Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22771 Anno 2024
Civile Ord. Sez. U Num. 22771 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 13/08/2024
sul ricorso 4264/2023 proposta da:
REGIONE RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME, COGNOME e COGNOME NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
COMUNE RAGIONE_SOCIALE FANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato AVV_NOTAIO;
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;
ASSEMBLEA AMBITO TERRITORIALE OTTIMALE ATO n. 1 RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;
– controricorrenti –
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME;
– ricorrente successivo –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;
– controricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE;
– intimata – avverso la sentenza n. 217/2022 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 17/11/2022.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’11/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.
Fatti di causa
dopo che il TAR RAGIONE_SOCIALE aveva declinato la propria giurisdizione, RAGIONE_SOCIALE riassunse il giudizio innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche avverso il decreto del dirigente della P.F. Valutazione e autorizzazioni ambientali, qualità dell’aria e protezione naturalistica della Regione RAGIONE_SOCIALE n. 62 del 24 marzo 2020 con cui era stato espresso il diniego di rilascio del Provvedimento autorizzatorio unico in relazione al progetto presentato dalla società ricorrente ed avente ad oggetto ‘Realizzazione di una centrale in Comune di Fano in località Pian di Zucca’. Il Tribunale Superiore, in accoglimento del ricorso, annullò il decreto regionale per difetto di motivazione.
Osservò il TSAP, in relazione alla questione del potenziale pregiudizio recato dalla centrale idroelettrica in progetto al regime delle acque, sottraendo la disponibilità idrica all’impianto di captazione idropotabile a RAGIONE_SOCIALE dell’acquedotto dell’area costiera, che, a fronte della relazione tecnica di parte (la quale aveva escluso l’esistenza di interferenze di natura idraulica), « non
specificamente, sottolineato, messa in dubbio nel contenuto in forza di corrispondenti riscontri tecnici che contestino i dati ivi esposti – il decreto impugnato , in via meramente congetturale, possibili pregiudizi senza il conforto di elementi oggettivi di riscontro, sì dal rendere radicalmente insufficiente la motivazione sul punto del diniego impugnato».
Osservò ancora quanto segue: «alla medesima stregua, la situazione di fatto dei luoghi, attestata dalla ricorrente sulla base di documentazione iconografica, depone in senso diametralmente opposto a quella palesata nel corpo della motivazione del decreto: la realizzazione della centrale non comporterebbe affatto il taglio ed il danneggiamento della vegetazione naturale e semi naturale protetta presente lungo il corso d’acqua poiché, a seguito delle esondazioni susseguitesi nel corso del tempo, l’area di sedime, allo stato, è stata spogliata della vegetazione esistente, risultando priva di alcuna rilevanza conformativa dell’ambiente ».
Quanto ai divieti stabiliti per le Zone di Protezione Speciale (ZPS) nei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nel cui perimetro l’intervento progettato ricad eva, aggiunse quanto segue: «il diniego impugnato – come si legge negli atti defensionali della Provincia resistente – assume come tassative le previsioni di deroga al divieto di realizzazione d’interventi nell’area SIC-ZPS tutelata. In realtà l’elencazione tassonomica delle ragioni che, in deroga dall’ordinario regime, consentono gli interventi in detta area è meramente esemplificativa sia dal punto di vista sintattico-letterale (cfr., si fa generico riferimento: alla ‘salute dell’uomo’, alle ‘conseguenze poRAGIONE_SOCIALEve di primaria importanza per l’ambiente’, ecc.) che strettamente giuridico essendo dette ragioni teleologicamente accomunate dall’incremento qualitativo dell’habitat naturale. Ossia dalla medesima finalità perseguita dall’impianto progettato dalla ricorrente. Nell’odierno ordinamento, in vista della lotta ai cambiamenti climatici, la produzione d’energia da fonti rinnovabili rientra infatti fra le attività di primario interesse nazionale (cfr. d.l. 31 maggio 2021 n. 77). Ed, ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 e d.m. 10 settembre 2010, il bilanciamento degli interessi tra sviluppo delle fonti rinnovabili e tutela dell’ambiente costituisce campo dell’elezione delle valutazioni rimesse alle autorità amministrative competenti. Oltretutto, nel caso qui
all’esame, l’impianto progettato ha ridotte dimensioni occupando un’area pari a 71,02 mq., ed ha riscosso il parere poRAGIONE_SOCIALEvo della locale Soprintendenza sulla compatibilità con il vincolo paesaggistico». Precisò al riguardo, dovendo anche le misure cautelari ambientali essere riferite al contesto concreto del corpo idrico coinvolto, che la pianificazione ambientale doveva trovare il punto d’equilibrio nei tipi d’impianti o nei bacini idrici da prediligere al momento della disamina dei singoli progetti e che, in mancanza di raggiungimento di tale bilanciamento, l’organo collegiale doveva indicare le soluzioni progettuali necessarie per rendere compatibile l’impianto con la tutela dell’assetto idrografico del territorio preso in considerazione, per cui l’eventuale diniego di VIA poteva limitarsi ad indicare le criticità accusate dal progetto di derivazione al fine di consentire la riprogettazione dell’impianto necessaria per conseguire la VIA.
La Regione RAGIONE_SOCIALE Ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi. Hanno proposto distinti controricorsi RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE ed il Comune di Fano, gli ultimi due in funzione adesiva al ricorso. Successivamente ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE sulla base di cinque motivi e resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE. La Regione RAGIONE_SOCIALE ha proposto controricorso in funzione adesiva. E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. Il pubblico ministero ha depositato le conclusioni scritte nel senso dell’inammissibilità
Ragioni della decisione
Va previamente disposta la riunione delle impugnazioni.
Muovendo dal ricorso proposto dalla Regione RAGIONE_SOCIALE, con il primo motivo si denuncia eccesso di potere, motivazione apparente e omesso esame di un fatto decisivo, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4 e n. 5, cod. proc. civ.. La parte ricorrente premette le seguenti circostanze: già nella prima conferenza dei servizi era stato acquisito il parere di RAGIONE_SOCIALE, gestore del RAGIONE_SOCIALE idrico RAGIONE_SOCIALE, contrario alla realizzazione dell’intervento per la necessità di garantire l’approvvigionamento idropotabile alla luce di « molteplici elementi tecnici non adeguatamente o volutamente approfonditi in fase progettuale, i quali producono dubbi difficilmente dissipabili», e dunque della mancanza di qualsiasi
riferimento all’impianto acquedottistico ad uso potabile, che si trovava a valle dell’opera di presa della centrale; a seguito dell’integrazione documentale, in occasione della seconda conferenza dei servizi RAGIONE_SOCIALE aveva confermato il precedente parere negativo, continuando a mancare uno studio sulle interferenze con l’opera acquedottistica e, benché richiesto, uno studio sul comportamento dell’invaso, che potesse dissipare i timori sull’incompatibilità fra le due opere; in sede di terza conferenza dei servizi RAGIONE_SOCIALE aveva confermato il parere negativo, osservando che «il canale di prelievo Doma posto dal progettista a 25,3401 m s.l.m., è a una quota inferiore rispetto al pozzetto di prelievo di Aset, che risulta a una quota di 25,80 m s.l.m.. Come più volte indicato, il sistema di approvvigionamento acquedottistico, per innescarsi, necessita di un battente idraulico poRAGIONE_SOCIALEvo, che sarà ottimale alla quota 26,66 m s.l.m. (quota briglia nel punto fronte pozzetto presa) e minimo alla quota di 25,80 m s.l.m. (quota testa pozzetto)»; la posizione di RAGIONE_SOCIALE, condivisa dal Comune di Fano, era stata riassunta nella motivazione del decreto regionale. Osserva, quindi, la ricorrente che il TSAP ha ignorato i rilievi tecnici effettuati da RAGIONE_SOCIALE, attribuendo immotivatamente rilevanza alla sola relazione tecnica depositata da RAGIONE_SOCIALE, per il cui esame era stata tenuta la seconda conferenza dei servizi, dal che il vizio di travisamento dei fatti e l’apparenza della motivazione, riferita ad un inesistente difetto di motivazione del decreto regionale. Aggiunge infine che le criticità, mediante i pareri di RAGIONE_SOCIALE, erano state evidenziate ai fini dell’eventuale riprogettazione.
Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione della deliberazione della Giunte regionale della RAGIONE_SOCIALE n. 1471 del 27 ottobre 2008, della direttiva 92/43/CEE, del d.P.R. n. 357 del 1997, nonché eccesso di potere, motivazione apparente e omesso esame di un fatto decisivo, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, n. 4 e n. 5, cod. proc. civ.. Osserva la ricorrente che il TSAP ha omesso di considerare che la situazione dei luoghi documentata da NOME con immagini fotografiche non corrispondeva alla situazione attuale dei luoghi e che l’area ricade in una zona di protezione speciale, sito di importanza comunitaria. Precisa che nel decreto regionale si era dato atto che « l’RAGIONE_SOCIALE Gestore ha effettuato un nuovo sopralluogo nell’area
interessata dal progetto riscontrando nel sito la presenza di almeno 56 specie differenti, nonostante la stagione invernale… Pertanto viene confermata la valenza ambientale dell’area » e che la presenza di vegetazione protetta è di impedimento alla realizzazione dell’intervento proposto da RAGIONE_SOCIALE, in conformità a quanto risultante dalla deliberazione della Giunta regionale n. 1471/2008, in attuazione del DPR 8 settembre 1997, n. 357 (regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE), il quale in aree ‘ZPS caratterizzate dalla presenza di ambienti fluviali’ impone il divieto di taglio e di danneggiamento della citata vegetazione, ‘salvo specifica deroga, prevista dagli RAGIONE_SOCIALE, per gli interventi eseguiti dall’autorità idraulica, per ragioni connesse alla pubblica incolumità, alla gestione del sito e per altre ragioni connesse alle pratiche agricole’, derog a in cui non rientra l’intervento in questione.
Con il terzo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione della deliberazione della Giunta regionale della RAGIONE_SOCIALE n. 1471 del 27 ottobre 2008, della direttiva 92/43/CEE, del d.P.R. n. 357 del 1997, nonché eccesso di potere, motivazione apparente e omesso esame di un fatto decisivo, ai sensi dell’art . 360, comma 1, n. 3, n. 4 e n. 5, cod. proc. civ.. La ricorrente osserva che il TSAP, nel fare riferimento all’elencazione delle specifiche deroghe di cui all’allegato 4, punto 5 della DGR 1471/2008, cioè alle uniche e tassative deroghe eventualmente applicabili, per consentire il taglio o il danneggiamento della vegetazione protetta in ZPS, ha erroneamente fatto riferimento alla disposizione ‘generica’ di cui al punto 7 del dispoRAGIONE_SOCIALEvo della DGR medesima, secondo cui, ‘in ogni caso previa valutazione d’incidenza’ possono essere autorizzati interventi o progetti eventualmente in contrasto con le misure di cui agli allegati 1, 2 e 4, per ‘ragioni connesse a conseguenze di primaria importanza per l’ambiente’. Aggiunge che, anche ammettendo in astratto che un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili possa rientrare, in deroga al divieto di taglio, tra gli interventi realizzati per ragioni ‘relative a conseguenze poRAGIONE_SOCIALEve di primaria importanza per l’ambiente’, la Provincia di Pesaro e Urbino, valutando l’ammissibilità dell’intervento in concreto, in riferimento alle specifiche caratteristiche dell’opera in progetto e dell’area protetta , ha espressamente
escluso l’opportunità di autorizzare l’opera. Osserva ancora che a tali valutazioni, di competenza esclusiva dell’Amministrazione ed ignorate dal TSAP, il Tribunale non avrebbe potuto sostituirsi, come invece ha fatto, giustificando la fattibilità dell’intervento con il richiamo ad una tautologica finalità ambientale deg li impianti FER e sottolineando le ridotte dimensioni del progetto nonché la valutazione paesaggistica favorevole espressa dalla Soprintendenza, ingerendosi nel merito delle scelte amministrative, e così surrettiziamente sostituendosi all’Amministrazione nel discrezionale bilanciamento degli interessi in gioco, peraltro omettendo di tenere nella debita considerazione gli elementi istruttori che sono oggettivamente emersi nel corso del procedimento e le conseguenti valutazioni tecniche che sono state addotte in sede di motivazione a fondamento del diniego.
Passando al ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE, con il primo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 2697 cod. civ., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la ricorrente che, contrariamente a quanto affermato dal TSAP, la relazione tecnica di parte è stata specificatamente contestata nella memora di costituzione, richiamando la contrarietà di RAGIONE_SOCIALE alla realizzazione dell’opera fin dalla prima seduta della conferenza dei servizi ed evidenziando che il problema relativo alla precarietà dell’equilibrio idrico non era stato affrontato nel documento prodotto dalla parte.
Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 191 e 194 cod. proc. civ., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la ricorrente che il TSAP ha acriticamente aderito alle conclusioni della relazione tecnica di parte, formatasi fuori del giudizio, benché specificatamente contestata, al più con valore indiziario, senza neppure disporre una CTU e senza illustrare le ragioni della adesione incondizionata a tali conclusioni. Aggiunge che il TSAP era pertanto obbligato a nominare un CTU.
Con il terzo motivo si denuncia eccesso di potere in relazione all’art. 201 r.d. n. 1775 del 1933. Osserva la ricorrente che il decreto impugnato non ha contenuto congetturale perché nel corso del procedimento RAGIONE_SOCIALE ha trasmesso numerosi pareri, tutti contr ari alla realizzazione dell’impianto, documentando le ragioni tecniche ostative al progetto, e che il TSAP ha completamente
dequalificato il ruolo rivestito da RAGIONE_SOCIALE, organo di natura tecnica al RAGIONE_SOCIALE delle amministrazioni.
Con il quarto motivo si denuncia violazione e falsa applicazione della deliberazione della Giunta regionale della RAGIONE_SOCIALE n. 1471 del 27 ottobre 2008, dell’art. 6 della direttiva 92/43/CEE, dell’art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osse rva la ricorrente che il TSAP non ha tenuto conto dei numerosi pareri contrari della Provincia che, all’esito di diversi sopralluoghi, aveva riscontrato la presenza di almeno 56 specie differenti nella flora esistente e che in modo contraddittorio per un verso esclude che il progetto della RAGIONE_SOCIALE abbia un impatto ambientale, per l’altro ne ammette implicitamente la sussistenza facendolo rientrare fra le previsioni derogatorie della deliberazione della Giunta regionale. Aggiunge che non è condivisibile che una centrale di energia da fonte rinnovabile escluda a priori l’esistenza di un impatto ambientale significativo tale da giustificare il diniego dell’autorizzazione, dovendosi verificare in concreto il detto impatto, il quale può essere maggiore rispetto ai benefici da garantire, valutazione obliterata dal TSAP.
Con il quinto motivo si denuncia violazione e falsa applicazione della legge n. 2248 del 1865 all. E e degli artt. 70, 95 e 97 Cost., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la ricorrente che il TSAP, esorbitando dai limiti dei propri poteri, si è indebitamente sostituito a valutazioni tecniche di esclusiva competenza delle Amministrazioni coinvolte.
Il primo motivo del ricorso proposto dalla Regione RAGIONE_SOCIALE ed il primo, il secondo ed il quarto motivo del ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE, da trattare congiuntamente in quanto ruotanti intorno alla medesima censura, sono fondati. La censura, intorno la quale ruotano i diversi motivi in esame, è la violazione della regola della non contestazione di cui all’art. 115 c.p.c..
Ha osservato il TSAP, in relazione alla questione del potenziale pregiudizio recato dalla centrale idroelettrica in progetto al regime delle acque, sottraendo la disponibilità idrica all’impianto di captazione idropotabile a RAGIONE_SOCIALE dell’acquedotto dell’area costiera, che, a fronte della relazione tecnica di parte (la quale aveva escluso l’esistenza di interferenze di natura idraulica), « non specificamente, sottolineato, messa in dubbio nel contenuto in forza
di corrispondenti riscontri tecnici che contestino i dati ivi esposti – il decreto impugnato , in via meramente congetturale, possibili pregiudizi senza il conforto di elementi oggettivi di riscontro, sì dal rendere radicalmente insufficiente la motivazione sul punto del diniego impugnato».
L’esito del giudizio in termini di insufficiente motivazione del provvedimento di diniego discende dalla sottrazione al thema probandum della questione di fatto della disponibilità idrica per l’impianto di captazione idropotabile a RAGIONE_SOCIALE dell’acquedotto dell’area costiera per il carattere incontroverso che avrebbe il contenuto della relazione tecnica di parte, alla luce della mancata giustapposizione di contestazioni di carattere tecnico. Con il primo motivo del ricorso della Regione si denuncia che la questione di fatto in discorso era, al contrario, controversa, e ciò si desumeva dai rilievi tecnici effettuati da RAGIONE_SOCIALE, emersi nelle diverse conferenze di RAGIONE_SOCIALE, rilievi che il TSAP, reputando incontroversa la questione, ha omesso di considerare. Espliciti in tale direzione sono anche il primo ed il secondo motivo dell’ulteriore ricorso, nei quali si denuncia che la relazione tecnica di parte è stata specificatamente contestata nella memora di costituzione, richiamando la contrarietà di RAGIONE_SOCIALE alla realizzazione dell’opera fin dalla prima seduta della conferenza dei servizi. Alla luce di tali ragioni di doglianza, è indubbio che erroneamente sia stata sottratta a ll’accertamento probatorio del fatto, in virtù dell’erronea applicazione della regola della non contestazione, la questione della disponibilità idrica per l’impianto di captazione idropotabile a RAGIONE_SOCIALE dell’acquedotto dell’area costiera.
Al thema probandum è stata sottratta anche la questione del danneggiamento della vegetazione naturale e semi naturale protetta presente lungo il corso d’acqua . Sul punto il TSAP si è limitato ad affermare che «alla medesima stregua, la situazione di fatto dei luoghi, attestata dalla ricorrente sulla base di documentazione iconografica, depone in senso diametralmente opposto a quella palesata nel corpo della motivazione del decreto». Il giudizio di fatto è stato così basato in modo unilaterale su quanto ‘attestato’ dalla ricorrente senza alcuna considerazione delle contestazioni sollevate dalla controparte, tali da far ricadere la questione nella materia controversa, bisognosa dunque di istruzione probatoria. Si tratta del tema posto dal quarto
motivo del ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE Sul punto è stato denunciato, in particolare, che il TSAP non ha tenuto conto dei numerosi pareri contrari della Provincia che, all’esito di diversi sopralluoghi, aveva riscontrato la presenza di almeno 56 specie differenti nella flora esistente.
L’accoglimento dei motivi appena scrutinati, in quanto relativi all e carenze del giudizio di fatto, erroneamente basato sulla regola della non contestazione, determina l’assorbimento degli ulteriori motivi dei due ricorsi.
P. Q. M.
Accoglie il primo motivo del ricorso proposto dalla Regione RAGIONE_SOCIALE ed il primo, il secondo ed il quarto motivo del ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE, dichiarando per il resto assorbiti i due ricorsi;
cassa la sentenza in relazione ai motivi accolti;
rinvia al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma il giorno 11 giugno 2024