Proroga trattenimento straniero: diligenza P.A. è vitale

La Corte di Cassazione ha annullato una seconda proroga del trattenimento di un cittadino straniero, stabilendo che è illegittima se la Pubblica Amministrazione non dimostra di aver agito con la massima diligenza per accelerare il rimpatrio. Un ritardo di 22 giorni tra l’identificazione e la richiesta del lasciapassare è stato ritenuto una violazione del principio secondo cui la detenzione deve durare solo il “tempo strettamente necessario”, rendendo la proroga trattenimento straniero ingiustificata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Straniero: La Diligenza della P.A. è un Requisito Indispensabile

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 34723/2024, ha riaffermato un principio fondamentale in materia di immigrazione: la limitazione della libertà personale deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario. Questa pronuncia chiarisce che una proroga trattenimento straniero diventa illegittima se l’amministrazione non dimostra di aver agito con la massima diligenza e tempestività nelle procedure di rimpatrio. Analizziamo insieme questo importante caso.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero era destinatario di un decreto di espulsione e, di conseguenza, di un provvedimento di trattenimento. Dopo una prima convalida e una prima proroga, la Questura competente chiedeva una seconda estensione della misura detentiva.

Il punto cruciale della vicenda risiede nella tempistica delle azioni amministrative. Il consolato del paese d’origine aveva identificato ufficialmente il cittadino in data 8 novembre. Tuttavia, la Questura attendeva fino al 30 novembre, ben 22 giorni dopo, per inoltrare alla rappresentanza diplomatica la richiesta di rilascio del lasciapassare, documento indispensabile per il rimpatrio. Tale richiesta veniva avanzata solo pochi minuti prima di depositare l’istanza per la seconda proroga.

Il Giudice di pace accoglieva la richiesta, ritenendo sufficiente l’avvenuta identificazione. Il cittadino, tramite il suo legale, proponeva ricorso in Cassazione, lamentando proprio l’inerzia e la mancanza di diligenza da parte dell’amministrazione.

La Questione Giuridica: Diligenza e Tempo Strettamente Necessario

Il ricorrente ha sostenuto che la proroga trattenimento straniero fosse stata disposta in violazione delle normative nazionali ed europee (in particolare il D.Lgs. 286/98 e la Direttiva 2008/115/CE). Secondo la difesa, l’amministrazione non aveva rispettato il principio di “espletamento diligente delle modalità di rimpatrio” e quello che impone di limitare il trattenimento al “tempo strettamente necessario”. Il ritardo di 22 giorni nel richiedere il lasciapassare, dopo aver ottenuto l’identificazione, costituiva una palese prova di questa inosservanza.

L’onere della Prova nella Proroga Trattenimento Straniero

La Corte di Cassazione ha colto l’occasione per fare chiarezza sulle condizioni necessarie per concedere le proroghe successive alla prima. Se per la prima proroga può essere sufficiente dimostrare l’esistenza di ostacoli concreti all’immediato rimpatrio, per le successive i requisiti diventano molto più stringenti.

L’amministrazione, in qualità di parte che richiede la limitazione della libertà personale, ha l’onere di giustificare la richiesta, non solo allegando gli sforzi compiuti, ma anche dimostrando di aver agito con la massima tempestività per superare gli ostacoli. Il giudice deve valutare attentamente la diligenza della P.A. per assicurare che la compressione della libertà individuale sia ridotta al minimo indispensabile.

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha ritenuto il ricorso fondato. La motivazione del Giudice di pace, che si era limitato a constatare l’avvenuta identificazione come presupposto per la proroga, è stata giudicata insufficiente e non conforme alla legge. L’identificazione, infatti, poteva giustificare la prima proroga, ma non automaticamente le successive.

Il cuore della decisione risiede nell’analisi della condotta dell’amministrazione. La Corte ha sottolineato che non è stata fornita alcuna spiegazione per il notevole ritardo di 22 giorni tra l’identificazione e la richiesta del documento di viaggio. Questa inerzia ha violato il dovere di agire con la necessaria diligenza per limitare il trattenimento al “tempo strettamente necessario”. Il giudice non ha compiuto alcuna valutazione sulla tempestività delle iniziative amministrative, un passaggio invece obbligato quando si decide sulla libertà personale di un individuo.

Di conseguenza, la Corte ha cassato il provvedimento di proroga senza rinvio, annullandolo di fatto, poiché il termine per disporlo era già scaduto.

Conclusioni

La sentenza n. 34723/2024 stabilisce un principio di garanzia di fondamentale importanza. Ogni proroga trattenimento straniero successiva alla prima richiede un controllo giurisdizionale più rigoroso sulla condotta della Pubblica Amministrazione. Non basta più affermare che esistono difficoltà nel rimpatrio; è necessario dimostrare di aver fatto tutto il possibile, con la massima celerità, per superarle. Qualsiasi ritardo ingiustificato nelle procedure rende illegittima l’ulteriore detenzione del cittadino straniero, in piena aderenza ai principi costituzionali ed europei che tutelano la libertà personale.

Quando è illegittima una seconda proroga del trattenimento di un cittadino straniero?
Una seconda proroga è illegittima quando l’amministrazione non dimostra di aver agito con la massima diligenza e tempestività per eseguire il rimpatrio. Un ritardo ingiustificato nelle procedure, come quello nel richiedere i documenti di viaggio dopo l’identificazione, rende la proroga illegittima.

Quale onere ha la Pubblica Amministrazione quando chiede una proroga del trattenimento?
La Pubblica Amministrazione ha l’onere di dimostrare non solo di aver compiuto sforzi per ottenere i documenti necessari al rimpatrio, ma anche di averlo fatto con la massima celerità. Deve giustificare ogni passaggio per provare che la durata della detenzione è limitata al “tempo strettamente necessario”.

Cosa significa che il trattenimento deve durare per il “tempo strettamente necessario”?
Significa che la privazione della libertà personale deve essere la minima possibile. L’amministrazione deve attivarsi senza indugio per completare tutte le procedure di rimpatrio. Ogni ritardo non giustificato viola questo principio e può rendere illegittima la detenzione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34723 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 1 Num. 34723 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/12/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 12821/2023 R.G. proposto da:

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente

–

contro

QUESTURA DI TORINO e MINISTERO dell’INTERNO

– intimati

–

avverso il decreto di proroga del Giudice di pace di Torino in R.G. n. 12961/2022 depositato il 2/12/2022;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 13 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Il Questore della Provincia di Como, in data 6 ottobre 2022, emetteva un decreto di trattenimento nei confronti di NOME COGNOME cittadino del Marocco, in esecuzione di un decreto di espulsione adottato dal Prefetto della Provincia di Bergamo il 9 agosto 2022.

Il Giudice di Pace di Torino, con decreto del 7 ottobre 2022, convalidava il trattenimento.

La Questura di Torino, in data 2 novembre 2022, chiedeva la proroga del trattenimento, che veniva disposta dal g iudice di pace all’udienza del 4 novembre 2022.

La stessa Questura, a seguito dell’esatta identificazione del trattenuto effettuata dal consolato generale del Regno del Marocco in data 8 novembre 2022, chiedeva alla rappresentanza diplomatica, il successivo 30 novembre 2022, il rilascio del lasciapassare valido per l’espatrio e, nel contempo, avanzava istanza di seconda proroga del trattenimento.

Il g iudice di pace, all’udienza di convalida del 2 dicembre 2022, prorogava di ulteriori trenta giorni il periodo di trattenimento d ell’Hasnaoui, in considerazione del fatto che l’identificazione dell’8 novembre 2022 inoltrata dalla rappresentanza diplomatica del Marocco lasciava ritenere la sussistenza di elementi concreti per ritenere possibile l’identificazione.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione di questo decreto prospettando un unico motivo di doglianza.

Gli intimati Ministero dell’Interno e Questore di Torino non hanno svolto difese.

Questa sezione, con ordinanza interlocutoria del 20 maggio 2024, ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo onde consentirne la trattazione nella medesima udienza pubblica in cui avrebbe avuto luogo la discussione del ricorso iscritto al n. 10669/2023 R.G., avente ad oggetto la legittimità della prima proroga del trattenimento disposto nei confronti d ell’ Hasnaoui.

Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte sollecitando il rigetto del ricorso.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Il motivo di ricorso denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ., la violazione degli artt. 14, commi 1 e 5, d. lgs. 286/98 e 15 Direttiva 2008/115/CE nonché dei principi di ‘espletamento diligente delle modalità di rimpatrio’ e di limitazione del trattenimento al ‘tempo strettamente necessario’: il decreto impugnato ha disposto la proroga del trattenimento senza tenere conto dell’inosservanza da parte dell’amministrazione del dovere di diligenza nell’espletamento delle procedure di rimpatrio e della natura del trattenimento, configurabile come misura limitativa della libertà personale, la cui durata deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario alla preparazione del rimpatrio; nella specie -sottolinea il ricorrente – erano trascorsi ben ventidue giorni tra l’ identificazione da parte del consolato generale del paese di origine e l’invio della richiesta di rilascio del lasciapassare, trasmessa a sua volta pochi minuti prima della presentazione della nuova istanza di proroga.
4. Il motivo è fondato.

4. L’art. 14, comma 1, d. lgs. 286/1998, nel testo applicabile ratione temporis , prevede: «

4.2 Questo collegio ritiene che la questione delle condizioni necessarie per disporre la prima o le ulteriori proroghe (già presa in esame da questa Corte con le ordinanze n. 11633/2024 e 23023/2023, che tuttavia si soffermano in particolare sull’aspetto motivazionale del provvedimento) meriti alcune puntualizzazioni. L’art. 14 T.U.I., laddove dispone, al suo primo comma, che

la necessità che

incombe all’amministrazione, in qualità di parte istante, l’onere di giustificare la richiesta di proroga

mediante l’allegazione degli sforzi compiuti per acquisire i documenti identificativi dell’espulso (o necessari per il viaggio) e della mancata cooperazione di quest’ultimo, mentre spetta allo straniero, in qualità di parte resistente, dimostrare che il ritardo nell’esecuzione del decreto di espulsione è imputabile esclusivamente all’amministrazione, per essere la stessa rimasta inattiva o per avere egli prestato la necessaria collaborazione per l’attuazione del provvedimento (cfr. Cass. 19495/2021, la quale a sua volta richiama la giurisprudenza comunitaria che, nel fornire l’interpretazione dell’art. 15, par. 6 della direttiva 2008/115/CE, ha rilevato che tale disposizione consente la proroga del trattenimento soltanto quando, nonostante lo Stato membro interessato abbia compiuto ogni ragionevole sforzo, l’operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa o della mancata cooperazione da parte dell’interessato, o dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi; nel contempo è stato affermato che l’accertamento della mancata cooperazione postula la valutazione del comportamento tenuto dallo straniero nel periodo iniziale del trattenimento, al fine di stabilire se egli abbia o meno collaborato con le autorità competenti per l’attuazione dell’allontanamento, e se tale attuazione richieda più tempo del previsto proprio a causa del comportamento tenuto dall’interessato, con la precisazione che preliminare a tale valutazione è la dimostrazione da parte dell’amministrazione che l’operazione di allontanamento, nonostante ogni ragionevole sforzo, duri più a lungo del previsto, il che presuppone che essa abbia compiuto e continui a compiere attivamente sforzi per ottenere il rilascio dei documenti dello straniero; cfr. Corte di Giustizia UE, 5/06/2014, in causa C-146/14, NOME COGNOME).
Questa valutazione dev’essere effettuata sulla base non solo degli elementi forniti dall’amministrazione, ma anche delle osservazioni eventualmente formulate dall’interessato e degli ulteriori elementi

che il giudice può ricercare, ove lo ritenga necessario, nei limiti consentiti dalla brevità del termine concesso per la decisione, e tenendo altresì conto della durata iniziale del trattenimento, nonché della collaborazione prestata dalle autorità diplomatiche e consolari del paese di origine dell’interessato e di eventuali problemi organizzativi determinati dal forte afflusso migratorio (cfr. Cass. 17417/2017).

4.5 L’indagine a cui è chiamato il giudice delle successive proroghe muove in una prospettiva affatto diversa.

In questo caso le condizioni da cui dipende la proroga risultano ben più stringenti, in considerazione del rilievo costituzionale ed eurounitario del diritto di libertà inciso dalla misura e del tempo in cui questa limitazione si è già protratta, di entità tale da non tollerare ritardi di sorta.

La norma, infatti, condiziona la concessione al fatto che ‘

Il giudice di pace, infatti, pur essendo chiamato a disporre la seconda proroga del trattenimento, ha ritenuto che la relativa richiesta fosse giustificata dall’identificazione già avvenuta (‘ tenuto conto che l’identificazione dell’8/11/2022 inoltrata alla rappresentanza

diplomatica del Marocco lascia ritenere la sussistenza di elementi concreti per ritenere possibile l’identificazione ‘).

Una simile motivazione non trova certo fondamento nel disposto dell’art. 14, comma 5, T.U.I., posto che l’identificazione (per quanto pare di capire) era già avvenuta e l’eventuale acquisizione dei documenti di viaggio (quali il lasciapassare) poteva giustificare il rilascio della prima proroga, ma non delle successive, dato che le stesse possono essere funzionali solo all’organizzazione delle operazioni di rimpatrio.

Nessuna valutazione, per di più, è stata compiuta in ordine alla tempestività delle iniziative assunte dall’amministrazione, al fine di apprezzare la diligenza con cui la stessa si era attivata al fine di limitare il trattenimento al ‘tempo strettamente necessario’.

Alla ritenuta fondatezza del motivo di ricorso consegue la cassazione del provvedimento impugnato, che va disposto, ai sensi dell’art. 382, comma 3, cod. proc. civ., senza rinvio al giudice a quo, essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la proroga doveva essere disposta (ovvero il termine di scadenza della precedente proroga).

Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’ amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’ amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. 115/2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, Cass. 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con
decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’ amministrazione statale (Cass. 18583/2012, Cass. 22882/2018, Cass. 30876/2018, Cass. 19299/2021, nonché Cass., Sez. U., 24413/2021).

Le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno, pertanto, liquidate dal giudice di merito che ha emesso il provvedimento qui impugnato.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa senza rinvio il decreto di proroga del trattenimento del Giudice di pace di Torino del 2 dicembre 2022.

Così deciso in Roma in data 13 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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