Procedimento disciplinare: quando è valido l'atto?

Un dipendente pubblico ha impugnato una sanzione disciplinare sostenendo vizi procedurali, come la mancata costituzione di un ufficio disciplinare specifico. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che per la validità del procedimento disciplinare è sufficiente l’individuazione di un ufficio competente, anche non esclusivo, purché sia garantito il principio di terzietà e il concreto diritto di difesa del lavoratore, senza cadere in un eccessivo formalismo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Procedimento Disciplinare nel Pubblico Impiego: La Cassazione Chiarisce i Requisiti di Validità

Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego è un tema delicato, dove la forma è spesso sostanza. Le regole procedurali sono poste a garanzia del diritto di difesa del dipendente, ma fino a che punto un vizio formale può invalidare una sanzione? Con l’ordinanza n. 1016/2024, la Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti, privilegiando un approccio sostanziale che tutela il diritto di difesa senza cadere in eccessivi formalismi.

I Fatti del Caso: La Sanzione e i Vizi Formali Contestati

Il caso riguarda un funzionario del Ministero degli Affari Esteri, in servizio presso un Istituto Italiano di Cultura all’estero, a cui era stata inflitta la sanzione della sospensione dal servizio e dalla retribuzione per dieci giorni. Il dipendente ha impugnato la sanzione, ritenendola illegittima per una serie di vizi procedurali. In particolare, le contestazioni si concentravano su tre punti:

1. Mancata individuazione di un Ufficio per i Procedimenti Disciplinari (UPD) ad hoc: Secondo il ricorrente, la generica attribuzione della competenza a un ufficio ministeriale già esistente (l’Ufficio I) tramite una circolare non era sufficiente a soddisfare l’obbligo di legge. Sarebbe stata necessaria la costituzione di un ufficio specifico o, quantomeno, la definizione precisa della sua composizione.
2. Avvio del procedimento da un soggetto estraneo all’UPD: La contestazione disciplinare era stata mossa da un dirigente che, in quel momento, sostituiva il direttore dell’Ufficio I, ma non ne faceva formalmente parte.
3. Decisione monocratica anziché collegiale: Il dipendente sosteneva che l’organo giudicante fosse collegiale, basando tale convinzione sulla presenza di tre persone durante la sua audizione, mentre la sanzione era stata firmata solo dal direttore dell’ufficio.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto le doglianze del lavoratore, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Analisi della Corte: Il Procedimento Disciplinare tra Forma e Sostanza

La Suprema Corte, trattando congiuntamente i motivi del ricorso, ha confermato le decisioni dei giudici di merito, rigettando le tesi del dipendente. Il ragionamento dei giudici si è focalizzato sulla ratio delle norme che regolano il procedimento disciplinare, ovvero la tutela effettiva del diritto di difesa del lavoratore.

Secondo la Corte, l’interpretazione delle norme procedurali non deve essere ispirata a un “eccessivo formalismo”. L’obiettivo è garantire che il dipendente sia messo in condizione di difendersi adeguatamente, non creare cavilli formali che possano vanificare l’azione disciplinare.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha smontato punto per punto le argomentazioni del ricorrente. Innanzitutto, ha chiarito che il principio di terzietà dell’organo disciplinare richiede solo una distinzione sul piano organizzativo tra l’UPD e la struttura in cui opera il dipendente. Non è necessaria la costituzione di un ufficio ex novo che si occupi esclusivamente di procedimenti disciplinari. È pienamente legittimo individuare un ufficio già esistente, come nel caso di specie, purché sia “terzo” rispetto all’ambiente di lavoro del sanzionato. L’adozione della sanzione da parte della figura di vertice di tale ufficio (il Direttore) rappresenta, anzi, la più ragionevole attuazione della norma e una garanzia per il dipendente.

In secondo luogo, la Corte ha ritenuto irrilevante che la contestazione fosse stata avviata da un dirigente in sostituzione gerarchica. Ciò che conta è che anche questo soggetto fosse esterno alla struttura del dipendente, preservando così il principio di terzietà. Il ricorrente, inoltre, non ha mai dimostrato come questa circostanza avesse concretamente limitato il suo diritto di difesa.

Infine, è stata respinta la tesi della collegialità dell’organo. La Corte ha sottolineato che la collegialità deve essere prevista da una specifica norma procedimentale. La semplice presenza di tre persone all’audizione non è una prova sufficiente, poiché queste avrebbero potuto svolgere una mera funzione di assistenza al direttore. In assenza di una norma che imponesse una decisione collegiale, l’atto firmato dal solo direttore è stato considerato pienamente valido.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale volto a dare prevalenza alla sostanza sulla forma nei procedimenti disciplinari. Le implicazioni pratiche sono rilevanti:

* Per le Pubbliche Amministrazioni: Viene confermata la possibilità di gestire i procedimenti disciplinari attraverso uffici già esistenti, senza l’onere di creare nuove strutture, a patto di garantire la separazione organizzativa.
* Per i dipendenti pubblici: La tutela si concentra sul concreto ed effettivo esercizio del diritto di difesa. Per contestare un vizio procedurale, non è sufficiente evidenziare una mera irregolarità formale, ma è necessario dimostrare che tale irregolarità ha causato un pregiudizio reale alla propria capacità di difendersi.

È necessaria la costituzione di un ufficio dedicato esclusivamente ai procedimenti disciplinari nella Pubblica Amministrazione?
No, la Cassazione ha chiarito che è sufficiente l’individuazione di un ufficio già esistente, purché sia garantito il principio di terzietà, cioè la sua distinzione organizzativa dalla struttura in cui opera il dipendente, senza che ciò richieda un eccessivo formalismo.

Una sanzione disciplinare è nulla se il procedimento è avviato da un dirigente diverso dal responsabile formale dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD)?
Non necessariamente. Nel caso esaminato, l’avvio da parte di un dirigente di grado superiore in funzione di sostituzione gerarchica è stato ritenuto valido, in quanto non è stato dimostrato che ciò abbia leso il concreto diritto di difesa del dipendente e ha comunque rispettato il principio di terzietà.

La presenza di più persone all’audizione del dipendente rende l’organo disciplinare automaticamente collegiale?
No. La Corte ha stabilito che la collegialità dell’organo disciplinare deve essere prevista da una specifica norma. La sola presenza di più persone all’audizione non è sufficiente a dimostrarla, potendo queste avere una mera funzione di assistenza al responsabile del procedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 1016 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 1016 Anno 2024

Presidente: NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 10/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6003/2018 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale , in persona del Ministro pro tempore , domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso l ‘Avvocatura Generale dello Stato , che lo rappresenta e difende ope legis

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5126/2017 de lla Corte d’Appello di Roma, depositata il 24.11.2017;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19.10.2023 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il ricorrente si rivolse al Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, impugnando la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione per dieci giorni, inflittagli dal Ministero degli Affari Esteri e della Collaborazione Inte rnazionale (d’ora innanzi anche MAE CI), alle cui dipendenze lavora quale funzionario APC (Area Promozione Culturale), a ll’epoca dei fatti in servizio presso l’Istituto Italiano di Cultura di Kiev. Secondo il lavoratore, la sanzione disciplinare era da considerare illegittima, e quindi nulla, anche per una serie di vizi formali, tra i quali, per quanto qui ancora di interesse, la mancata preventiva individuazione di un autonomo Ufficio Procedimenti Disciplinari, l ‘ avvio del procedimento con la contestazione effettuata da un dirigente non appartenente a quell’ ufficio e il provvedimento finale adottato da uno solo dei componenti del collegio davanti al quale sia era svolta l’audizione dell’incolpato.
Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale respinse la domanda del lavoratore, il quale propose appello, che venne però a sua volta respinto dalla Corte d’Appello di Roma .

Contro la sentenza della Corte territoriale il lavoratore ha quindi proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi. Il COGNOME si è difeso con controricorso. Il ricorrente ha altresì depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente denuncia, con riferimento all’ art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., «violazione e falsa applicazione dell’art. 55 -bis , comma 4 ,

d.lgs. n. 165/2001 sotto il profilo della mancata individuazione dell’ufficio competente per i procedimenti disciplinari ».

Il ricorrente contesta al la Corte d’Appello di avere ritenuto sufficiente, ai fini del l’adempimento dell’obbligo di legge di individuare «l’ufficio per i procedimenti disciplinari competente per le infrazioni punibili con sanzione superiore al rimprovero verbale», la semplice generica attribuzione di tale competenza, nella circolare n. 11 del 9.10.2010, a ll’Ufficio I , il quale svolge anche molteplici altri compiti. Sostiene che, anche a voler escludere la necessità della costituzione di un apposito ufficio per le sanzioni disciplinari, tuttavia la sua individuazione richiede che ne sia definita la composizione, con la nomina del responsabile e degli altri componenti, cosa che il MAE avrebbe fatto, ma solo con D.M. 5011/ bis /475 del 1°.10.2015, ovverosia dopo la vicenda oggetto di causa.
Il secondo motivo censura «in subordine», sempre quale vizio da inquadrare ne ll’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., «violazione e falsa applicazione dell’art. 55 -bis , comma 4, d.lgs. n. 165/2001 sotto il profilo della effettuazione della contestazione da parte di soggetto estraneo all’UPD e all’adozione della sanzione non già dal relativo collegio, ma da un solo suo componente».

Questo motivo contesta la legittimità, ritenuta dalla Corte d’Appello, dell’atto di contestazione disciplinare adottato da un dirigente superiore, estraneo all’Ufficio I, in temporanea assenza sia del direttore di questo ufficio, sia del suo vicario. Inoltre, il ricorrente ribadisce la ritenuta nullità della sanzione in quanto irrogata da una singola persona fisica (il direttore dell’Ufficio I), nonostante la collegialità dell’organo disciplinare,

che egli desume dal la presenza di tre persone all’audizione dell’incolpato.

I due motivi, da trattare congiuntamente, per la loro stretta connessione, sono infondati e il ricorso deve essere, pertanto, rigettato.

3.1. La Corte territoriale si è attenuta ai principi più volte affermati in questa sede di legittimità, laddove ha osservato che « Le argomentazioni dell’appellante … configurano l’UPD come organo terzo di garanzia del pubblico dipendente secondo una prospettazione che non si riscontra nell’interpretazione di tale norma come data dalla giurisprudenza » (pag.5 della motivazione).

In termini generali, si deve qui ricordare che « Il principio di terzietà, sul quale riposa la necessaria previa individuazione dell’ufficio dei procedimenti, postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente, sicché lo stesso non va confuso con la imparzialità dell ‘ organo giudicante, che solo un soggetto terzo rispetto al lavoratore ed alla amministrazione potrebbe assicurare.

Il giudizio disciplinare, infatti, sebbene connotato da plurime garanzie poste a difesa del dipendente, è comunque condotto dal datore di lavoro, ossia da una delle parti del rapporto che, in quanto tale, non può certo essere imparziale, nel senso di essere assolutamente estraneo alle due tesi che si pongono a confronto » (Cass. n. 1753/2017, ex multis ).

Si aggiunga che « Il carattere imperativo delle regole dettate dalla legge sulla competenza per i procedimenti disciplinari, stabilito dall’art. 55 co. 1 e 55 -bis co. 4 (ora co. 2) d.lgs. 165/2001 va riferito al principio di terzietà … senza

attribuire natura imperativa riflessa al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell’U.P.D. » (Cass. n. 20721/2019, ex multis ).

In estrema sintesi, « l’interpretazione dell’art. 55 -bis, comma 4, non può essere ispirata ad un eccessivo formalismo ma deve essere coerente con la sua ratio, che è quella di tutelare il diritto di difesa dei dipendenti pubblici » (Cass. n. 3467/2019; conf., ex multis , Cass. n. 19672/2019).

3.2. In tale contesto, non può essere condivisa la tesi di parte ricorrente secondo cui l’ indicazione de ll’Ufficio I quale «ufficio competente per i procedimenti disciplinari» (contenuta nella circolare n. 11 del 9.10.2010) non avrebbe potuto essere ritenuta sufficiente quale adempimento dell’obbligo di individuazione di cui all’art. 55 -bis , comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001. Infatti, la disposizione di legge, in base alla sua ratio , come sopra riportata, non richiede la costituzione di un apposito ufficio, che si occupi esclusivamente dei procedimenti disciplinari, né l’individuazione esplicita di una determinata figura quale responsabile dell’ufficio o di altre figure quali componenti di un obbligo necessariamente collegiale.
Dalla sentenza impugnata risulta che la sanzione per cui è causa venne adottata dal Direttore dell’Ufficio I , ovverosia dalla figura di vertice dell’ufficio individuato come UPD , il che rappresenta la più ragionevole attuazione della previsione generica contenuta nell’atto di individuazione e la migliore garanzia di difesa per l’incolpato.

3.3. Allo stesso modo, la necessaria terzietà dell’UPD non può essere intesa in senso talmente rigoroso da considerare un vizio -e tanto meno un vizio a pena di nullità della sanzione –

il fatto che l’atto di incolpazione sia stato emesso, in temporanea assenza del direttore dell’Ufficio I e del suo vicario, da un dirigente di grado superiore in funzione di sostituzione gerarchica. Si tratta comunque di un soggetto non appartenente alla struttura nella quale opera il ricorrente, sicché, a prescindere da qualsiasi valutazione sulla legittimità della sostituzione, non vi è motivo di pensare -né il ricorrente ha in qualche modo allegato -che il suo intervento abbia impedito all’incolpato di esercitare pienamente il proprio diritto di difesa.
3.4. Infine, non coglie nel segno la censura relativa alla pretesa non corrispondenza tra la struttura prevista per l’organo giudicante, asseritamente collegiale, e l’emissione del provvedimento disciplinare da una singola persona fisica.

Infatti, manca la necessaria premessa dell’individuazione di una norma procedimentale che prevedesse la composizione collegiale dell’organo giudicante . Mancanza cui il ricorrente pretende di rimediare desumendo la regola della collegialità dal semplice fatto (da lui allegato e non contestato dal MAECI) che alla sua audizione erano presenti tre esponenti dell’Ufficio I. Il che però evidentemente non basta per dire che le tre persone fossero tutte componenti dell’organo giudicante e che fossero presenti a tale titolo, piuttosto che con una mera funzione di assistenza al direttore dell’ Ufficio I.
Respinto il ricorso, le spese relative al presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che , in base all’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

La Corte:

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in € 4.000 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 19.10.2023.

P.Q.M.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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