Proroga trattenimento: il controllo d'ufficio del giudice

La Corte di Cassazione ha annullato un’ordinanza di proroga trattenimento di un cittadino straniero. La decisione chiarisce che il Giudice di Pace ha il dovere di verificare d’ufficio la legittimità del decreto di espulsione presupposto, anche se non impugnato, a tutela della libertà personale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Proroga Trattenimento: Il Giudice Deve Verificare d’Ufficio la Legittimità dell’Espulsione

Con l’ordinanza n. 6019/2024, la Corte di Cassazione interviene su un tema cruciale in materia di immigrazione: la proroga trattenimento di un cittadino straniero presso un Centro di Permanenza per il Rimpatrio (CPR). La decisione riafferma un principio fondamentale a tutela della libertà personale: il giudice, nel decidere sulla proroga, ha il dovere di estendere il proprio controllo alla legittimità del decreto di espulsione che sta alla base del trattenimento, anche in assenza di una specifica impugnazione da parte dell’interessato.

I fatti del caso

Un cittadino di nazionalità algerina, già destinatario di un decreto di espulsione nel 2018, riceveva un nuovo provvedimento espulsivo nel 2022 per non aver ottemperato al precedente ordine di allontanamento. Di conseguenza, il Questore ne disponeva il trattenimento presso il CPR di Torino, misura poi convalidata dal Giudice di Pace.

Successivamente, la Questura chiedeva una prima proroga del trattenimento, motivandola con le “gravi difficoltà” incontrate nell’identificazione del cittadino e nell’ottenimento del lasciapassare dalla rappresentanza diplomatica algerina. Il Giudice di Pace accoglieva la richiesta, basando la sua decisione su tre argomenti principali: l’impossibilità per la Pubblica Amministrazione di “sollecitare” le autorità straniere, un presunto comportamento ostativo da parte dello straniero e il fatto che i decreti di espulsione non fossero stati impugnati.

I motivi del ricorso in Cassazione

Il cittadino straniero, attraverso il suo legale, proponeva ricorso in Cassazione affidandosi a due motivi principali:

1. Mancanza di prova delle “gravi difficoltà”: La difesa sosteneva che una singola richiesta inviata all’autorità consolare, dopo ben 18 giorni di inerzia, non fosse sufficiente a dimostrare le “gravi difficoltà” richieste dalla legge per giustificare la proroga. Si contestava inoltre la motivazione del Giudice di Pace sull’impossibilità di sollecitare gli Stati sovrani.
2. Indebito rifiuto di esaminare la legittimità del decreto di espulsione: Si lamentava che il Giudice di Pace avesse erroneamente ritenuto irrilevante la mancata impugnazione del decreto di espulsione. Secondo il ricorrente, il giudice della convalida o della proroga ha sempre il dovere di effettuare un sindacato sulla legittimità dell’atto presupposto, poiché il trattenimento è una misura che limita la libertà personale.

La decisione della Corte sulla proroga trattenimento

La Corte di Cassazione ha analizzato i due motivi giungendo a conclusioni diverse.

Inammissibilità del primo motivo

Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha osservato che la decisione del Giudice di Pace si fondava su una motivazione per relationem, che richiamava due atti distinti: il verbale d’udienza e le motivazioni addotte dalla Questura. Questi due richiami costituivano due rationes decidendi autonome e sufficienti, di per sé, a sorreggere la decisione. Il ricorrente aveva criticato solo la prima ratio (quella relativa all’impossibilità di sollecitare Stati esteri), ma non aveva contestato la seconda (le motivazioni della Questura) per vizio di motivazione. In base a un consolidato principio processuale, se una sentenza si basa su più ragioni indipendenti, il ricorso è inammissibile se non le contesta tutte efficacemente.

Fondatezza del secondo motivo e l’obbligo di controllo

Il secondo motivo è stato invece accolto. La Cassazione ha ribadito con forza che il sindacato giurisdizionale sulla convalida o sulla proroga trattenimento non può limitarsi alla verifica delle sole condizioni che giustificano la misura. Deve necessariamente estendersi anche al controllo della “manifesta illegittimità” del provvedimento di espulsione, che è il presupposto indefettibile della privazione della libertà personale.

Questo controllo deve essere effettuato d’ufficio dal giudice, a prescindere dal fatto che lo straniero abbia o meno impugnato separatamente il decreto di espulsione. Il Giudice di Pace, quindi, ha commesso un errore di diritto nel ritenere che la mancata impugnazione gli precludesse tale verifica.

Le motivazioni

La motivazione della Corte si fonda sulla natura del trattenimento amministrativo quale misura limitativa della libertà personale, un diritto costituzionalmente garantito. Proprio per questo, ogni fase del procedimento che porta a tale limitazione deve essere soggetta a un rigoroso controllo di legalità. Il decreto di espulsione non è un atto secondario, ma il fondamento giuridico dell’intera procedura di trattenimento.

Se tale fondamento è viziato da una manifesta illegittimità, anche la conseguente misura restrittiva diventa illegittima. Il giudice ha quindi il ruolo di garante della legalità dell’intera operazione amministrativa. Affermare, come aveva fatto il Giudice di Pace, che la mancata impugnazione del decreto di espulsione sana ogni potenziale vizio, significherebbe svuotare di significato il controllo giurisdizionale previsto dalla legge a tutela dei diritti fondamentali.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione, accogliendo il secondo motivo, ha cassato senza rinvio il provvedimento impugnato, essendo ormai decorso il termine per la proroga. Questa ordinanza rappresenta un importante monito per i giudici di pace: nel decidere sulla proroga trattenimento, il loro ruolo non è quello di meri ratificatori delle richieste dell’autorità amministrativa. Essi devono esercitare un controllo attivo e penetrante, che includa la verifica d’ufficio sulla legittimità degli atti presupposti, primo fra tutti il decreto di espulsione. Solo in questo modo è possibile assicurare che la privazione della libertà personale, anche in materia di immigrazione, avvenga nel pieno rispetto della legge e dei principi costituzionali.

Il Giudice di Pace deve verificare la legittimità del decreto di espulsione quando decide sulla proroga del trattenimento?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che il giudice deve estendere il proprio controllo alla verifica delle condizioni di manifesta illegittimità del decreto di espulsione, in quanto presupposto della privazione della libertà personale. Tale verifica va compiuta d’ufficio, anche se lo straniero non ha impugnato il decreto.

Cosa succede se un ricorso in Cassazione non contesta tutte le ragioni autonome di una decisione?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile. Se la decisione impugnata si fonda su una pluralità di ragioni, tra loro distinte e autonome e ciascuna sufficiente a sorreggerla, è necessario contestarle tutte. La resistenza di una sola di esse all’impugnazione rende inutile l’esame delle altre censure.

La mancata collaborazione dello straniero o la lentezza delle autorità consolari giustificano automaticamente la proroga del trattenimento?
No, la legge richiede la prova di “gravi difficoltà” nell’identificazione o nell’ottenimento dei documenti di viaggio. La proroga non è automatica e spetta all’autorità amministrativa dimostrare di aver agito con diligenza e che sussistono ostacoli concreti e seri al rimpatrio, non superabili nel termine ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6019 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6019 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: AMATORE NOME

Data pubblicazione: 06/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 398-2023 r.g. proposto da:

COGNOME NOME COGNOME, nato in Algeria , il DATA_NASCITA, rappresentato e difeso in virtù di procura in calce al ricorso dall’AVV_NOTAIO del Foro di RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO.

-ricorrente –

contro

AVV_NOTAIO della Provincia di RAGIONE_SOCIALE, in persona del AVV_NOTAIO pro tempore; Ministro dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore ;

–

intimati – avverso il decreto emesso dal Giudice di Pace di RAGIONE_SOCIALE in data 22 giugno 2022, nell’ambito del procedimento R.G. 6800/22 , di proroga del trattenimento;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/11/2023 dal AVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE

La vicenda processuale può essere così sintetizzata sulla base della ricostruzione operata nel ricorso introduttivo:

1.Il 3 maggio 2018 il Prefetto della provincia di Piacenza emetteva un decreto di espulsione nei confronti di NOME e contestualmente il AVV_NOTAIO della provincia di Piacenza adottava un ordine di allontanamento dal territorio nazionale entro il termine di 7 giorni dalla sua emissione.

2.Il 24 maggio 2022 il Prefetto della provincia di Milano emetteva un nuovo decreto di espulsione in ragione dell’inottemperanza d i NOME al menzionato ordine di allontanamento e il AVV_NOTAIO della provincia di Milano ne disponeva il trattenimento presso il CRAGIONE_SOCIALEPRAGIONE_SOCIALER. di RAGIONE_SOCIALE, misura convalidata, poi, dal Giudice di Pace di RAGIONE_SOCIALE il 27 maggio 2022.

In data 11 giugno 2022 la Questura di RAGIONE_SOCIALE inviava una richiesta di identificazione e rilascio lasciapassare relativa al l’odierno ricorrente alla rappresentanza diplomatica algerina in Italia, con sede a Milano, e il 20 giugno 2022 chiedeva la proroga del trattenimento in quanto ‘l’accertamento della sua identità e/o della sua nazionalità presenta(va) gravi difficoltà; l’acquisizione dei documenti di viaggio idonei al suo rimpatrio presenta (va) gravi difficoltà come da documentazione prodotta in sede di udienza di proroga’ .
All’udienza del 22 giugno 2022 la Questura di RAGIONE_SOCIALE chiedeva la prima proroga del trattenimento di NOME in quanto ‘in data 11 giugno 2022 è stata avanzata richiesta di identificazione e di rilascio di lasciapassare alla Rappresentanza Diplomatica dell’Algeria a Milano. In attesa insiste per la proroga.’ L a difesa del l’odierno ricorrente si opponeva alla proroga, rilevando che, secondo la giurisprudenza di legittimità, è possibile la proroga solo nel rispetto rigido delle condizioni legislativamente imposte; evidenziava altresì che, nel caso di specie, l’attività istruttoria della Questura si esaur iva in una sola richiesta di identificazione all’Autorità Consolare Algerina inviata l’11/06 , vale a dire diciotto giorni dopo l’ingresso e otto giorni lavorativi prima inviata prima dell’udienza di convalida; si opponeva alla convalida per la mancata trasmissione degli atti relativi alla procedura di espulsione, come previsto da Corte Cost. 105/2001.
Il Giudice di prime cure disponeva infine la proroga del trattenimento ‘ rilevato che la P.A non può sollecitare le Autorità straniere in ossequio ai principi che regolano i rapporti tra Stati Sovrani, rilevato che lo straniero ostacola la propria identificazione, inoltre rilevato che non risulta alcuna impugnazione relativa ad entrambi i decreti di espulsione a suo carico ‘.

Il provvedimento, pubblicato il 22.6.2022, è stato impugnato da RAGIONE_SOCIALE NOME con ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

Le amministrazioni intimate non hanno svolto difese.

Il ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo il ricorrente lamenta ‘ violazione dell’art. 360, n. 3), c.p.c. in relazione all’art. 14, c. 5, D. Lgs. , D. Lgs. 286/98 286/98 -mancata prova dell’esistenza di gravi difficoltà nell’identificazione dello straniero e dell’ottenimento dei documenti di viaggio-erronea affermazione dell’impossibilità di sollecitare le autorità straniere ‘.

1.1 Ricorda il ricorrente che, all’udienza di proroga del trattenimento, la Questura di RAGIONE_SOCIALE a veva affermato l’esistenza di ‘gravi difficoltà’ nella sua identificazione e nell’ottenimento dei documenti di viaggio previste dall’art. 14, c. 5, D. Lgs. 286/98, in ragione della mancata risposta delle autorità algerine alla pec inviata l’11 giugno 2022. La sua difesa precisa il ricorrente -aveva contestato tale tesi, rilevando la carenza e la tardività dell’attività della pubblica amministrazione, oltre all ‘inutile decorso dei primi diciotto giorni di trattenimento, tra l’invio della richiesta e la domanda di proroga del trattenimento trascorrevano appena otto giorni lavorativi, termine non sufficiente ad integrare il requisito delle ‘gravi difficoltà’ richieste dalla norma.
1.2 Ricorda ancora il ricorrente che il Giudice di Pace aveva disposto la proroga del suo trattenimento, ritenendo che la P.A non potesse ‘sollecitare le Autorità straniere in ossequio ai principi che regolano i rapporti tra Stati sovrani’ e che ‘lo straniero aveva ostacolato la propria identificazione’.

1.3 Osserva invece il ricorrente che il principio di stretta legalità – che informa la materia del trattenimento – esclude la possibilità di giustificare la misura

restrittiva attraverso circostanze non previste dalla legge. L’esclusiva fattispecie – precisa il ricorrente – che consente la prima estensione della restrizione risulta essere l’esistenza di gravi difficoltà nell’identificazione e nell’ottenimento dei doc umenti di viaggio, mentre la mancata collaborazione del cittadino straniero non integra una circostanza rilevante a tal fine. Si evidenzia, sempre da parte del ricorrente, che il trattenimento amministrativo dello straniero integra una misura residuale, limitativa della libertà personale nonché consentita unicamente per il tempo strettamente funzionale all’espletamento diligente del rimpatrio, dovendo dunque avere durata quanto più breve possibile, secondo quanto disposto dall’art. 15, par. 1, dir. 2008/115/CE.
1.4 Nel caso in esame – osserva ancora il ricorrente – il suo trattenimento era stato protratto inutilmente per i primi 18 giorni, senza il compimento di alcuna attività istruttoria e la successiva richiesta di proroga veniva avanzata dopo soli 8 giorni lavorativi dalla domanda di identificazione e rilascio dei documenti di viaggio all’autorità algerina. Secondo il ricorrente, in tale situazione non si ravviserebbero quelle difficoltà che -come previsto dall’art. 14, c. 5, D. Lgs. 286/98, non possono essere ordinarie, bensì qualificate (‘gravi’) in grado di giustificare la proroga della misura restrittiva.
1.6 Priva di fondamento, oltre che del tutto oscura, sarebbe infine l’argomentazione del Giudice di prime cure, secondo cui ‘la P.A non può sollecitare le Autorità straniere in ossequio ai principi che regolano i rapporti tra Stati Sovrani’. Si evidenzia che, al contrario, il Giudice della prima proroga sarebbe chiamato a verificare l’esistenza dei requisiti per l’estensione del trattenimento in base alle iniziative della pubblica amministrazione e all’eventuale riscontro delle autorità del Paese di origine, dovendo rifiutare la proroga della misura nel caso in cui -per la carenza, l’inadeguatezza o la tardività dell’azione amministrativa le menzionate ‘gravi difficoltà’ non possano ritenersi sussistenti.
1.7 Il primo motivo, per come formulato, è invero inammissibile.

1.7.1 Rileva il Collegio che la motivazione del decreto del Giudice di Pace, qui impugnato, è stato redatto per relationem nei confronti di due atti, dai quali si evincono due diverse rationes decidendi : (a) il verbale reso nella stessa

data del 22 giugno 2022 («richiamato il verbale di udienza»); (b) le motivazioni della Questura di RAGIONE_SOCIALE («che qui integralmente si richiamano»). 1.7.2 Va dunque evidenziato che, mentre tale ultima ratio decidendi -pur riducendosi ad una affermazione apodittica -avrebbe dovuto comunque essere censurata, la prima ratio , posta a base della decisione mediante il richiamo del verbale, faceva riferimento all’impossibilità per la p.a. di sollecitare gli Stati stranieri, nel rispetto del principio di sovranità, ed agli ostacoli frapposti dallo straniero alla propria identificazione.
Tale ultima ratio (quella, cioè, relativa al richiamo al verbale di udienza), è stata tuttavia censurata con deduzione di vizio di violazione di legge, mentre la ratio di cui al decreto, che richiama – senza riprodurle – le motivazioni della p.a., non è stata censurata per difetto assoluto di motivazione.

Ebbene, qualora la decisione impugnata si fondi su di una pluralità di ragioni, tra loro distinte ed autonome, ciascuna delle quali logicamente e giuridicamente sufficiente a sorreggerla, è inammissibile il ricorso che non formuli specifiche doglianze avverso una di tali rationes decidendi (cfr. Cass. Sez. U., 29/03/2013, n. 7931; Cass., 04/03/2016, n. 4293; Cass., 18/06/2019, n. 16314). La resistenza di una di esse all’impugnazione rende, invero, del tutto ultronea la verifica di ogni ulteriore censura, perché l’eventuale accoglimento di tutte o di una di esse mai condurrebbe alla cassazione della pronuncia suddetta (Cass., 10/02/2017, n. 3633).
Risulta invece fondato il secondo motivo di ricorso.

2.1 Con il secondo mezzo si deduce infatti la ‘violazione dell’art. 360, n. 3), c.p.c. in relazione all’art. 14, c. 5, D. Lgs. , D. Lgs. 286/98-indebito rifiuto dell’esame della manifesta illegittimità del procedimento di espulsione presupposto del trattenimento di espulsione –irrilevanza della mancata prova dell’impugnazione del decreto di espulsione presupposto’.

2.2 Occorre ricordare che il Giudice di Pace aveva, invero, affermato che non risultava alcuna impugnazione avverso i due decreti di espulsione, a monte del trattenimento presso il CPR.

Orbene, il sindacato giurisdizionale sul provvedimento di convalida del trattenimento del cittadino straniero non deve essere limitato alla verifica delle condizioni giustificative dell’adozione della misura indicate nell’art. 13,

comma 4 bis, e 14, primo comma, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, nella formulazione attualmente vigente, ma deve essere esteso, oltre che all’esistenza ed efficacia del provvedimento espulsivo, anche alla verifica delle condizioni di manifesta illegittimità del medesimo, in quanto indefettibile presupposto della disposta privazione della libertà personale (Cass. 17407/2014; conf. Cass. 7841/2019, con riferimento al rapporto tra decreto di espulsione e revoca, a monte, della protezione internazionale, che va del pari sindacata dal Giudice di pace).
A tal fine, l’art. 14, comma 3, d.lgs. n. 286 del 1998 dispone che il AVV_NOTAIO deve trasmettere al AVV_NOTAIO, ai fini della convalida, «copia degli atti», tra i quali – ovviamente – il decreto di espulsione, ai fini della necessaria verifica di legittimità, ch e va effettuata d’ufficio, a prescindere dunque, diversamente da quanto erroneamente ritenuto dal Giudice di pace, anche in mancanza di impugnativa da parte dello straniero.

Alla ritenuta fondatezza del secondo motivo ricorso consegue, decidendo nel merito, la cassazione senza rinvio del provvedimento emesso dal G.d.P. qui impugnato, essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la proroga doveva essere disposta.

Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass.
18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021). Pertanto le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno liquidate dal Giudice di pace di RAGIONE_SOCIALE.

P.Q.M.

accoglie il secondo motivo di ricorso; dichiara inammissibile il primo; cassa senza rinvio il provvedimento impugnato.

Così deciso in Roma, il 14 novembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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