Prezzo vendita immobili pubblici: quale coefficiente?

La Corte di Cassazione ha stabilito che per il calcolo del prezzo di vendita di immobili pubblici dismessi, il coefficiente di abbattimento da applicare è quello vigente al momento dell’offerta di opzione e non uno precedente o successivo. La Corte ha rigettato il ricorso di un ente previdenziale che sosteneva l’applicazione di un coefficiente meno favorevole per gli acquirenti, confermando le decisioni dei giudici di merito. È stato inoltre chiarito che una legge successiva, che modifica i criteri di calcolo, non può essere applicata retroattivamente a contratti già stipulati, non avendo natura interpretativa ma innovativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Prezzo Vendita Immobili Pubblici: la Cassazione fissa i paletti

La determinazione del corretto prezzo di vendita immobili pubblici è un tema di grande rilevanza, che coinvolge i diritti degli acquirenti e gli obblighi degli enti previdenziali. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è intervenuta per chiarire un aspetto cruciale: quale coefficiente di abbattimento utilizzare per il calcolo del corrispettivo. La decisione analizza il quadro normativo e stabilisce principi fondamentali sulla temporalità delle norme e sulla loro applicabilità, offrendo una guida preziosa per casi simili.

I Fatti di Causa: La Controversia sul Prezzo

Due cittadini, ex inquilini di un immobile di proprietà di un ente previdenziale, avevano acquistato l’abitazione nel 2004, nell’ambito del processo di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico. Successivamente, si sono resi conto che il prezzo pagato era superiore a quello dovuto secondo i criteri di legge. La controversia verteva sul coefficiente di abbattimento da applicare al valore di mercato dell’immobile, stimato a ottobre 2001. L’ente venditore aveva applicato il coefficiente relativo al primo semestre 2003, mentre gli acquirenti sostenevano che dovesse essere utilizzato quello più favorevole del secondo semestre 2003, vigente al momento in cui l’offerta di opzione era stata formulata (dicembre 2003).
Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano dato ragione agli acquirenti, condannando l’ente alla restituzione della somma versata in eccesso. L’ente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, basando le proprie difese su quattro motivi, tra cui la presunta erronea disapplicazione di un decreto ministeriale e la mancata applicazione di una norma sopravvenuta del 2006, ritenuta di natura interpretativa.

La Decisione della Corte e il calcolo del prezzo di vendita immobili pubblici

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso dell’ente, confermando la sentenza della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno stabilito che il criterio corretto per la determinazione del prezzo è quello basato sulla normativa vigente al momento della formulazione dell’offerta in opzione, cristallizzando così il quadro normativo di riferimento a quella data.

Le Motivazioni della Cassazione

La decisione della Suprema Corte si fonda su un’attenta analisi della successione delle leggi nel tempo e sul principio di irretroattività.

Il Coefficiente Corretto e il Momento dell’Offerta

Il punto centrale della motivazione è che il prezzo di cessione deve essere determinato ‘al momento dell’offerta in opzione’. Di conseguenza, il coefficiente di abbattimento da utilizzare è quello calcolato dall’Agenzia del territorio e pubblicato in Gazzetta Ufficiale, vigente in quel preciso momento. Nel caso di specie, al momento dell’offerta (3 dicembre 2003), era applicabile il coefficiente del secondo semestre 2003 (pubblicato nell’agosto 2004), e non quello precedente come preteso dall’ente. La Corte ha ritenuto che la diversa interpretazione dell’ente, basata su un decreto ministeriale in contrasto con la fonte normativa primaria (il decreto legge), dovesse essere disapplicata dal giudice di merito.

L’Inapplicabilità Retroattiva della Legge Sopravvenuta

La Corte ha respinto con forza l’argomento dell’ente riguardo all’applicazione retroattiva di una norma introdotta con il decreto legge n. 223 del 2006. Questa norma prevedeva che, in caso di ritardo superiore a sei mesi tra la valutazione dell’immobile e l’invio dell’offerta, si dovessero usare i coefficienti pubblicati subito dopo la valutazione. Secondo i giudici, questa non era una norma di interpretazione autentica (che chiarisce il significato di una legge precedente), ma una norma innovativa, che introduceva una disciplina nuova per una situazione specifica non contemplata prima (i ritardi dell’ente). Essendo entrata in vigore nel 2006, non poteva essere applicata a un contratto stipulato nel 2004, in ossequio al principio generale di irretroattività della legge.

La Riserva di Rideterminazione del Prezzo

Infine, è stato respinto anche il motivo con cui l’ente lamentava la violazione del principio di vincolatività del contratto. La Corte ha osservato che gli stessi acquirenti, nell’atto di compravendita, avevano fatto inserire un’espressa riserva di agire in giudizio per la rideterminazione del corrispettivo. Questo dimostrava che il prezzo non era stato accettato in modo incondizionato, legittimando la successiva azione legale per la restituzione dell’eccedenza.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza della Cassazione consolida un principio di certezza del diritto fondamentale nelle operazioni di dismissione immobiliare pubblica. Stabilisce chiaramente che il prezzo di vendita immobili pubblici deve essere calcolato secondo le regole in vigore al momento dell’offerta, proteggendo gli acquirenti da applicazioni retroattive di normative meno favorevoli o da interpretazioni arbitrarie da parte degli enti. La decisione sottolinea inoltre l’importanza, per gli acquirenti che nutrono dubbi sulla correttezza del prezzo, di inserire nell’atto di compravendita una specifica riserva che consenta loro di agire in un secondo momento per tutelare i propri diritti.

Quale coefficiente di abbattimento si applica per determinare il prezzo di vendita di un immobile pubblico dismesso?
Si applica il coefficiente vigente al momento della formulazione dell’offerta in opzione da parte dell’ente proprietario, come previsto dalla normativa primaria (decreto legge), anche se un decreto ministeriale dovesse indicare diversamente.

Una nuova legge che modifica i criteri di calcolo del prezzo può essere applicata a un contratto di vendita già stipulato?
No, una nuova legge non può essere applicata retroattivamente a un contratto già concluso, a meno che non abbia espressamente natura di interpretazione autentica. Se la legge introduce una disciplina nuova per casi prima non regolati, ha carattere innovativo e vale solo per il futuro.

L’accettazione dell’offerta di acquisto impedisce all’acquirente di contestare successivamente il prezzo se lo ritiene errato?
No, non lo impedisce, specialmente se l’acquirente ha fatto inserire nell’atto di compravendita una clausola di ‘riserva di agire’ per la rideterminazione del prezzo. Questa riserva mantiene aperta la possibilità di contestare in giudizio il calcolo del corrispettivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 3518 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 3518 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/02/2025

O R D I N A N Z A

sul ricorso proposto da:

ISTITUTO NAZIONALE RAGIONE_SOCIALE , con sede in Roma, in persona del direttore della Direzione centrale RAGIONE_SOCIALE dott. NOME COGNOME, in forza di procure rilasciate con atti del notaio NOME COGNOME in Roma, rep. 49171 del 19. 12. 2002, e dal notaio NOME COGNOME in Roma, rep. 51363 del 10. 12. 2002, rappresentato e difeso per procura alle liti in calce al ricorso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roma, INDIRIZZO
Ricorrente

contro

COGNOME E NOME, rappresentati e difesi per procure alle liti in calce al controricorso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, INDIRIZZO

Controricorrenti

avverso la sentenza n. 444/2020 della Corte di appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, depositata il 18.12.2020.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9.1.2025 dal consigliere relatore NOME COGNOME

Fatti di causa e ragioni della decisione

Con atto di citazione del 2014 COGNOME COGNOME e COGNOME NOME, premesso di avere acquistato, quali ex inquilini dell’INPDAP, con contratto del 5.10.2004, un immobile dalla RAGIONE_SOCIALE, a seguito della legge sulla dismissione delle proprietà degli enti previdenziali, convennero dinanzi al tribunale di Taranto la società cedente, assumendo che il prezzo di acquisto da loro versato era maggiore di quello determinabile in applicazione dei criteri stabiliti dalla legge e chiedendo quindi la restituzione dell’eccedenza.
Si costituì in giudizio l’INPS, quale successore universale dell’ex INPDAP, e procuratrice speciale della SCIP, deducendo la corretta determinazione del prezzo di cessione.

Con sentenza n. 1095 del 2017 il tribunale accolse la domanda e condannò l’INPS al pagamento in favore degli attori della somma di euro 8.407,97, oltre interessi di mora.

Proposto gravame, con sentenza n. 444 del 18.12.2020 la Corte di appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, confermò la pronuncia di primo grado.

Per quanto qui ancora rileva, la Corte territoriale, premesso che nell ‘atto di vendita gli acquirenti avevano fatto espressa riserva di agire per la rideterminazione del corrispettivo, motivò la conclusione accolta affermando che, in base alla normativa applicabile in materia, il prezzo di vendita dell’immobile, stimato ai valori di mercato di ottobre 2021 alla data del 3.12.2003, momento in cui era stata formulata dall’ente proprietario l’offerta di opzione, andava abbattuto sulla base del coefficiente aggregato relativo al periodo del secondo semestre 2003, pari a 0,8777, pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 13.8.2004, vigente al momento dell’offerta, e non , come preteso dall’INPS, sulla base del coefficiente precedente, relativo al primo semestre 2003. L’art. 1 del decreto legge n. 41 del 2004 prevede, infatti, al comma 1,
che il prezzo sia determinato al momento dell’offerta in opzione, mentre al comma 2 specifica che la relativa determinazione, ai sensi dell’art. 3 , comma 7, decreto legge n. 351 del 2001, deve tener conto dei coefficienti di abbattimento calcolati dalla Agenzia del territorio sulla base degli eventuali aumenti di valore degli immobili tra la data della suddetta offerta in opzione ed i valori medi di mercato del mese di ottobre 2001. La soluzione diversa, patrocinata dall ‘INPS, non poteva d’altra parte fondarsi sul d.m. 26.3.2004, secondo cui la prima tabella relativa al primo semestre 2003 andava utilizzata nelle offerte di opzione inviate sino alla data di entrata in vigore del decreto stesso e per le quali non fosse stato già stipulato il rogito di vendita, atteso che tale disposizione, essendo in contrasto con la normativa del citato decreto legge n. 41 del 2004, andava nella specie disapplicata.
Per la cassazione di questa decisione, con atto notificato il 9.2.2021, ha proposto ricorso l’INPS, affidato a quattro motivi.

COGNOME NOME e NOME hanno notificato controricorso, illustrato da successiva memoria.

Il P.M., nella persona del sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME ha depositato memoria, con cui ha chiesto il rigetto del ricorso.

2. Il primo motivo di ricorso denuncia violazione dell’art. 1, comma 4, decreto legge n. 41 del 23.2.2004 e degli artt. 4 e 5 legge 20.3.1865, n. 2248, all. E), per avere la Corte di merito giustificato la sua decisione in forza della disapplicazione del d.m. 23.2.2004, che ha veste ammnistrativa ma in realtà natura normativa, laddove la disapplicazione degli atti amministrativa che, in caso di riscontro della loro illegittimità, il giudice ordinario può disporre, riguarda esclusivamente gli atti formalmente e sostanzialmente amministrativi.
Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione dell’art. 11 preleggi al c.c. e violazione e falsa applicazione del decreto legge n. 41 del 2004 e del d.m. 26.3.2004, art. 1, censurando la sentenza impugnata per avere ritenuto illegittima e quindi disapplicato la disposizione contenuta nel d.m. citato per contrasto con il disposto del decreto legge. In realtà, sostiene il ricorrente, non sussis teva tra le varie disposizioni alcun contrasto, atteso che l’art. 1 del

decreto legge, nella formulazione vigente al momento del rogito, non faceva alcun cenno alla valutazione della Agenzia del territorio come parametro temporale per la determinazione del prezzo, ma demandava ad uno o più decreti ministeriali le modalità applicative e la fissazione dei criteri per procedervi.

Il terzo motivo di ricorso, che denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 56, decreto legge 23. 2. 2006, n. 226 e del primo e secondo periodo dell’art. 1, comma 2, decreto legge 23. 2. 2004, n. 41, censura la decisione impugnata per non avere applicato, nel decidere la controversia, la disposizione di cui all’art. 1, comma 2, decreto legge 23. 2. 2004, n. 41, introdotta dal decreto legge 4. 7. 2006, n. 223, entrato in vigore il 4.7.2006, nella parte in cui prevede che: ‘ Qualora le offerte in opzione non siano inviate dagli enti gestori agli aventi diritto, dopo un intervallo di tempo superiore a sei mesi rispetto alla valutazione dell’Agenzia del territorio, i coefficienti di abbattimento da applicare dovranno essere quelli pubblicati in epoca immediatamente successiva alla data della valutazione stessa, al fine di garantire che il prezzo delle unità immobiliari offerte in opzione sia effettivamente corrispondente in termini reali ai valori di mercato del mese di ottobre 2001 ‘. Sostiene il ricorrente che, per quanto entrata in vigore dopo la stipulazione del contratto di vendita, tale disposizione avrebbe dovuto essere applicata nel caso di specie, avendo natura chiaramente interpretativa delle precedenti disposizioni normative.
Il quarto motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1326, 1351 e 2932 c.c., lamentando che la Corte di appello abbia ritenuto rideterminabile e modificabile il prezzo di cessione degli alloggi, in violazione del principio di vincolatività del contratto, nonostante esso fosse stato espressamente accettato dai cessionari con l’esercizio della loro opzione all’acquisto, momento che, ai sensi di legge, perfeziona l’accordo in ordine alla cessione dell’immobile ed al prezzo.
I motivi, che vanno trattati congiuntamente in ragione della loro connessione obiettiva ed ai fini di chiarezza espositiva della decisione, sono infondati.

Occorre premettere l’esposizione, sia pure sintetica, della normativa di riferimento.

In particolare, vanno richiamati: il decreto legge 25. 9. 2001, n. 351, convertito con legge 23. 11. 2001, n. 410, che prevedeva la dismissione degli immobili dello Stato e degli enti pubblici e la concessione, a determinate condizioni, di un diritto di opzione all’acquisto in favore degli inquilini, con sconti in misura prefissata sul prezzo di mercato, da determinarsi con riferimento ad unità immobiliari aventi caratteristiche simili (art. 3); il successivo decreto legge n. 41 del 2004, convertito con legge n. 104 del 2004, che, all’art. 1, comma 1, stabiliva che il prezzo di cessione ‘ è determinato, al momento dell’offerta in opzione e con le modalità di cui al comma 2, sulla base dei valori di mercato del mese di ottobre 2001 ‘, vale a dire, ai sensi del comma richiamato, ‘ applicando, ai sensi dell’art. 3, comma 7, d.l. n. 351 del 2001, coefficienti aggregati di abbattimento calcolati dall’Agenzia del territorio sulla base di eventuali aumenti di valori degli immobili tra la data della suddetta offerta in opzione ed i valori medi di mercato del mese di ottobre 2001, quali pubblicati dall’Osservatorio d el mercato immobiliare (OMI ) e di altri parametri di mercato ‘; l’art. 37, comma 56, decreto legge n. 223 del 2006, entrato in vigore il 4. 7. 2006, convertito con legge n. 248 del 4.8.2006, che ha aggiunto al comma 2 dell’art. 1 sopra riportato il seguente periodo: ‘
he questa disposizione enuclea e disciplina una ipotesi mai contemplata dalla normativa precedente, vale a dire il caso in cui le offerte di opzione siano inviate oltre sei mesi dalla stima dell’immobile da parte della Agenzia del territorio. Nei confronti di essa non è dato pertanto rinvenire alcun intento chiarificatore, ma soltanto la scelta di dettare una disciplina più adeguata alle circostanze di fatto, determinate in particolare dai ritardi degli enti previdenziali a provvedere alle stipulazioni, ai fini della determinazione del prezzo di cessione, coprendo situazioni in precedenza non disciplinate dalla legge (Cass. n. 7185 del 2023). Ne è conferma diretta lo stesso fatto che la disposizione sia stata poi abrogata (decreto legge n. 185 del 2008, art. 16, comma 2).
Il principio applicabile in materia, infatti, è che la natura interpretativa di una legge, comportando una deroga al principio della irretroattività, non può che dipendere dal suo contenuto, caratterizzato dall’enunciazione di un apprezzamento interpretativo circa il significato di un precetto antecedente, a

R.G. N. 4517/2021.

cui la norma si ricollega nella formula e nella “ratio”, e da un momento precettivo, con il quale il legislatore impone questa interpretazione, escludendone ogni altra. È perciò necessario che essa esprima non solo il significato da attribuire ad una norma precedente, ma anche la volontà del legislatore di imporre questa interpretazione anche per il passato ( Cass. n. 23827 del 2012; Cass. n. 9895 del 2003; Cass. n. 7182 del 1986 ).

Ne discende che correttamente, ai sensi dell’art. 11 preleggi al codice civile, la disposizione di legge invocata non ha trovato applicazione al rapporto dedotto in giudizio, essendo stata introdotta dopo la stipulazione del contratto di compravendita, avvenuta il 5.10.2004.

Il ricorso va pertanto respinto.

Le spese del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

Si dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso; condanna l’ INPS al pagamento in favore dei controricorrenti delle spese di giudizio, che liquida in euro 3.600,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali.

Dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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