Proroga trattenimento straniero: diligenza P.A. è vitale

La Corte di Cassazione ha annullato una seconda proroga del trattenimento di un cittadino straniero, stabilendo che è illegittima se la Pubblica Amministrazione non dimostra di aver agito con la massima diligenza per accelerare il rimpatrio. Un ritardo di 22 giorni tra l’identificazione e la richiesta del lasciapassare è stato ritenuto una violazione del principio secondo cui la detenzione deve durare solo il “tempo strettamente necessario”, rendendo la proroga trattenimento straniero ingiustificata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Straniero: La Diligenza della P.A. è un Requisito Indispensabile

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 34723/2024, ha riaffermato un principio fondamentale in materia di immigrazione: la limitazione della libertà personale deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario. Questa pronuncia chiarisce che una proroga trattenimento straniero diventa illegittima se l’amministrazione non dimostra di aver agito con la massima diligenza e tempestività nelle procedure di rimpatrio. Analizziamo insieme questo importante caso.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero era destinatario di un decreto di espulsione e, di conseguenza, di un provvedimento di trattenimento. Dopo una prima convalida e una prima proroga, la Questura competente chiedeva una seconda estensione della misura detentiva.

Il punto cruciale della vicenda risiede nella tempistica delle azioni amministrative. Il consolato del paese d’origine aveva identificato ufficialmente il cittadino in data 8 novembre. Tuttavia, la Questura attendeva fino al 30 novembre, ben 22 giorni dopo, per inoltrare alla rappresentanza diplomatica la richiesta di rilascio del lasciapassare, documento indispensabile per il rimpatrio. Tale richiesta veniva avanzata solo pochi minuti prima di depositare l’istanza per la seconda proroga.

Il Giudice di pace accoglieva la richiesta, ritenendo sufficiente l’avvenuta identificazione. Il cittadino, tramite il suo legale, proponeva ricorso in Cassazione, lamentando proprio l’inerzia e la mancanza di diligenza da parte dell’amministrazione.

La Questione Giuridica: Diligenza e Tempo Strettamente Necessario

Il ricorrente ha sostenuto che la proroga trattenimento straniero fosse stata disposta in violazione delle normative nazionali ed europee (in particolare il D.Lgs. 286/98 e la Direttiva 2008/115/CE). Secondo la difesa, l’amministrazione non aveva rispettato il principio di “espletamento diligente delle modalità di rimpatrio” e quello che impone di limitare il trattenimento al “tempo strettamente necessario”. Il ritardo di 22 giorni nel richiedere il lasciapassare, dopo aver ottenuto l’identificazione, costituiva una palese prova di questa inosservanza.

L’onere della Prova nella Proroga Trattenimento Straniero

La Corte di Cassazione ha colto l’occasione per fare chiarezza sulle condizioni necessarie per concedere le proroghe successive alla prima. Se per la prima proroga può essere sufficiente dimostrare l’esistenza di ostacoli concreti all’immediato rimpatrio, per le successive i requisiti diventano molto più stringenti.

L’amministrazione, in qualità di parte che richiede la limitazione della libertà personale, ha l’onere di giustificare la richiesta, non solo allegando gli sforzi compiuti, ma anche dimostrando di aver agito con la massima tempestività per superare gli ostacoli. Il giudice deve valutare attentamente la diligenza della P.A. per assicurare che la compressione della libertà individuale sia ridotta al minimo indispensabile.

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha ritenuto il ricorso fondato. La motivazione del Giudice di pace, che si era limitato a constatare l’avvenuta identificazione come presupposto per la proroga, è stata giudicata insufficiente e non conforme alla legge. L’identificazione, infatti, poteva giustificare la prima proroga, ma non automaticamente le successive.

Il cuore della decisione risiede nell’analisi della condotta dell’amministrazione. La Corte ha sottolineato che non è stata fornita alcuna spiegazione per il notevole ritardo di 22 giorni tra l’identificazione e la richiesta del documento di viaggio. Questa inerzia ha violato il dovere di agire con la necessaria diligenza per limitare il trattenimento al “tempo strettamente necessario”. Il giudice non ha compiuto alcuna valutazione sulla tempestività delle iniziative amministrative, un passaggio invece obbligato quando si decide sulla libertà personale di un individuo.

Di conseguenza, la Corte ha cassato il provvedimento di proroga senza rinvio, annullandolo di fatto, poiché il termine per disporlo era già scaduto.

Conclusioni

La sentenza n. 34723/2024 stabilisce un principio di garanzia di fondamentale importanza. Ogni proroga trattenimento straniero successiva alla prima richiede un controllo giurisdizionale più rigoroso sulla condotta della Pubblica Amministrazione. Non basta più affermare che esistono difficoltà nel rimpatrio; è necessario dimostrare di aver fatto tutto il possibile, con la massima celerità, per superarle. Qualsiasi ritardo ingiustificato nelle procedure rende illegittima l’ulteriore detenzione del cittadino straniero, in piena aderenza ai principi costituzionali ed europei che tutelano la libertà personale.

Quando è illegittima una seconda proroga del trattenimento di un cittadino straniero?
Una seconda proroga è illegittima quando l’amministrazione non dimostra di aver agito con la massima diligenza e tempestività per eseguire il rimpatrio. Un ritardo ingiustificato nelle procedure, come quello nel richiedere i documenti di viaggio dopo l’identificazione, rende la proroga illegittima.

Quale onere ha la Pubblica Amministrazione quando chiede una proroga del trattenimento?
La Pubblica Amministrazione ha l’onere di dimostrare non solo di aver compiuto sforzi per ottenere i documenti necessari al rimpatrio, ma anche di averlo fatto con la massima celerità. Deve giustificare ogni passaggio per provare che la durata della detenzione è limitata al “tempo strettamente necessario”.

Cosa significa che il trattenimento deve durare per il “tempo strettamente necessario”?
Significa che la privazione della libertà personale deve essere la minima possibile. L’amministrazione deve attivarsi senza indugio per completare tutte le procedure di rimpatrio. Ogni ritardo non giustificato viola questo principio e può rendere illegittima la detenzione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34723 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 1 Num. 34723 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/12/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 12821/2023 R.G. proposto da:

NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente

–

contro

QUESTURA DI TORINO e RAGIONE_SOCIALE

– intimati

–

avverso il decreto di proroga del Giudice di pace di AVV_NOTAIO in R.G. n. 12961/2022 depositato il 2/12/2022;

udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 13 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico AVV_NOTAIO, in persona del AVV_NOTAIO Generale NOME COGNOME, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;

udito l’AVV_NOTAIO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Il AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALEa AVV_NOTAIO di Como, in data 6 ottobre 2022, emetteva un decreto di trattenimento nei confronti di NOME, cittadino del Marocco, in esecuzione di un decreto di espulsione adottato dal Prefetto RAGIONE_SOCIALEa AVV_NOTAIO di Bergamo il 9 agosto 2022.

Il Giudice di Pace di AVV_NOTAIO, con decreto del 7 ottobre 2022, convalidava il trattenimento.

La Questura di AVV_NOTAIO, in data 2 novembre 2022, chiedeva la proroga del trattenimento, che veniva disposta dal g iudice di pace all’udienza del 4 novembre 2022.

La stessa Questura, a seguito RAGIONE_SOCIALE‘esatta identificazione del trattenuto effettuata dal consolato generale del Regno del Marocco in data 8 novembre 2022, chiedeva alla rappresentanza diplomatica, il successivo 30 novembre 2022, il rilascio del lasciapassare valido per l’espatrio e, nel contempo, avanzava istanza di seconda proroga del trattenimento.

Il g iudice di pace, all’udienza di convalida del 2 dicembre 2022, prorogava di ulteriori trenta giorni il periodo di trattenimento d ell’NOME, in considerazione del fatto che l’identificazione RAGIONE_SOCIALE‘8 novembre 2022 inoltrata dalla rappresentanza diplomatica del Marocco lasciava ritenere la sussistenza di elementi concreti per ritenere possibile l’identificazione.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione di questo decreto prospettando un unico motivo di doglianza.

Gli intimati AVV_NOTAIO e AVV_NOTAIO non hanno svolto difese.

Questa sezione, con ordinanza interlocutoria del 20 maggio 2024, ha disposto il rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa a nuovo ruolo onde consentirne la trattazione nella medesima udienza pubblica in cui avrebbe avuto luogo la discussione del ricorso iscritto al n. 10669/2023 R.G., avente ad oggetto la legittimità RAGIONE_SOCIALEa prima proroga del trattenimento disposto nei confronti d ell’ NOME.

Il AVV_NOTAIO Generale ha depositato conclusioni scritte sollecitando il rigetto del ricorso.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 378 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Il motivo di ricorso denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, comma 1, n. 3), cod. proc. civ., la violazione degli artt. 14, commi 1 e 5, d. lgs. 286/98 e 15 Direttiva 2008/115/CE nonché dei principi di ‘espletamento diligente RAGIONE_SOCIALEe modalità di rimpatrio’ e di limitazione del trattenimento al ‘tempo strettamente necessario’: il decreto impugnato ha disposto la proroga del trattenimento senza tenere conto RAGIONE_SOCIALE‘inosservanza da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione del dovere di diligenza nell’espletamento RAGIONE_SOCIALEe procedure di rimpatrio e RAGIONE_SOCIALEa natura del trattenimento, configurabile come misura limitativa RAGIONE_SOCIALEa libertà personale, la cui durata deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario alla preparazione del rimpatrio; nella specie -sottolinea il ricorrente – erano trascorsi ben ventidue giorni tra l’ identificazione da parte del consolato generale del paese di origine e l’invio RAGIONE_SOCIALEa richiesta di rilascio del lasciapassare, trasmessa a sua volta pochi minuti prima RAGIONE_SOCIALEa presentazione RAGIONE_SOCIALEa nuova istanza di proroga.
4. Il motivo è fondato.

4. L’art. 14, comma 1, d. lgs. 286/1998, nel testo applicabile ratione temporis , prevede: «

4.2 Questo collegio ritiene che la questione RAGIONE_SOCIALEe condizioni necessarie per disporre la prima o le ulteriori proroghe (già presa in esame da questa Corte con le ordinanze n. 11633/2024 e 23023/2023, che tuttavia si soffermano in particolare sull’aspetto motivazionale del provvedimento) meriti alcune puntualizzazioni. L’art. 14 T.U.I., laddove dispone, al suo primo comma, che

la necessità che

incombe all’amministrazione, in qualità di parte istante, l’onere di giustificare la richiesta di proroga

mediante l’allegazione degli sforzi compiuti per acquisire i documenti identificativi RAGIONE_SOCIALE‘espulso (o necessari per il viaggio) e RAGIONE_SOCIALEa mancata cooperazione di quest’ultimo, mentre spetta allo straniero, in qualità di parte resistente, dimostrare che il ritardo nell’esecuzione del decreto di espulsione è imputabile esclusivamente all’amministrazione, per essere la stessa rimasta inattiva o per avere egli prestato la necessaria collaborazione per l’attuazione del provvedimento (cfr. Cass. 19495/2021, la quale a sua volta richiama la giurisprudenza comunitaria che, nel fornire l’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 15, par. 6 RAGIONE_SOCIALEa direttiva 2008/115/CE, ha rilevato che tale disposizione consente la proroga del trattenimento soltanto quando, nonostante lo Stato membro interessato abbia compiuto ogni ragionevole sforzo, l’operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa o RAGIONE_SOCIALEa mancata cooperazione da parte RAGIONE_SOCIALE‘interessato, o dei ritardi nell’ottenimento RAGIONE_SOCIALEa necessaria documentazione dai paesi terzi; nel contempo è stato affermato che l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa mancata cooperazione postula la valutazione del comportamento tenuto dallo straniero nel periodo iniziale del trattenimento, al fine di stabilire se egli abbia o meno collaborato con le autorità competenti per l’attuazione RAGIONE_SOCIALE‘allontanamento, e se tale attuazione richieda più tempo del previsto proprio a causa del comportamento tenuto dall’interessato, con la precisazione che preliminare a tale valutazione è la dimostrazione da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione che l’operazione di allontanamento, nonostante ogni ragionevole sforzo, duri più a lungo del previsto, il che presuppone che essa abbia compiuto e continui a compiere attivamente sforzi per ottenere il rilascio dei documenti RAGIONE_SOCIALEo straniero; cfr. Corte di Giustizia UE, 5/06/2014, in causa C-146/14, COGNOME).
Questa valutazione dev’essere effettuata sulla base non solo degli elementi forniti dall’amministrazione, ma anche RAGIONE_SOCIALEe osservazioni eventualmente formulate dall’interessato e degli ulteriori elementi

che il giudice può ricercare, ove lo ritenga necessario, nei limiti consentiti dalla brevità del termine concesso per la decisione, e tenendo altresì conto RAGIONE_SOCIALEa durata iniziale del trattenimento, nonché RAGIONE_SOCIALEa collaborazione prestata dalle autorità diplomatiche e consolari del paese di origine RAGIONE_SOCIALE‘interessato e di eventuali problemi organizzativi determinati dal forte afflusso migratorio (cfr. Cass. 17417/2017).

4.5 L’indagine a cui è chiamato il giudice RAGIONE_SOCIALEe successive proroghe muove in una prospettiva affatto diversa.

In questo caso le condizioni da cui dipende la proroga risultano ben più stringenti, in considerazione del rilievo costituzionale ed eurounitario del diritto di libertà inciso dalla misura e del tempo in cui questa limitazione si è già protratta, di entità tale da non tollerare ritardi di sorta.

La norma, infatti, condiziona la concessione al fatto che ‘

Il giudice di pace, infatti, pur essendo chiamato a disporre la seconda proroga del trattenimento, ha ritenuto che la relativa richiesta fosse giustificata dall’identificazione già avvenuta (‘ tenuto conto che l’identificazione RAGIONE_SOCIALE‘8/11/2022 inoltrata alla rappresentanza

diplomatica del Marocco lascia ritenere la sussistenza di elementi concreti per ritenere possibile l’identificazione ‘).

Una simile motivazione non trova certo fondamento nel disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 5, T.U.I., posto che l’identificazione (per quanto pare di capire) era già avvenuta e l’eventuale acquisizione dei documenti di viaggio (quali il lasciapassare) poteva giustificare il rilascio RAGIONE_SOCIALEa prima proroga, ma non RAGIONE_SOCIALEe successive, dato che le stesse possono essere funzionali solo all’organizzazione RAGIONE_SOCIALEe operazioni di rimpatrio.

Nessuna valutazione, per di più, è stata compiuta in ordine alla tempestività RAGIONE_SOCIALEe iniziative assunte dall’amministrazione, al fine di apprezzare la diligenza con cui la stessa si era attivata al fine di limitare il trattenimento al ‘tempo strettamente necessario’.

Alla ritenuta fondatezza del motivo di ricorso consegue la cassazione del provvedimento impugnato, che va disposto, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 382, comma 3, cod. proc. civ., senza rinvio al giudice a quo, essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la proroga doveva essere disposta (ovvero il termine di scadenza RAGIONE_SOCIALEa precedente proroga).

Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’ amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’ amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 82 d.P.R. 115/2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 83, comma 2, RAGIONE_SOCIALEo stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, Cass. 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con
decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese RAGIONE_SOCIALEa parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore RAGIONE_SOCIALEo Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’ amministrazione statale (Cass. 18583/2012, Cass. 22882/2018, Cass. 30876/2018, Cass. 19299/2021, nonché Cass., Sez. U., 24413/2021).

Le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno, pertanto, liquidate dal giudice di merito che ha emesso il provvedimento qui impugnato.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa senza rinvio il decreto di proroga del trattenimento del Giudice di pace di AVV_NOTAIO del 2 dicembre 2022.

Così deciso in Roma in data 13 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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