Privilegio garanzia pubblica: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha stabilito che il privilegio garanzia pubblica, previsto dal D.Lgs. 123/1998 per la restituzione di aiuti di Stato, si estende anche ai crediti derivanti dall’escussione di garanzie pubbliche e non solo ai finanziamenti diretti. Un ente assicurativo, dopo aver onorato una garanzia per un’impresa poi fallita, aveva richiesto l’ammissione al passivo con privilegio. Il tribunale di merito aveva negato tale richiesta, ma la Cassazione ha annullato la decisione, affermando che la natura pubblicistica dell’intervento giustifica il privilegio, il quale sorge per legge al momento della concessione dell’aiuto, a prescindere da un formale atto di revoca.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile

Privilegio Garanzia Pubblica: Estensione anche alle Garanzie e non solo ai Finanziamenti

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione affronta una questione cruciale in materia di aiuti di Stato e procedure fallimentari: il credito vantato da un ente che ha concesso una privilegio garanzia pubblica gode dello stesso trattamento preferenziale riservato ai finanziamenti diretti? La risposta della Suprema Corte è affermativa e chiarisce la portata applicativa della normativa a tutela dei fondi pubblici, estendendola a tutte le forme di sostegno.

I Fatti di Causa

Una società specializzata in servizi assicurativi per il commercio estero aveva concesso una garanzia su un finanziamento bancario a favore di un’altra impresa. Successivamente, quest’ultima veniva dichiarata fallita. L’ente garante, avendo onorato la garanzia pagando il creditore (la banca), presentava istanza di ammissione allo stato passivo del fallimento, chiedendo che il proprio credito fosse riconosciuto con il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del D.Lgs. 123/1998, normativa quadro sugli interventi pubblici di sostegno alle attività produttive.

Il tribunale di merito rigettava l’opposizione, sostenendo principalmente due argomenti: primo, che la norma si riferirebbe esclusivamente ai “finanziamenti” diretti e non alle “garanzie”; secondo, che il privilegio presupporrebbe una revoca formale del beneficio per cause specifiche, mentre nel caso di specie l’ente garante agiva in surrogazione dei diritti della banca finanziatrice a seguito di un semplice inadempimento contrattuale.

La Decisione della Corte di Cassazione e il Privilegio Garanzia Pubblica

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società garante, cassando con rinvio il decreto del tribunale. Gli Ermellini hanno ribaltato l’interpretazione restrittiva della norma, stabilendo che i principi di tutela dei fondi pubblici devono essere applicati in modo estensivo e funzionale.

La Corte ha affermato che il privilegio garanzia pubblica per la restituzione dei crediti dello Stato trova applicazione per tutti gli interventi di sostegno pubblico, indipendentemente dalla forma tecnica utilizzata (finanziamento, contributo, o garanzia). Ciò che rileva è la finalità pubblicistica dell’intervento, volta a sostenere lo sviluppo delle attività produttive.

Le Motivazioni

La decisione della Suprema Corte si fonda su un’analisi approfondita della ratio legis. Il D.Lgs. n. 123/1998 è connotato da un carattere unitario, che accomuna tutte le misure agevolative sotto il profilo funzionale. Pertanto, distinguere tra finanziamento diretto e concessione di garanzia sarebbe contrario allo spirito della legge.

I giudici hanno chiarito diversi punti fondamentali:

1. Applicazione Estensiva: Il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, si applica a tutte le forme di intervento di sostegno pubblico, inclusa la concessione di garanzie. L’erogazione di una garanzia è, a tutti gli effetti, una forma di aiuto che impegna risorse pubbliche.

2. Natura della Revoca: La revoca del beneficio non ha natura costitutiva del credito, ma meramente ricognitiva. Essa accerta il venir meno di un presupposto previsto dalla legge per la fruizione dell’agevolazione. Il credito dello Stato (o dell’ente gestore) nasce privilegiato ex lege sin dal momento dell’erogazione del beneficio.

3. Irrilevanza del Provvedimento Formale: Per l’operatività del privilegio non è necessaria l’esistenza di un formale provvedimento amministrativo di revoca. Il credito sorge per il solo fatto del pagamento da parte del garante e per l’inadempimento del beneficiario, che fa venir meno la causa giustificatrice dell’aiuto pubblico.

4. Autonomia del Credito del Garante: Il credito dell’ente che ha escusso la garanzia non è un semplice credito in surroga o regresso, ma un’obbligazione autonoma ex lege del beneficiario verso il garante. Questa obbligazione nasce dal venir meno della causa dell’agevolazione e postula l’inapplicabilità delle norme ordinarie sulla fideiussione.

Le Conclusioni

L’ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale volto a rafforzare la tutela dei fondi pubblici erogati a sostegno delle imprese. La decisione ha importanti implicazioni pratiche: gli enti che gestiscono fondi di garanzia pubblici possono insinuarsi al passivo fallimentare con un titolo di preferenza, vedendo così aumentate le probabilità di recuperare le somme versate. Per le imprese beneficiarie, ciò significa che l’inadempimento degli obblighi legati agli aiuti di Stato può comportare l’insorgere di un debito privilegiato, che graverà in modo significativo su un’eventuale procedura concorsuale. Questa interpretazione estensiva garantisce che la finalità pubblica del sostegno economico non venga vanificata in caso di insolvenza del beneficiario.

Il privilegio per la restituzione di aiuti di Stato si applica solo ai finanziamenti diretti o anche alle garanzie?
No, la Corte di Cassazione ha chiarito che il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del D.Lgs. 123/1998 si applica a tutti gli interventi di sostegno pubblico, inclusi quelli erogati sotto forma di concessione di garanzia, data la finalità pubblicistica che li accomuna.

Per far valere il privilegio in un fallimento, è necessario un provvedimento formale di revoca del beneficio?
No, non è necessaria la sussistenza di un formale provvedimento di revoca. La Corte ha specificato che la revoca ha una funzione meramente ricognitiva del venir meno dei presupposti dell’agevolazione. Il credito nasce già privilegiato per legge al momento della concessione dell’aiuto.

Il credito del garante pubblico che paga il debito è un semplice diritto di surroga nei confronti della banca?
No, la Corte ha stabilito che l’escussione della garanzia, a seguito del venir meno della causa giustificatrice del beneficio, fa sorgere un’obbligazione autonoma ex lege del beneficiario verso il garante. Questo credito è distinto e autonomo rispetto ai diritti della banca originariamente finanziatrice.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6573 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6573 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso 499-2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COMOGLIO per procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso il DECRETO N. 13427/2017 del TRIBUNALE DI ASTI depositato il 7/12/2017;

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere NOME COGNOME nell ‘ adunanza in camera di consiglio del 25/2/2025;

FATTI DI CAUSA

1.1. La RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione allo stato passivo del Fallimento RAGIONE_SOCIALE, dichiarato con sentenza del 18/5/2015, chiedendo di esservi ammessa per la somma di €. 193.399,16,

oltre interessi, con il riconoscimento del privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998.

1.2. La società istante ha, in sostanza, dedotto che il finanziamento bancario erogato alla società poi fallita, in quanto assistito dalla propria garanzia, integrava una forma di sostegno pubblico rientrante nell ‘ ambito di applicazione del d.lgs. n. 123/1998 e che il credito restitutorio derivante dall ‘ intervenuta escussione di tale garanzia, era, dunque, munito, contrariamente a quanto statuito dal giudice delegato, del privilegio previsto dall ‘ art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 cit., indipendentemente dal momento della revoca del beneficio concesso.
1.3. Il tribunale, con il decreto in epigrafe, ha rigettato l ‘ opposizione.

1.4. Il tribunale, in particolare, ha ritenuto: -innanzitutto, che la norma prevista dall’ art. 9, comma 5, cit. fa esclusivo riferimento ai crediti restitutori conseguenti ai finanziamenti erogati, laddove, nel caso in esame, la Sace non ha concesso un finanziamento ma una ‘ garanzia ‘ ; – in secondo luogo, che il riconoscimento del privilegio presuppone la revoca del beneficio per mancanza dei requisiti previsti per la sua concessione, come il trasferimento dei beni acquistati a mezzo dell ‘ intervento pubblico nei cinque anni successivi alla concessione o per fatti addebitati all ‘ impresa beneficiaria e non trova, pertanto, applicazione nel caso di inadempimento dell’obbligo di restituzione delle somme finanziate , che rimane assoggettato alla ordinaria normativa di carattere privatistico; nel caso in esame, peraltro, la Sace, pur invocando la sussistenza di un’ipotesi di revoca, ha, in realtà, agito a titolo di surrogazione nei diritti della banca finanziatrice per il recupero della somma escussa in forza del garanzia, né ha comunque
dimostrato la sussistenza di una delle ipotesi di revoca della garanzia previste dall’art. 9, commi 1 e 3.

1.5. RAGIONE_SOCIALE con ricorso notificato il 28/12/2017, ha domandato, per tre motivi, la cassazione del decreto.

1.6. Il Fallimento ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

3.1. Con il primo motivo, la società ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1 e 7, comma 1, del d.lgs. n. 123/1998, in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha escluso che il credito vantato dall’opponente potesse beneficiare della richiesta collocazione privilegiata sul rilievo che il privilegio invocato dalla stessa è riconosciuto dalla legge a garanzia del diritto alla restituzione di finanziamenti, senza, tuttavia, considerare che il d.lgs. n. 123 cit. trova applicazione anche alla concessione di garanzie.
3.2. Con il terzo motivo, la società ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1, 7, comma 1, e 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha escluso che il credito vantato dall ‘ opponente potesse beneficiare della richiesta collocazione privilegiata sul rilievo che l ‘ opponente non aveva fornito alcuna prova dei fatti avevano determinato la revoca del beneficio, senza, tuttavia, considerare che: – la revoca era stata disposta per il fatto, rimasto incontestato, che la società poi fallita non aveva fornito la prova dell ‘ effettivo utilizza del mutuo ricevuto; – l ‘ opponente, dopo l’escussione della garanzia, ha provveduto a pagare alla banca l ‘ importo delle rate scadute e, in conseguenza di tale pagamento, oltre a surrogarsi nei diritti della banca nei confronti della società poi fallita, ha maturato un autonomo
diritto nei confronti di quest’ultima alla restituzione di quanto versato, che è il credito azionato in sede di ammissione al passivo e riconosciuto dalla legge come privilegiato.

3.3. I motivi, da trattare congiuntamente, sono fondati, con assorbimento del secondo.

3.4. Questa Corte ha, infatti, già avuto modo di affermare che: l’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, lì dove prevede la revoca del beneficio e disporre il privilegio in favore del credito alle restituzioni, si riferisce non solo a patologie attinenti alla fase genetica dell’erogazione pubblica, ma si estende anche a quella successiva di gestione del rapporto di credito insorto per effetto della concessione, ivi compresa la risoluzione negoziale del rapporto (Cass. n. 27303 del 2022); – il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, per i crediti dello Stato per la restituzione dei ‘ finanziamenti ‘ erogati trova, peraltro, applicazione per tutti gli interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive, comunque denominati ed a prescindere dal riferimento, nell’atto di finanziamento, alla specifica legge statale che tale privilegio prevede, non essendo, peraltro, necessaria, per la sua operatività, la sussistenza di un formale provvedimento di revoca cd. amministrativa, trattandosi di garanzia che accede al credito in ragione della finalità pubblica di sostegno a esso sottesa (Cass. n. 27360 del 2024); – il privilegio previsto, dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, per i crediti dello Stato per la restituzione dei ‘ finanziamenti ‘ erogati, trova, dunque, applicazione anche per gli interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia, stante la finalità pubblicistica che connota il d.lgs. n. 123 cit. e il carattere unitario, sotto il profilo funzionale, delle diverse misure agevolative ivi contemplate, e si estende al credito del gestore del Fondo di garanzia che, a seguito di escussione,
soddisfa il finanziatore, il quale, peraltro, non originando da un’erogazione diretta da parte dell’Amministrazione statale di somme di danaro nelle mani del beneficiario, ma dal pagamento dell’istituto di credito che aveva erogato il finanziamento al beneficiario, sorge per effetto del solo pagamento, non occorrendo un provvedimento di revoca della concessione del finanziamento (Cass. n. 9657 del 2024); -in tema di finanziamenti pubblici alle imprese, la revoca del beneficio, del resto, è meramente ricognitiva del venir meno di un presupposto di fruizione del beneficio previsto puntualmente dalla legge e non ha, quindi, valenza costitutiva del credito recuperatorio della somma finanziata, che nasce privilegiato, in capo all’Amministrazione, ex lege e fin dal momento dell’erogazione, per cui è irrilevante che l’insorgenza dei presupposti per la revoca del finanziamento sia accertata anteriormente o posteriormente rispetto al fallimento che la determina (Cass. n. 13152 del 2023); – la revoca del sostegno pubblico accordato, anche sotto forma di ‘ concessione di garanzia ‘, per lo sviluppo delle attività produttive, deliberata ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 123/1998, è, pertanto, opponibile alla massa dei creditori, pur se intervenuta dopo che il beneficiario abbia proposto domanda di concordato preventivo e lo stesso sia stato omologato (ovvero, come nel caso in esame, sia stato assoggettato a fallimento) perché il provvedimento di revoca si limita ad accertare il venire meno di un presupposto già previsto in modo puntuale dalla legge, senza che possegga alcuna valenza costitutiva, sorgendo il credito come privilegiato ex lege dal momento in cui viene concesso ed erogato il beneficio e dovendosi, di conseguenza, intendere la revoca del contributo solo come condizione affinché si possa agire per il recupero del credito (Cass. n. 8882 del 2020); – in tema di finanziamenti
pubblici alle imprese coperti da garanzia RAGIONE_SOCIALE, la revoca del beneficio, per il venir meno dei requisiti cui ne è subordinato il riconoscimento, comporta l’insorgenza di un’autonoma obbligazione ex lege della beneficiaria verso il garante, la quale che, trovando la propria autonoma fonte nel sopravvenuto difetto della causa giustificatrice del beneficio, postula l’inapplicabilità delle norme sulla fideiussione ordinaria, degli istituti della surroga e del regresso nonché della disciplina di cui agli artt. 61 e 62 l.fall., sicché, in caso di fallimento della beneficiaria, RAGIONE_SOCIALE è legittimata ad insinuare il proprio credito al passivo, quand’anche consti un pagamento non interamente satisfattorio a vantaggio dell’istituto di credito in origine garantito, il quale abbia, a sua volta, chiesto ed ottenuto l’ammissione al passivo (Cass. n. 1453 del 2022); – in tema di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia, ai fini del riconoscimento del privilegio di cui all’art. 9, comma 5, d.lgs. n. 123/1998, è, infine, irrilevante l’inquadramento in termini di regresso ovvero di surroga della pretesa fatta valere dalla Sace s.p.a. contro l’impresa garantita, nell’ambito della procedura concorsuale, a seguito della revoca dell’agevolazione conc essa in forma di garanzia (Cass. n. 11122 del 2020).
3.5. Il tribunale, lì dove ha escluso che il credito vantato dalla società opponente potesse beneficiare della richiesta collocazione privilegiata, non si è attenuto ai principi esposti.

3.6. Il ricorso dev’essere, pertanto, accolto: e il decreto impugnato, per l’effetto, cassato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Asti che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie il primo ed il terzo motivo del ricorso, con assorbimento del secondo, e, per l’effetto, cassa il decreto impugnato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Asti che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso a Roma, nella Camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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