Progressione economica: no a mansioni superiori

Una dipendente di un ente pubblico, inizialmente vincitrice di una selezione per una progressione economica, si è vista revocare la promozione a seguito di un contenzioso. La lavoratrice ha quindi agito in giudizio per ottenere il riconoscimento del superiore inquadramento e la restituzione delle somme trattenute. La Corte di Cassazione, ribaltando le decisioni precedenti, ha stabilito che la progressione economica all’interno della stessa area professionale non comporta automaticamente lo svolgimento di mansioni superiori. L’annullamento della graduatoria iniziale ha reso nullo l’inquadramento superiore fin dall’origine, escludendo il diritto alla retribuzione corrispondente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Progressione Economica: Non Implica Automaticamente Mansioni Superiori

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale nel diritto del lavoro pubblico: la progressione economica all’interno della stessa area professionale non equivale a un inquadramento superiore né presuppone lo svolgimento di mansioni di maggior livello. Questa decisione ribalta l’esito dei precedenti gradi di giudizio, offrendo importanti spunti sull’onere della prova e sugli effetti dell’annullamento degli atti amministrativi.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda una dipendente di un importante ente pubblico previdenziale che aveva partecipato a una selezione interna per la progressione dalla categoria C2 alla C3. Inizialmente risultata vincitrice, con decorrenza economica retroattiva, la lavoratrice si è vista successivamente revocare la promozione. A seguito di un contenzioso avviato da altri partecipanti, l’ente ha dovuto modificare la graduatoria in autotutela, negando alla dipendente la qualifica superiore e richiedendo la restituzione delle maggiori somme percepite.

La lavoratrice ha quindi adito il Tribunale del Lavoro, chiedendo di accertare il suo diritto all’inquadramento nella categoria C3 fin dalla data originariamente prevista e la restituzione di quanto l’ente aveva recuperato. Il Tribunale accoglieva solo la seconda domanda, mentre la Corte d’Appello confermava la decisione, ritenendo che all’attribuzione formale della posizione C3 dovesse corrispondere una presunzione di svolgimento di mansioni di maggior rilievo.

La Decisione della Corte di Cassazione

Contro la sentenza di secondo grado, l’ente pubblico ha proposto ricorso in Cassazione. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, ha rigettato integralmente le domande della lavoratrice. Il principio affermato è netto: la progressione di carriera all’interno della stessa area non può essere assimilata allo svolgimento di mansioni superiori.

Le Motivazioni della Decisione e la progressione economica

La Corte ha basato la sua decisione su una rigorosa interpretazione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) degli Enti Pubblici non Economici e del D.Lgs. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego).

Il ragionamento della Cassazione si articola su tre punti cardine:

1. Omogeneità delle Mansioni nell’Area: Il CCNL di settore struttura il personale in macroaree (A, B, C) all’interno delle quali le attività e le responsabilità sono considerate omogenee. Le fasce economiche (come C2 e C3) rappresentano mere progressioni retributive e non implicano una diversità nel contenuto professionale delle mansioni. Ogni dipendente è tenuto a svolgere tutte le mansioni equivalenti all’interno della propria area di inquadramento.

2. Onere della Prova: La Corte d’Appello aveva erroneamente creato una “presunzione” di svolgimento di mansioni superiori basandosi sulla sola attribuzione formale (e poi annullata) della posizione C3. La Cassazione ha chiarito che nel pubblico impiego, in base all’art. 52 del D.Lgs. 165/2001, vige il principio di equivalenza delle mansioni all’interno dell’area. Pertanto, la progressione da una fascia all’altra è un fatto distinto dall’assegnazione a mansioni superiori. Era onere della lavoratrice dimostrare di aver effettivamente e concretamente svolto compiti di livello superiore, prova che non è stata fornita. Non si può riconoscere una retribuzione superiore per uno svolgimento “teorico” di mansioni mai avvenuto.

3. Effetti dell’Annullamento: L’atto con cui l’ente pubblico ha annullato la graduatoria originaria (in autotutela, per dare esecuzione a un giudicato del Consiglio di Stato) ha travolto tutti gli atti conseguenti. L’annullamento determina una nullità originaria, come se l’inquadramento superiore non fosse mai esistito (quod nullum est nullum producit effectum). Di conseguenza, non poteva sorgere alcun diritto alla retribuzione corrispondente a una posizione giuridica rivelatasi inesistente fin dall’inizio.

Le Conclusioni

Questa ordinanza riafferma un principio cruciale per il pubblico impiego: la classificazione del personale è rigidamente definita dalla contrattazione collettiva e dalla legge. La progressione economica è uno strumento di sviluppo salariale che non va confuso con la promozione a una categoria superiore, la quale richiede il superamento di specifiche procedure concorsuali e l’effettivo svolgimento di mansioni di maggior complessità. La decisione sottolinea inoltre l’importanza dell’effettività della prestazione lavorativa come presupposto del diritto alla retribuzione e chiarisce che gli atti amministrativi annullati perdono ogni efficacia fin dalla loro origine, impedendo il consolidarsi di qualsiasi diritto da essi derivante.

Una progressione economica all’interno della stessa area professionale dà automaticamente diritto a mansioni superiori o alla relativa retribuzione?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la progressione economica (es. da C2 a C3) all’interno della medesima area professionale rappresenta un mero avanzamento retributivo e non implica di per sé lo svolgimento di mansioni di contenuto professionale diverso o superiore.

Su chi grava l’onere di provare lo svolgimento di mansioni superiori nel pubblico impiego?
L’onere della prova grava sul lavoratore. Non esiste una presunzione per cui all’attribuzione formale di una posizione economica superiore corrisponda lo svolgimento di mansioni superiori. Il dipendente deve dimostrare di aver effettivamente svolto compiti di maggior rilievo per poter rivendicare la relativa retribuzione.

Quali sono le conseguenze dell’annullamento in autotutela di una graduatoria di selezione?
L’annullamento in autotutela di una graduatoria travolge tutti gli atti successivi, determinando una nullità originaria. Ciò significa che qualsiasi inquadramento o contratto di lavoro stipulato sulla base di quella graduatoria è considerato nullo fin dall’inizio, e non può produrre alcun effetto giuridico o economico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 4384 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 4384 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 19/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 34774/2018 R.G. proposto da in persona del legale rappresentante pro tempore ,

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO , presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO

contro

ricorrente –

FATTIZZO NOME

intimato –

avverso la sentenza n. 728/2018, depositata il 29 maggio 2018 de lla Corte d’Appello di Lecce, NUMERO_DOCUMENTO;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 20.12.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

L ‘attuale controricorrente , dipendente dell’ RAGIONE_SOCIALE, partecipò alla selezione bandita nel 2008 per la copertura di 85 posti di categoria C3 con previsione della decorrenza degli effetti per i vincitori dal 31.12.2006. In base all’esito della selezione , venne approvata la graduatoria con determina del 20.2.2009, ed essa lavoratrice era risultata vincitrice.

A seguito di contenzioso proposto da altri partecipanti alla selezione, con successiva determina NUMERO_DOCUMENTO543/11 del 7.11.2011, la graduatoria finale venne variata e alla lavoratrice venne negata la qualifica superiore, con la conseguente richiesta di restituzione di quanto indebitamente percepito.

Detta posizione C3 veniva poi riassegnata alla lavoratrice solo a far data dal 31 dicembre 2009.

La lavoratrice adiva il Tribunale di Lecce, in funzione di giudice del lavoro, per chiedere l’accertamento del proprio diritto ad essere inquadrato nella categoria C3 a far tempo dal 31.12.2006 e la condanna dell’ RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle somme indebitamente recuperate sulle maggiori retribuzioni nel frattempo versate.

Instaurato il contraddittorio (anche nei confronti del controinteressato al l’accoglimento della domanda), il Tribunale respinse la domanda di accertamento del diritto all’inquadramento nella categoria superiore, ma accolse quella di condanna dell’ RAGIONE_SOCIALE alla restituzione dell’importo trattenuto quale incremento retributivo corrispondente alla posizione C3

per il periodo compreso tra il 31.12.2006 ed il 31 dicembre 2009, oltre accessori.

Sia l’ RAGIONE_SOCIALE che la lavoratrice si rivolsero quindi alla Corte di Appello di Lecce, la quale respinse entrambe le impugnazioni.

Contro la sentenza della C orte d’appello l ‘ RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi.

La lavoratrice si è difesa con controricorso e ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si denuncia nullità della sentenza (art. 360, n.4, cod. proc. civ.) in relazione alla violazione dei principi di cui all’art. 111 Cost. e in particolare del comma 2, in una lettura integrata con l’art. 6 CEDU.

Il ricorrente espone che la Corte d’Appello anticipava l’udienza già fissata ( relativa all’appello proposto da NOME COGNOME nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza resa tra le parti dal Tribunale di Lecce, n. 4996 del 2014, rg appello n. 411/15) al 20 febbraio 2017, senza che gli ne fosse data comunicazione dalla cancelleria . All’udienza del 20 febbraio 2017 la causa (intimato l’RAGIONE_SOCIALE) veniva rinviata al 20 novembre 2017 e in detta udienza riunita al l’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE nei confronti di NOME COGNOME avverso la sentenza resa tra le parti del Tribunale di Lecce n. 4996 del 2014, rg appello n. 481 del 2015.
Si duole che comparso all’udienza del 20 novembre 2017 nel ricorso rg 481/2015, l’eccezione relativa alla suddetta mancata comunicazione di udienza per il ricorso 411/2015, non dava esito, e la Corte d’Appello provvedeva alla riunione dei giudizi.

Il ricorrente inserisce in ricorso copia dei verbali di udienza a sostegno delle proprie argomentazioni.

2. Il motivo non è fondato.

La mancata comunicazione al procuratore costituito delle ordinanze pronunziate fuori udienza determina la nullità, che si estende agli atti successivi del processo, per violazione del principio del contraddittorio.

Peraltro, la nullità del procedimento viene sanata, per effetto della spontanea partecipazione del difensore all’udienza, in quanto tale partecipazione dimostra che la parte ha potuto svolgere le sue difese (Cass., n. 4866 del 2007, n. 25861 del 2020. Ciò è avvenuto nella specie alla successiva udienza (ricorso 411 del 2015 a cui era riunito il ricorso 481 del 2015) dinanzi alla Corte d’Appello del 21 maggio 2018, dove l’RAGIONE_SOCIALE compariva.

Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro, ovvero in particolare degli artt. 1362 e seguenti, anche in riferimento agli articoli 6, 9, 11, 12, 13 del CCNL Enti pubblici non economici e relativo allegato, nonché degli artt. 52 e 63, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, (art. 360, n.3, cod. proc. civ.), in relazione alla violazione dei principi di cui all’articolo 111 Cost., ed in particolare del comma 7, in una lettura integrata con l’articolo 6 della CEDU.
Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro ovvero, in particolare, dell’art. 2697, cod. civ. (art. 360, n. 3, cod. civ.) in relazione in relazione alla violazione dei principi di cui all’articolo 111 Cost., ed in particolare del comma 7, in una lettura integrata con l’articolo 6 della CEDU.

I suddetti motivi di ricorso devono essere esaminati congiuntamente, perché concorrono, nella sostanza, a suffragare la medesima doglianza.

Con gli stessi si censura la statuizione della Corte di appello secondo cui alla progressione economica all’interno dell’area (C3) corrisponde il riconoscimento di un maggior livello di professionalità rispetto a quello iniziale o immediatamente precedente alla posizione 3. Ed a tale livello di maggiore professionalità attestato nella graduatoria iniziale, cui seguì l’attribuzione della posizione C3, doveva necessariamente corrispondere l’affidamento di compiti di adeguato rilievo. In questa ottica, dall’attribuzione formale della posizione C3 non può che derivare la presunzione dell’espletamento d i mansioni di maggiore impegno e rilievo nell’ambito del processo produttivo dell’Area di appartenenza. Pertanto, era onere dell’RAGIONE_SOCIALE dimostrare e allegare che nel periodo in questione. All’appellante fossero state attribuite funzioni operative riconducibili da un livello di professionalità inferiore a quello formalmente assegnato.
L’RAGIONE_SOCIALE prospetta che, si era in presenza di una procedura di selezione per la mera progressione economica C3, dall’originaria assegnazione della suddetta progressione C3 (poi annullata) non poteva certamente derivare la ‘presunzione’ dell’espletamento di m ansioni di maggior impegno e rilievo nel periodo 31 dicembre 2006-31 dicembre 2009 in contestazione.

La Corte d ‘A ppello nel riconoscere alla lavoratrice le differenze retributive tra la posizione C2 e la posizione C3 dell’Area C per l’ambito temporale stabilito nella sentenza del Tribunale, sul presupposto del ‘ teorico ‘ svolgimento di mansioni superiori per il periodo dedotto in giudizio:

a) da un lato non ha considerato che il l nuovo sistema di classificazione del personale dell’RAGIONE_SOCIALE introdotto con il CCNL 2006-2009 è strutturato su tre macroaree A, B, C, nel cui ambito le attività e le prerogative e le connesse responsabilità sono omogenee per tutto il personale facente parte dell’Area;

b) d’altra parte, non ha fatto buon governo della normativa di cui al CCNL Enti pubblici non economici 2006 2009, sottoscritto in data 1 ottobre 2007 e applicabile nella specie, anche laddove ha riconosciuto il diritto alle differenze retributive in contestazione sulla base di un periodo di ‘ teorico ‘ di svolgimento delle mansioni superiori (31 dicembre 2006-31 dicembre 2009), senza considerare non solo che tale svolgimento, come regola generale, deve essere sempre effettivo ma soprattutto che, nella specie, lo svolgimento delle mansioni superiori non poteva configurarsi neppure in via ipotetica perché la selezione -bandita nel 2008 con effetto giuridico 31 dicembre 2006 – si è conclusa con la determina 21 settembre 2009, di approvazione della graduatoria e la retrodatazione degli effetti non poteva verificarsi prima della pubblicazione della graduatoria.
6. I motivi sono fondati.

Come rilevato dal ricorrente, il CCNL 2006-2009 Enti pubblici non economici, all’art. 6 sancisce, in particolare: ‘ Il sistema di classificazione del personale, improntato a criteri di flessibilità correlati alle esigenze connesse ai nuovi modelli organizzativi degli enti, è articolato nelle aree A, B e C’ (comma1).

‘Le aree sono individuate mediante le declaratorie che descrivono l’insieme dei requisiti indispensabili per l’inquadramento nell’area medesima. Le stesse corrispondono a livelli omogenei di competenze, conoscenze e capacità

necessarie per l’espletamento di una vasta e diversificata gamma di attività lavorative, secondo quanto previsto dall’allegato A) del presente CCNL’ (comma 2).

‘Ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, ogni dipendente è tenuto a svolgere tutte le mansioni considerate equivalenti all’interno della medesima area, fatte salve quelle per il cui espletamento siano richieste specifiche abilitazioni professionali.4. In definitiva, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata e, ai sensi dell’art. 384, comma 2, c.p.c., la causa può essere decisa nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, rigettando la domanda intr oduttiva del giudizio’ (comma 6).
In ragione dell’affermata omogeneità delle competenze, conoscenze e capacità richieste per l’inquadramento in ciascuna Area, la declaratoria (declaratorie delle aree) allegata al suddetto CCNL descrive le specifiche e i contenuti professionali per l’accesso alle Aree, superando le precedenti diversificazioni all’interno dell’area stessa, con la conseguenza che nel nuovo sistema le fasce retributive rappresentano mere progressioni economiche riconosciute e, quindi, non implicano una diversità di contenuto delle mansioni assegnate.
Se si raffronta il testo originario dell’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 con quello risultante all’esito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009, si può rilevare che la tornata contrattuale in esame 2006/2009 ha anticipato la riscrittura della norma di legge, che, nella versione novellata, fa esclusivo riferimento all’area e considera qualifica superiore acquisita dopo l’originario inquadramento solo quella ottenuta a seguito del superamento delle procedure di cui all’art. 35, comma 1, lett. a), non già quella, valorizzata dal testo originario della norma, conseguente allo ‘sviluppo professionale’.
Ed infatti, ai sensi dell’art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato: ‘Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito (…)’.

L’art. 52 cit. assegna rilievo solo al criterio dell’equivalenza delle mansioni, con riferimento alla classificazione prevista in astratto dai contratti collettivi, indipendentemente dalla professionalità in concreto acquisita, senza che il giudice possa sindacarne la natura equivalente, inapplicabile essendo nel pubblico impiego l’art. 2103, cod. civ. ( ex aliis , Cass., n. 11503 del 2022, 29624 del 2019 e giurisprudenza richiamata).

Dunque, erroneamente la Corte d’Appello ha assimilato la progressione nell’Area (da C2 a C3) allo svolgimento di mansioni di maggior livello professionale attribuendo al datore di lavoro un onere della prova che non trova riscontro nella contrattazione collettiva, tanto più che alla stessa contrattazione così come al d.lgs. n. 165 del 2001 è estraneo il concetto di svolgimento ‘teorico’ di mansioni superiori che oltretutto, nella specie, è stato riconosciuto per un periodo di tempo individuato facendo riferimento alla retrodatazione degli effetti previsti nel bando che però non poteva considerarsi operativa prima della pubblicazione della graduatoria finale.
Deve essere sottolineato che la Corte d’appello, nel ricostruire la vicenda, non ha considerato che l’RAGIONE_SOCIALE ha dovuto procedere all’annullamento della originaria graduatoria per dare esecuzione ad un giudicato del Consiglio di Stato formatosi a seguito di contenzioso proposto da altri partecipanti alla selezione.

Ciò ha fatto in autotutela, ai sensi dell’art. 21novies della legge n. 241 del 1990, esercitata in modo corretto nei tempi e nella forma.

L ‘annullamento in autotutela travolge tutti gli atti conseguenti, sicché, come affermato anche da questa Corte, se una simile situazione si verifica con riferimento ad un concorso pubblico o ad una selezione (come quella in oggetto) si determina la nullità originaria, rilevabile anche d’ufficio, sebbene accertata successivamente, anche del contratto di lavoro stipulato in esito alla conclusione del concorso o della selezione in oggetto (vedi: Cass. 17/01/2022, n. 1307).

Pertanto, in radice, non si poteva porre alcuna questione di esecuzione di atti nulli, in quanto come è noto quod nullum est nullum producit effectum .

Per le sopra esposte ragioni, la sentenza impugnata va cassata e non essendo necessari ulteriori accertamenti la causa può essere decisa nel merito, disponendosi il rigetto della domanda originaria della lavoratrice di inquadramento nella cat. C3 dal 31 dicembre 2006 e di restituzione delle somme detratte dall’RAGIONE_SOCIALE corrispondenti alla differenza tra quanto percepito a titolo di retribuzione spettante alla categoria C3 e quanto realmente spettante sulla base della categoria inferiore di provenienza, nel periodo 31 dicembre 2006-31 dicembre 2009.
7. La soccombenza alterna sulle domande proposte dalla lavoratrice -in parte accolte e in parte respinte nel corso dei giudizi di merito -e la sostanziale novità delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione delle spese legali per l’intero processo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda originaria della

lavoratrice di inquadramento nella cat. C3 dal 31 dicembre 2006 e di restituzione delle somme detratte dall’RAGIONE_SOCIALE corrispondenti alla differenza tra quanto percepito a titolo di retribuzione spettante alla categoria C3 e quanto realmente spettante sulla base della categoria inferiore di provenienza, nel periodo 31 dicembre 2006-31 dicembre 2009.

Compensa tra le parti le spese dell’intero processo .

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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