della conferma della misura del trattenimento.
3.- I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono fondati.

Il provvedimento del Giudice di pace si presenta come un modulo prestampato compilato con i dati del soggetto trattenuto e il nominativo del suo avvocato. Il modulo, in quella che dovrebbe essere -quantomeno nelle intenzioni di chi lo ha utilizzato- la parte motiva, consiste in tre righe prestampate laddove è scritto ‘ preso atto dell’attestazione del suddetto Questore che presentano gravi difficoltà ‘ e di seguito sono selezionabili due opzioni ‘ gli accertamenti in ordine all’identità e alla nazionalità del medesimo ‘ oppure ‘l’acquisizione dei documenti per il viaggio ‘; infine vi sono due righe in bianco (evidentemente destinate alla personalizzazione della motivazione). In concreto, il Giudice di pace si è limitato a selezionare segnando con una spunta la prima opzione ( gli accertamenti in ordine all’identità e alla nazionalità del medesimo ) ed ha sbarrato le righe in bianco.
Si tratta quindi di una motivazione del tutto apparente, insufficiente a rendere conto delle ragioni per cui viene prorogata una misura incidente sulla libertà personale.

Anche se si tratta della prima proroga, infatti, si tratta pur sempre misura restrittiva e la motivazione non può essere totalmente manchevole di ogni indicazione che ne attesti la condivisione da parte del decidente ( Cass. n. 610 del 11/01/2022).

Il Giudice di pace ha utilizzato un prestampato con motivazione apparente e apodittica, posto che, pur richiamandosi a quanto esposto dalla Questura, non ha esplicitato le ragioni per le quali condivide dette asserzioni, peraltro estremamente generiche, e così facendo ha violato i principi fondamentali in tema di motivazione dei provvedimenti che incidono sulla libertà personale.

Le condizioni giustificative del trattenimento ( e delle sue eventuali proroghe) sono previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata; di conseguenza, stante il rango costituzionale e la natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale e negli stessi limiti opera anche il controllo giurisdizionale, non potendo essere autorizzate proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e a condizioni legislativamente imposte; ulteriore corollario è che la motivazione del provvedimento giudiziale di convalida della proroga del trattenimento deve contenere l’accertamento della sussistenza dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonché la loro congruenza rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio (Cass. 23912/2023; Cass. 6064/2019; Cass. n. 23515/2022); congruenza in questo caso solo apoditticamente affermata con richiamo alle motivazioni della Questura, non oggetto di valutazione.
Peraltro, questa Corte ha già rimarcato (Cass. 504/2023) che in tema di trattenimento la necessaria accuratezza del vaglio giurisdizionale, in ragione del rango del diritto inciso, emerge anche dalla giurisprudenza unionale, la quale ha di recente chiarito che l’art. 15, paragrafi 2 e 3, della direttiva n. 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolar e, dell’art. 9, commi 3 e 5, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme per l’accoglienza delle persone che chiedono protezione internazionale, e dell’art. 28, paragrafo 4, del Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante criteri e meccanismi per determinare lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o un apolide, letto in combinazione con gli artt. 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che il controllo, da parte di un’autorità giudiziaria, del rispetto delle condizioni di legal ità in base al diritto dell’Unione del trattenimento, assimilabile a detenzione, di un cittadino di un paese terzo deve indurre tale autorità a sollevare d’ufficio, sulla base degli elementi della fascicolo portato alla sua conoscenza, come integrato o chiarito nel corso del contraddittorio espletato, l’eventuale inosservanza di una condizione di legittimità, sebbene non invocata dall’interessato (Corte giust., grande sezione, cause C-704/20 e C39/21)
Ne consegue la cassazione senza rinvio del provvedimento impugnato, decidendo nel merito, posto che il trattenimento non è

stato (validamente) prorogato nei termini e non può più esserlo a termini scaduti.

Sulle spese si osserva che il richiedente è ammesso ex lege al patrocinio a spese dello Stato, secondo quanto dispone il D. Lgs. n. 286/1998 (artt. 13 co. 5 bis e 14 co. 4) che prevedono nel giudizio di convalida l’ammissione automatica al beneficio del patrocinio a spese dello Stato, scelta questa che è stata reputata conforme a Costituzione (v. Corte Cost. n. 439/2004; v. Cass. n. 24102 del 2022).

Pertanto, poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, (non potendo costituire eventuale richiesta di distrazione una rinuncia implicita al patrocinio) non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettan ti al di fensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del mede simo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021).
Pertanto le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno liquidate dal Giudice di pace.

P.Q.M.

accoglie il ricorso e cassa la ordinanza impugnata. Così deciso in Roma, il 14/11/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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