Prezzo vendita immobili pubblici: la Cassazione decide

Un ente previdenziale ha venduto un immobile a ex inquilini. Questi hanno contestato il prezzo, ritenendolo superiore a quanto previsto dalla legge sulla dismissione del patrimonio pubblico. I tribunali di merito hanno dato loro ragione, ordinando la restituzione dell’eccedenza. La Cassazione ha confermato la decisione, rigettando il ricorso dell’ente. La Corte ha stabilito che per il calcolo del prezzo di vendita degli immobili pubblici si deve applicare il coefficiente di abbattimento vigente al momento dell’offerta di opzione, respingendo l’applicazione retroattiva di una norma successiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Prezzo Vendita Immobili Pubblici: La Cassazione fissa i paletti sul calcolo

La determinazione del corretto prezzo vendita immobili pubblici è una questione complessa che interseca diritto contrattuale e normativa speciale. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito un’importante chiarificazione sul calcolo del corrispettivo dovuto dagli ex inquilini in caso di dismissione del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali, ribadendo il principio della certezza del diritto e della non retroattività delle leggi.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dall’acquisto di un immobile da parte di due ex inquilini di un ente previdenziale, avvenuto nel 2004 nel quadro di un piano di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico. Gli acquirenti, dopo aver stipulato il contratto, hanno citato in giudizio l’ente venditore (e la società veicolo), sostenendo che il prezzo pagato fosse superiore a quello legalmente dovuto. In particolare, contestavano l’applicazione di un coefficiente di abbattimento del valore di mercato non corretto.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno accolto la domanda degli acquirenti, condannando l’ente previdenziale alla restituzione della somma versata in eccesso, oltre al deposito cauzionale. Secondo i giudici di merito, il prezzo doveva essere calcolato utilizzando il coefficiente di abbattimento vigente al momento dell’offerta di opzione, e non altri coefficienti o criteri invocati dall’ente.

La Decisione della Corte sul prezzo vendita immobili pubblici

L’ente previdenziale ha proposto ricorso per Cassazione, basandolo su quattro motivi principali:

1. Errata disapplicazione di un decreto ministeriale che, a suo dire, aveva natura normativa.
2. Assenza di contrasto tra la normativa primaria e quella ministeriale.
3. Mancata applicazione di una norma del 2006, ritenuta di natura interpretativa e quindi retroattiva, che avrebbe disciplinato il caso di specie.
4. Violazione dei principi contrattuali, poiché il prezzo era stato accettato con l’esercizio dell’opzione, perfezionando così l’accordo.

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito. Il punto cruciale della decisione riguarda la natura della legge del 2006 invocata dall’ente.

Il Principio di Irretroattività della Legge

La difesa dell’ente si fondava sull’idea che una norma introdotta nel 2006 dovesse essere applicata a un contratto del 2004 perché avrebbe avuto una funzione ‘interpretativa’, cioè di chiarire il senso della legge originaria. La Cassazione ha smontato questa tesi, spiegando che la norma del 2006 non era affatto interpretativa. Essa, infatti, introduceva una regola nuova per una situazione specifica e non disciplinata in precedenza: il caso in cui l’offerta di opzione fosse stata inviata con un ritardo di oltre sei mesi rispetto alla stima del valore dell’immobile.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che una legge può essere considerata interpretativa, e quindi retroattiva, solo quando si limita a esplicitare il significato di una norma preesistente, senza introdurre elementi di novità. Nel caso in esame, la norma del 2006 non chiariva una disposizione ambigua, ma disciplinava ex novo un’ipotesi non contemplata dalla legislazione precedente.

Di conseguenza, in base al principio generale di irretroattività della legge (sancito dall’art. 11 delle Preleggi al Codice Civile), tale norma non poteva essere applicata a un rapporto contrattuale sorto e perfezionatosi nel 2004. Il contratto di compravendita si era concluso con l’accettazione dell’offerta di opzione, e le condizioni economiche erano state definite sulla base della normativa vigente in quel preciso momento. I giudici di merito avevano quindi correttamente applicato la legge in vigore all’epoca, che prevedeva l’utilizzo del coefficiente di abbattimento pubblicato nell’agosto 2004 e relativo al secondo semestre 2003, periodo in cui era stata formulata l’offerta.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione rafforza un principio fondamentale del nostro ordinamento: la certezza dei rapporti giuridici. Il prezzo di un contratto di compravendita, una volta definito sulla base delle leggi vigenti al momento della sua conclusione, non può essere modificato da una normativa successiva, a meno che questa non abbia una chiara ed inequivocabile natura interpretativa. La decisione tutela gli acquirenti da cambiamenti normativi postumi, garantendo che i criteri per la determinazione del prezzo vendita immobili pubblici siano quelli conosciuti e vigenti al momento in cui si forma l’accordo contrattuale. Si tratta di una garanzia essenziale per la stabilità e la prevedibilità delle transazioni immobiliari, specialmente in un settore così regolamentato.

Come si calcola il prezzo di vendita di un immobile pubblico a un ex inquilino?
Il prezzo viene determinato partendo dal valore di mercato dell’immobile, al quale viene applicato un coefficiente di abbattimento. La Corte di Cassazione ha chiarito che il coefficiente corretto da utilizzare è quello vigente al momento in cui l’ente proprietario formula l’offerta di opzione all’acquisto.

Una legge approvata dopo la firma di un contratto di vendita può modificarne il prezzo?
No, di norma una legge non ha effetto retroattivo. Non può quindi modificare un contratto già concluso, a meno che la legge stessa non sia esplicitamente e genuinamente ‘interpretativa’, ovvero si limiti a chiarire il significato di una norma precedente senza introdurre nuove regole.

Qual è la differenza tra una legge nuova e una legge interpretativa secondo la Cassazione?
Una legge è interpretativa se il suo contenuto serve solo a chiarire il significato di una norma preesistente, ricollegandosi ad essa. Una legge è nuova, e quindi non retroattiva, quando disciplina un’ipotesi prima non contemplata dalla normativa, come nel caso analizzato, dove si introduceva una regola specifica per le offerte inviate in ritardo rispetto alla stima immobiliare.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 3517 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 3517 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/02/2025

O R D I N A N Z A

sul ricorso proposto da:

ISTITUTO NAZIONALE RAGIONE_SOCIALE , con sede in Roma, in persona del direttore della Direzione centrale RAGIONE_SOCIALE dott. NOME COGNOME, in forza di procure rilasciate con atti del notaio NOME COGNOME in Roma, rep. 49171 del 19. 12. 2002, e dal notaio NOME COGNOME in Roma, rep. 51363 del 10. 12. 2002, rappresentato e difeso per procura alle liti in calce al ricorso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliato presso il loro studio in Roma, INDIRIZZO
Ricorrente

contro

COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME, rappresentate e difese per procure alle liti in calce al controricorso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliate presso lo studio del primo in Roma, INDIRIZZO

Controricorrenti

avverso la sentenza n. 442/2020 della Corte di appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, depositata il 18.12.2020.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9.1.2025 dal consigliere relatore NOME COGNOME

Fatti di causa e ragioni della decisione

1.Con atto di citazione del 2014 COGNOME NOME e COGNOME NOME, premesso di avere acquistato, quali ex inquilini dell’INPDAP, con contratto del 5.10.2004, un immobile dalla RAGIONE_SOCIALE, a seguito della legge sulla dismissione delle proprietà degli enti previdenziali, convennero dinanzi al tribunale di Taranto la società cedente, assumendo che il prezzo di acquisto da loro versato era maggiore di quello determinabile in applicazione dei criteri stabiliti dalla legge e chiedendo quindi la restituzione dell’eccedenza ; chiesero inoltre la restituzione anche del deposito cauzionale relativo al cessato contratto di locazione.
Si costituì in giudizio l’INPS, quale successore universale dell’ex INPDAP, e procuratrice speciale della SCIP, deducendo la corretta determinazione del prezzo di vendita.

Con sentenza n. 1096 del 2017 il tribunale accolse la domanda e condannò l’INPS al pagamento in favore degli attori dell e somme di euro 7.269,03 a titolo di restituzione di parte del prezzo versato per l’acquisto e di euro 363,07 per il deposito cauzionale, oltre gli interessi di mora.

Proposto gravame, con sentenza n. 442 del 18.12.2020 la Corte di appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, confermò la pronuncia di primo grado.

Per quanto qui ancora rileva, la Corte territoriale, premesso che nell ‘atto di vendita gli acquirenti avevano fatto espressa riserva di agire per la rideterminazione del corrispettivo, motivò la conclusione accolta affermando che, in base alla normativa applicabile in materia, il prezzo di vendita dell’immobile, stimato ai valori di mercato di ottobre 2021 alla data del 31.12.2003, momento in cui era stata formulata dall’ente proprietario l’offerta di opzione, andava abbattuto sulla base del coefficiente aggregato relativo al periodo del secondo semestre 2003, pari a 0,8777, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale del 13.8.2004, vigente al momento dell’offerta, e non , come preteso dall’INPS, sulla base del coefficiente precedente, relativo al primo semestre 2003. L’art. 1 del decreto legge n. 41 del 2004 prevede, infatti, al comma 1, che il prezzo sia determinato al momento dell’offerta in opzione, mentre al comma 2 specifica che la relativa determinazione, ai sensi dell’art. 3 , comma 7, decreto legge n. 351 del 2001, deve tener conto dei coefficienti di abbattimento calcolati dalla Agenzia del territorio sulla base degli eventuali aumenti di valore degli immobili tra la data della suddetta offerta in opzione ed i valori medi di mercato del mese di ottobre 2001. La soluzione diversa, patrocinata dall ‘INPS, non poteva d’altra parte fondarsi sul d.m. 26.3.2004, secondo cui la prima tabella relativa al primo semestre 2003 andava utilizzata nelle offerte di opzione inviate sino alla data di entrata in vigore del decreto stesso e per le quali non fosse stato già stipulato il rogito, atteso che tale disposizione, essendo in contrasto con la normativa del citato decreto legge n. 41 del 2004, andava nella specie disapplicata.
Per la cassazione di questa decisione, con atto notificato il 9.2.2021 ha proposto ricorso l’INPS, affidato a quattro motivi.

COGNOME NOME e NOME, anche in qualità di eredi di COGNOME NOME, hanno notificato controricorso, illustrato da successiva memoria.

Il P.M., nella persona del sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME ha depositato memoria, con cui ha chiesto il rigetto del ricorso.

2. Il primo motivo di ricorso denuncia violazione dell’art. 1, comma 4, decreto legge n. 41 del 23.2.2004 e degli artt. 4 e 5 legge 20.3.1865, n. 2248 all. E), per avere la Corte di merito giustificato la sua decisione in forza della disapplicazione del d.m. 23.2.2004, che ha veste ammnistrativa ma in realtà natura normativa, laddove la disapplicazione degli atti amministrativi che, in caso di riscontro della loro illegittimità, il giudice ordinario può disporre, riguarda esclusivamente gli atti formalmente e sostanzialmente amministrativi.
Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione dell’art. 11 preleggi al c.c. e violazione e falsa applicazione del decreto legge n. 41 del 2004 e del d.m. 26.3.2004, art. 1, censurando la sentenza impugnato per avere ritenuto

illegittima e quindi disapplicata la disposizione contenuta nel d.m. citato per contrasto con il disposto del decreto legge. In realtà, sostiene il ricorrente, non sussis teva tra le varie disposizioni alcun contrasto, atteso che l’art. 1 del decreto legge, nella formulazione vigente al momento del rogito, non faceva alcun cenno alla valutazione della Agenzia del territorio come parametro temporale per la determinazione del prezzo, ma demandava ad uno o più decreti ministeriali le modalità applicative e la fissazione dei criteri per procedervi.
Il terzo motivo di ricorso, che denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 56, decreto legge 23. 2. 2006, n. 226 e del primo e secondo periodo dell’art. 1, comma 2, decreto legge 23. 2. 2004, n. 41, censura la decisione impugnata per non avere applicato, nel decidere la controversia, la disposizione di cui all’art. 1, comma 2, decreto legge 23. 2. 2004, n. 41, introdotta dal decreto legge 4. 7. 2006, n. 223, entrato in vigore il 4.7.2006, nella parte in cui prevede che: ‘ Qualora le offerte in opzione non siano inviate dagli enti gestori agli aventi diritto, dopo un intervallo di tempo superiore a sei mesi rispetto alla valutazione dell’Agenzia del territorio, i coefficienti di abbattimento da applicare dovranno essere quelli pubblicati in epoca immediatamente successiva alla data della valutazione stessa, al fine di garantire che il prezzo delle unità immobiliari offerte in opzione sia effettivamente corrispondente in termini reali ai valori di mercato del mese di ottobre 2001 ‘. Sostiene il ricorrente che, per quanto entrata in vigore dopo la stipulazione del contratto di vendita, tale disposizione avrebbe dovuto essere applicata nel caso di specie, avendo natura chiaramente interpretativa.
Il quarto motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1326, 1351 e 2932 c.c., lamentando che la Corte di appello abbia ritenuto rideterminabile e modificabile il prezzo di cessione degli alloggi, in violazione del principio di vincolatività del contratto, nonostante esso fosse stato espressamente accettato dai cessionari con l’esercizio della loro opzione all’acquisto, momento che, ai sensi di legge, perfeziona l’accordo in ordine alla cessione dell’immobile ed al prezzo.
R.G. N. 4505/2021.

I motivi, che vanno trattati congiuntamente in ragione della loro connessione obiettiva ed ai fini di chiarezza espositiva della decisione, sono infondati.

Occorre premettere l’esposizione, sia pure sintetica, della normativa di riferimento.

In particolare, vanno richiamati: il decreto legge 25. 9. 2001, n. 351, convertito con legge 23. 11. 2001, n. 410, che prevedeva la dismissione degli immobili dello Stato e degli enti pubblici e la concessione, a determinate condizioni, di un diritto di opzione all’acquisto in favore degli inquilini, con sconti in misura prefissata sul prezzo di mercato, da determinarsi con riferimento ad unità immobiliari aventi caratteristiche simili (art. 3); il successivo decreto legge n. 41 del 2004, convertito con legge n. 104 del 2004, che, all’art. 1, comma 1, stabiliva che il prezzo di cessione ‘ è determinato, al momento dell’offerta in opzione e con le modalità di cui al comma 2, sulla base dei valori di mercato del mese di ottobre 2001 ‘, vale a dire, ai sensi del comma richiamato, ‘ applicando, ai sensi dell’art. 3, comma 7, d.l. n. 351 del 2001, coefficienti aggregati di abbattimento calcolati dall’Agenzia del territorio sulla base di eventuali aumenti di valor e degli immobili tra la data della suddetta offerta in opzione ed i valori medi di mercato del mese di ottobre 2001, quali pubblicati dall’Osservatorio d el mercato immobiliare (OMI ) e di altri parametri di mercato ‘; l’art. 37, comma 56, decreto legge n. 223 del 2006, entrato in vigore il 4. 7. 2006, convertito con legge n. 248 del 4.8.2006, che ha aggiunto al comma 2 dell’art. 1 sopra riportato il seguente periodo: ‘
he questa disposizione enuclea e disciplina una ipotesi mai contemplata dalla normativa precedente, vale a dire il caso in cui le offerte di opzione siano inviate oltre sei mesi dalla stima dell’immobile da parte della Agenzia del territorio. Nei confronti di essa non è dato pertanto rinvenire alcun intento chiarificatore, ma soltanto la scelta di dettare una disciplina più adeguata alle circostanze di fatto, in particolare ai ritardi degli enti previdenziali, ai fini determinazione del prezzo di cessione, coprendo situazioni in precedenza non disciplinate dalla legge (Cass. n. 7185 del 2023). Ne è conferma lo stesso fatto che la disposizione sia stata poi abrogata (decreto legge n. 185 del 2008, art. 16, comma 2).
Il principio in materia, infatti, è che la natura interpretativa di una legge, comportando una deroga al principio della irretroattività, non può che dipendere dal suo contenuto, caratterizzato dall’enunciazione di un

apprezzamento interpretativo circa il significato di un precetto antecedente, a cui la norma si ricollega nella formula e nella “ratio”, e da un momento precettivo, con il quale il legislatore impone questa interpretazione, escludendone ogni altra. È perciò necessario che essa esprima non solo il significato da attribuire ad una norma precedente, ma anche la volontà del legislatore di imporre questa interpretazione anche per il passato ( Cass. n. 23827 del 2012; Cass. n. 9895 del 2003; Cass. n. 7182 del 1986 ).
Ne discende che correttamente, ai sensi dell’art. 11 preleggi al codice civile, la disposizione di legge invocata non ha trovato applicazione al rapporto dedotto in giudizio, essendo stata introdotta dopo la stipulazione del contratto di compravendita, avvenuta il 5.10.2004.

Il ricorso va pertanto respinto.

Le spese del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

Si dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso; condanna l’ INPS al pagamento in favore dei controricorrenti delle spese di giudizio, che liquida in euro 3.600,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali.

Dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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