Proroga trattenimento stranieri: oneri della difesa

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30181/2023, ha rigettato il ricorso di un cittadino straniero contro la proroga del suo trattenimento. La Corte ha stabilito che, nel giudizio di convalida, l’onere di produrre documenti relativi a un precedente e distinto procedimento di espulsione, al fine di dimostrarne la presunta illegittimità, spetta alla difesa dello straniero e non alla Questura o al giudice. La decisione si basa sul principio che il controllo del giudice è ‘ex actis’, ovvero basato sugli atti del procedimento in corso, e la Questura è tenuta a depositare solo questi ultimi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento Stranieri: A Chi Spetta Produrre gli Atti Precedenti?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30181 del 31 ottobre 2023, ha fornito un’importante precisazione sui limiti del controllo giudiziario e sulla ripartizione degli oneri probatori nel procedimento di proroga trattenimento stranieri. La pronuncia stabilisce che, qualora la difesa lamenti l’illegittimità di un provvedimento basata su atti di un procedimento amministrativo precedente e distinto, spetta alla difesa stessa produrre tali documenti, senza che vi sia un obbligo in tal senso per la Questura o un dovere di ricerca per il giudice.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine dal decreto con cui il Giudice di Pace di Torino disponeva la proroga di trenta giorni del trattenimento di un cittadino straniero presso un Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR). La misura restrittiva era fondata su un decreto di espulsione emesso dal Prefetto di Pisa, a sua volta motivato dalla violazione di un precedente ordine di allontanamento emesso dal Questore di Chieti.

Lo straniero ha proposto ricorso per cassazione, lamentando che il Giudice di Pace avesse erroneamente limitato il proprio sindacato. Secondo il ricorrente, il giudice avrebbe dovuto esaminare la manifesta illegittimità del procedimento di espulsione presupposto, ma non aveva potuto farlo a causa della mancata trasmissione, da parte della Questura, degli atti relativi al primo ordine di allontanamento (quello del Questore di Chieti).

I Limiti al Controllo del Giudice sulla Proroga Trattenimento Stranieri

La Suprema Corte ha ritenuto il motivo di ricorso infondato, delineando con chiarezza i confini del sindacato giurisdizionale in sede di convalida o proroga del trattenimento. Sebbene il giudice sia tenuto a verificare incidentalmente la “manifesta illegittimità” del provvedimento di espulsione che sta alla base della restrizione della libertà personale, questo controllo avviene ex actis, ovvero sulla base dei documenti che la Questura è tenuta a depositare.

L’obbligo di deposito a carico dell’autorità amministrativa, tuttavia, riguarda gli atti del procedimento di trattenimento in corso di esame. Non si estende a documenti facenti parte di procedimenti amministrativi diversi, svoltisi in precedenza davanti a differenti autorità e già conclusi.

L’Onere della Prova a Carico della Difesa

Il punto cruciale della decisione risiede nell’attribuzione dell’onere della prova. La Corte ha stabilito che non era onere della Questura trasmettere gli atti del precedente procedimento (l’ordine del Questore di Chieti), né era compito del giudice della convalida preoccuparsi di reperirli.

Al contrario, spetta alla difesa del migrante, che ha ricevuto comunicazione di tutti i provvedimenti che lo riguardano, produrre quella documentazione ulteriore che ritiene utile a dimostrare la “manifesta illegittimità” del provvedimento di espulsione o respingimento. In altre parole, la difesa non può limitarsi a eccepire un’irregolarità, ma deve assumere un ruolo attivo, fornendo al giudice gli elementi necessari a suffragare le proprie tesi.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione fonda il proprio ragionamento sulla distinzione tra il procedimento di trattenimento oggetto di convalida e i procedimenti amministrativi presupposti. Il primo decreto di espulsione e l’ordine di allontanamento del Questore di Chieti, pur essendo il presupposto del successivo decreto del Prefetto di Pisa, facevano parte di un procedimento diverso, concluso in precedenza. Pertanto, non rientravano tra gli atti che la Questura doveva necessariamente trasmettere per la convalida della proroga.

La natura del giudizio di convalida, caratterizzato da necessaria sollecitudine, è incompatibile con un’attività istruttoria complessa e di ricerca documentale da parte del giudice. Il controllo giudiziario si svolge sulla base di quanto depositato. Se la difesa intende ampliare il perimetro di valutazione del giudice, introducendo elementi esterni al fascicolo, ha l’onere di farlo, producendo i relativi documenti. La passività della difesa non può trasformarsi in un obbligo di ricerca per il giudice o in un onere di deposito allargato per l’amministrazione.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio di fondamentale importanza pratica nei procedimenti di proroga trattenimento stranieri. Essa chiarisce che la tutela giurisdizionale, pur estendendosi al controllo sulla legittimità degli atti presupposti, richiede una collaborazione attiva da parte della difesa. Non è sufficiente eccepire genericamente l’illegittimità di atti non presenti nel fascicolo, ma è necessario che la parte interessata li produca in giudizio. La decisione, quindi, riafferma la centralità dell’onere della prova e la necessità che la difesa assuma un ruolo proattivo per far valere le proprie ragioni in procedimenti rapidi e focalizzati come quelli di convalida e proroga delle misure restrittive della libertà personale.

Quando il giudice valuta la proroga del trattenimento di uno straniero, deve esaminare anche la legittimità dell’espulsione?
Sì, il giudice deve compiere una verifica incidentale per accertare la ‘manifesta illegittimità’ del provvedimento di espulsione, ma basandosi sugli atti depositati dalla Questura per lo specifico procedimento di trattenimento.

È obbligo della Questura depositare gli atti di procedimenti di espulsione precedenti e già conclusi?
No. Secondo la Corte, l’obbligo di deposito per la Questura è limitato agli atti del procedimento di trattenimento oggetto della convalida o proroga, non a quelli di procedimenti amministrativi diversi e precedenti.

A chi spetta l’onere di produrre documenti di un procedimento di espulsione precedente per dimostrarne l’illegittimità?
Spetta alla difesa dello straniero. Se la difesa ritiene che un atto di un procedimento precedente sia rilevante per dimostrare la ‘manifesta illegittimità’ del provvedimento attuale, ha l’onere di produrlo in giudizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30181 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30181 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9365/2022 R.G. proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente –

contro

QUESTORE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato, che li rappresenta e difende ope legis

– resistenti – avverso il decreto del Giudice di pace di AVV_NOTAIO n. 12345/2021 depositato il 22/10/2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/9/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Il Giudice di Pace di AVV_NOTAIO, con decreto in data 22 ottobre 2021, disponeva, in accoglimento RAGIONE_SOCIALE richiesta formulata dalla locale Questura, la proroga di ulteriori trenta giorni del periodo di trattenimento di NOME COGNOME presso il centro di

permanenza rimpatri di AVV_NOTAIO, stanti la non manifesta illegittimità del decreto di espulsione emesso nei suoi confronti dal AVV_NOTAIO ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 5 -ter , d. lgs. 286/1998 e la fede privilegiata attribuibile al contenuto RAGIONE_SOCIALE‘atto ex art. 2700 cod. civ..

NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione di tale decreto prospettando un unico motivo di doglianza.

Gli intimati AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE AVV_NOTAIO e il Ministro RAGIONE_SOCIALE‘Interno non hanno svolto difese.

Parte ricorrente ha depositato memoria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Considerato che:

3. Il motivo di ricorso presentato, sotto la rubrica ‘ violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, n. 3), c.p.c. in relazione all’art. 14, c. 3, D. Lgs. 286/98 indebita limitazione RAGIONE_SOCIALE‘ambito del sindacato giurisdizionale in sede di proroga del trattenimento -mancata trasmissione degli atti del procedimento di espulsione e rifiuto RAGIONE_SOCIALE‘esame RAGIONE_SOCIALE manifesta illegittimità del procedimento di espulsione presupposto del trattenimento (Corte Cost., n. 105/01, CGUE, C-146/14 PPU )’, assume che il giudice di pace abbia disposto la proroga del trattenimento, respingendo l’argomento difensivo relativo alla mancata trasmissione degli atti del procedimento di espulsione presupposto e all’impossibilità di verificarne la manifesta illegittimità, nonostante la mancanza agli atti del decreto di espulsione adottato dal AVV_NOTAIO il 25 novembre 2020 e RAGIONE_SOCIALE‘ordine di allontanamento emesso contestualmente dal AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE stessa città, la cui violazione era il presupposto logico-giuridico del decreto di espulsione emesso in seguito dal AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO ex art. 14, comma 5ter , d. lgs. 286/1998.
La decisione del giudice di pace di non prendere in esame la legalità RAGIONE_SOCIALE procedura di espulsione che costituiva il presupposto del trattenimento, RAGIONE_SOCIALE quale si era limitato ad affermare apoditticamente la legittimità, è -in tesi di parte ricorrente -frutto

di un’errata interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme denunciate come violate, perché il sindacato del giudice chiamato alla convalida e alla proroga RAGIONE_SOCIALE misura del trattenimento non è limitato al decreto di trattenimento, ma si estende al procedimento di espulsione, quale presupposto indefettibile RAGIONE_SOCIALE misura restrittiva, con il conseguente onere RAGIONE_SOCIALE questura che richiede la convalida e/o la proroga di trasmettere al giudicante tutti gli atti del relativo procedimento, al fine di consentirne lo scrutinio di legalità.
Né valeva -aggiunge il ricorrente -il richiamo alla fede privilegiata del decreto di espulsione emesso dal AVV_NOTAIO di AVV_NOTAIO operato dal giudice di merito, poiché tale decreto, indicando alla base RAGIONE_SOCIALE propria adozione l’inosservanza RAGIONE_SOCIALE‘ordine di allon tanamento emesso dal AVV_NOTAIO il 25 novembre 2020, poteva fornire, al più, una presunzione di esistenza RAGIONE_SOCIALE‘ordine questorile non presente agli atti del giudizio, ma non era idoneo ad escluderne l’illegittimità, dato che una simile valutazione n on poteva prescindere dall’esame individuale RAGIONE_SOCIALE‘atto.
Il motivo non è fondato.

4.1 Il trattenimento RAGIONE_SOCIALEo straniero che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all’espulsione costituisce una misura di privazione RAGIONE_SOCIALE libert à̀ personale legittimamente realizzabile soltanto in presenza RAGIONE_SOCIALEe condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata (Cass. 1322/2021, Cass. 27939/2019).

Cosicché, anche in ragione del rango costituzionale e RAGIONE_SOCIALE natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., l’autorità̀ amministrativa è, a questo riguardo, priva di qualsiasi potere discrezionale.

Negli stessi limiti opera anche il controllo che, in sede di convalida, deve svolgere il giudice di pace, il quale è chiamato, in particolare, a verificare la reale sussistenza dei motivi addotti a sostegno RAGIONE_SOCIALE

richiesta di trattenimento (la quale è possibile, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 286/1998, solo ‘a causa di situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l’effettuazione RAGIONE_SOCIALE‘allontanamento’, come la ‘necessità … di acquisire i documenti per il viaggio o la disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo’) e, ove sussistenti, l’effettiva idoneità̀ RAGIONE_SOCIALEe ragioni addotte e riscontrate ad impedire l’immediata espulsione mediante accompagnamento alla frontiera.

Pertanto, il sindacato giurisdizionale nel giudizio di convalida del decreto di trattenimento di un cittadino straniero presso un centro di identificazione ed espulsione (o, come nel caso di specie, RAGIONE_SOCIALE proroga RAGIONE_SOCIALEo stesso), alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 d. lgs. 286/1998 in relazione all’art. 5, par. 1, CEDU (che consente la detenzione di una persona, a fini di espulsione, a condizione che la procedura sia ‘regolare’), involge incidentalmente, ai fini RAGIONE_SOCIALE dec isione da assumere, anche la «manifesta illegittimit à̀ » del provvedimento espulsivo (si vedano in questo senso, ex multis , Cass. 18404/2023, Cass. 18128/2022, Cass. 7829/2019, Cass. 5750/2017, Cass. 24415/2015).
4.2 L’art. 20, comma 1, d. P.R. 394/1999 prevede che ‘ i

Questi documenti, fondanti il trattenimento, costituiscono gli atti che il questore deve trasmettere al giudice di pace, a mente RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 3, T.U.I. (secondo cui ‘ i

svolgimento del giudizio di convalida.

Questo onere di deposito riguarda, quindi, non il solo provvedimento di trattenimento, ma ‘tutti gli atti del procedimento, incluso evidentemente il provvedimento di espulsione amministrativa corredato dalle valutazioni del prefetto sulle circostanze che lo hanno indotto a ritenere che lo straniero potesse sottrarsi all’esecuzione di una semplice intimazione e lo hanno persuaso a scegliere l’accompagnamento immediato come modo di esecuzione RAGIONE_SOCIALE‘espulsione. Un simile onere di trasmissione, entro il termine perentorio di quarantotto ore, non può avere altro significato se non quello di rendere possibile un controllo giurisdizionale pieno, e non un riscontro meramente esteriore, quale si avrebbe se il giudice RAGIONE_SOCIALE convalida potesse limitarsi ad accertare l’esistenza di un provvedimento di espulsione purchessia’ (si veda, in questi espressi termini, Corte cost. 105/2001).
4.3 Il controllo del giudice, per quanto concerne l’accertamento RAGIONE_SOCIALE non manifesta illegittimit à̀ del provvedimento di espulsione o respingimento che costituisce il presupposto del trattenimento, avviene poi ex actis , sulla base RAGIONE_SOCIALE verifica del contenuto degli atti che il questore è tenuto a depositare.

Non vi è dubbio che il giudicante possa ricercare, laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi di prova che egli ritenga rilevanti ai fini RAGIONE_SOCIALE propria decisione e che i suoi poteri di controllo non siano in nessun caso limitati ai soli elemen ti dedotti dall’autorità amministrativa interessata (v. Corte di Giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea, sentenza 5 giugno 2014, causa C-146/14 PPU, MAHD, § 62).

Il che, tuttavia, non significa che il giudice RAGIONE_SOCIALE convalida sia in ogni caso tenuto, solo perché sollecitato da una richiesta RAGIONE_SOCIALE difesa, a compiere una qualsiasi attività di ricerca di documentazione differente da quella che il questore è tenuto a depositare in sede di

convalida, perché una simile attività istruttoria non è compatibile con la necessaria sollecitudine che caratterizza questo giudizio.

È onere, invece, RAGIONE_SOCIALE difesa del migrante espulso e trattenuto, al quale tutti i provvedimenti che lo riguardano vengono comunicati nelle forme e secondo le modalità previste dall’art. 3, commi 2 e 3, d. lgs. 394/1999, produrre quella documentazione ulteriore (rispetto agli atti che il questore deve necessariamente depositare) che ritenga utile al fine di ampliare il novero degli elementi posti a disposizione del giudice RAGIONE_SOCIALE convalida o RAGIONE_SOCIALE proroga e suffragare le proprie tesi in ordine alla manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione o respingimento a cui ha fatto seguito il trattenimento. 4.4. Nel caso di specie, il primo decreto di espulsione e il correlato ordine di allontanamento del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO del 25 novembre 2020, la cui violazione era stata il presupposto del successivo decreto di espulsione emesso dal AVV_NOTAIO ai sens i RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 5ter , T.U.I, non rientravano nel procedimento di trattenimento oggetto di causa, né costituivano il suo immediato presupposto, ma facevano parte di un diverso procedimento, svoltosi e conclusosi in precedenza, davanti a una differente autorità amministrativa, e del tutto distinto da quello a cui fa riferimento l’art. 20, comma 1, d.P.R. 394/1999.
Dunque, non era onere RAGIONE_SOCIALE questura trasmettere tali atti in funzione RAGIONE_SOCIALE convalida, così come non era compito del giudice RAGIONE_SOCIALE convalida preoccuparsi di reperirli, rimanendo, semmai, a carico RAGIONE_SOCIALE difesa l’onere di provvedere a tale produzione , ove avesse ritenuto la stessa utile a dimostrare la «manifesta illegittimit à̀ » del provvedimento di respingimento.

In virtù RAGIONE_SOCIALEe ragioni sopra illustrate il ricorso deve essere respinto.

La mancata costituzione in questa sede RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni intimate esime il collegio dal provvedere alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese di lite.

Non è dovuto il raddoppio del contributo unificato, poiché il ricorrente è ammesso ex lege al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, comma 4, d. lgs. 286/1998.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Così deciso in Roma in data 15 settembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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