Prescrizione sanzioni: audizione non interrompe i termini

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29389/2024, ha stabilito un importante principio in materia di prescrizione sanzioni amministrative. Un istituto di credito e un suo dipendente si erano opposti a una sanzione per violazione delle norme antiriciclaggio, eccependo la prescrizione quinquennale. La Corte d’Appello aveva respinto l’eccezione, ritenendo che l’audizione avesse interrotto i termini. La Cassazione ha ribaltato tale decisione, affermando che l’audizione, avendo una funzione di garanzia difensiva, non costituisce un atto idoneo a interrompere la prescrizione. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prescrizione Sanzioni: l’Audizione del Trasgressore Non Interrompe i Termini

Con una recente e significativa ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento cruciale in tema di prescrizione sanzioni amministrative. Il principio affermato è netto: la convocazione per l’audizione personale, prevista dalla legge sui procedimenti sanzionatori, non ha efficacia interruttiva della prescrizione. Questa decisione, che supera un precedente orientamento, rafforza le garanzie difensive del cittadino e impone maggiore rigore all’azione della Pubblica Amministrazione.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’opposizione presentata da un istituto di credito e da un suo funzionario contro un decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il decreto ingiungeva il pagamento di una cospicua sanzione per la violazione degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette, previsti dalla normativa antiriciclaggio.

Sia in primo grado che in appello, i ricorrenti avevano sollevato, tra le altre, un’eccezione di prescrizione quinquennale del diritto dell’amministrazione a riscuotere la sanzione. I giudici di merito, tuttavia, avevano rigettato tale eccezione, sostenendo che il termine di prescrizione fosse stato validamente interrotto dalle richieste di audizione avvenute nel corso del procedimento amministrativo. La Corte d’Appello, pur riducendo l’importo della sanzione, confermava questa impostazione. Di qui, il ricorso per cassazione.

La Questione della Prescrizione delle Sanzioni Amministrative

Il cuore della controversia giuridica ruotava attorno all’interpretazione dell’art. 28 della Legge n. 689/1981. La norma stabilisce che il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative si prescrive in cinque anni dal giorno della violazione. Il termine è interrotto solo da atti che costituiscono esercizio della pretesa sanzionatoria.

Il quesito posto alla Suprema Corte era quindi il seguente: la convocazione per l’audizione, disposta su richiesta dell’interessato, può essere considerata un atto con cui l’Amministrazione fa valere il proprio diritto e, di conseguenza, interrompe la prescrizione? Secondo i ricorrenti, la risposta doveva essere negativa, poiché l’audizione rappresenta uno strumento di difesa per il privato, non un atto di impulso della pretesa punitiva da parte dello Stato.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendolo fondato e assorbente rispetto agli altri. I giudici hanno operato una netta distinzione tra gli atti del procedimento sanzionatorio.

La Corte ha specificato che, per interrompere la prescrizione, è necessario un atto che manifesti in modo inequivocabile la volontà dell’Amministrazione di procedere alla riscossione della pena pecuniaria. Devono essere, quindi, atti che costituiscono “esercizio della pretesa sanzionatoria”.

L’audizione, al contrario, ha una natura “neutra” rispetto a tale pretesa. Essa risponde a un’esigenza di salvaguardia del principio del contraddittorio e del diritto di difesa, tutelati anche nel procedimento amministrativo (come desumibile dall’art. 10 della L. 241/1990). La convocazione, specialmente se disposta su richiesta dell’interessato, serve a consentire a quest’ultimo di esporre le proprie ragioni prima che l’Amministrazione adotti una valutazione definitiva. Non è, quindi, un atto con cui l’ente pubblico esercita il proprio potere sanzionatorio, ma un momento di garanzia procedurale.

Superando precedenti pronunce di segno contrario, la Cassazione ha concluso che né la convocazione né lo svolgimento dell’audizione possono essere considerati idonei a costituire in mora il debitore ai sensi dell’art. 2943 c.c. e, pertanto, non interrompono il decorso della prescrizione.

Le Conclusioni

La decisione della Suprema Corte ha importanti implicazioni pratiche. In primo luogo, stabilisce un confine chiaro tra atti di garanzia difensiva e atti di esercizio della pretesa punitiva. L’Amministrazione che intende irrogare una sanzione deve attivarsi con atti specifici e tipizzati (come la notifica della contestazione o il decreto sanzionatorio) per interrompere efficacemente la prescrizione. Non può fare affidamento su atti interlocutori come l’audizione.

In secondo luogo, questa ordinanza rafforza la certezza del diritto e la posizione del soggetto sottoposto a procedimento sanzionatorio. Il termine di prescrizione diventa un baluardo più solido contro l’inerzia della Pubblica Amministrazione. La sentenza impugnata è stata quindi cassata, con rinvio alla Corte d’Appello che dovrà riesaminare il caso applicando il nuovo principio di diritto, valutando nuovamente i termini di prescrizione senza tener conto dell’effetto interruttivo dell’audizione.

L’audizione richiesta dall’interessato in un procedimento sanzionatorio interrompe la prescrizione?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’audizione e la relativa convocazione non sono atti idonei a interrompere la prescrizione, poiché hanno la sola funzione di consentire l’esercizio del diritto di difesa e non costituiscono un esercizio della pretesa sanzionatoria da parte dell’Amministrazione.

Quali atti possono interrompere la prescrizione per le sanzioni amministrative?
La prescrizione è interrotta solo dagli atti procedimentali che hanno la funzione specifica di far valere il diritto dell’amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, manifestando in modo inequivocabile la volontà di proseguire nell’azione punitiva.

Perché la convocazione per un’audizione non è considerata un atto interruttivo della prescrizione?
Perché la sua natura è neutra rispetto alla pretesa sanzionatoria. Essa risponde a un’esigenza di salvaguardia del principio del contraddittorio e del diritto di difesa, permettendo all’interessato di esporre le proprie ragioni prima di una decisione definitiva. Non è un atto con cui l’Amministrazione esercita il suo potere punitivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29389 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29389 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28914/2022 R.G. proposto da: BANCA MONTE DEI PASCHI DI SIENA SPA, NOME COGNOME, elettivamente domiciliati in ROMAINDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME che li rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di ROMA n. 2650/2022 depositata il 02/05/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del l’ 08/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

Letta la memoria del P.G. in persona del cons. NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del secondo e terzo motivo di ricorso e per il rinvio alla pubblica udienza in relazione al primo.

FATTI DI CAUSA

Banca Monte Dei Paschi e NOME COGNOME proponevano opposizione, ai sensi degli artt. 22 e 22-bis, L. 24 novembre 1981, n. 689 avverso il Decreto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE n. 400395/A/2016, ingiungendo loro di pagare la somma di euro 94.666 per la violazione degli obblighi di segnalazione di cui agli artt. 3 Legge 197/1991 e 41 d.lgs. 231/2007.

Il Tribunale di Roma rigettava l’opposizione .

Preliminarmente il giudice di prime cure rigettava le eccezioni procedurali chiamando il principio consolidato secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata RAGIONE_SOCIALEa violazione, il momento RAGIONE_SOCIALE‘accertamento – in relazione al quale collocare il dies a quo del termine previsto dall’art. 14, secondo comma, l.n. 689/81, per la notifica degli accertamenti di tale violazione – non coincide con quello in cui viene acquisito il “fatto” nella sua materlalità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità cui è stato trasmesso il rapporto, ma va individuato nel momento In cui detta autorità abbia valutato tutti i dati indispensabili ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica RAGIONE_SOCIALE‘esistenza RAGIONE_SOCIALEa violazione segnalata. Mentre il termine di decadenza non poteva essere fatto decorrere dal 28.10.2010 ma dal momento in cui l’Ufficio ispettivo aveva espresso un pieno convincimento attraverso la valutazione
di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi RAGIONE_SOCIALE‘illecito, coincidente con l’8.04.2011 con la redazione del verbale di accertamento.

Il termine di prescrizione di cui all’art. 28 legge n. 689 del 1981 era stato interrotto. Era pacifico che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa violazione e per l’irrogazione RAGIONE_SOCIALEa sanzione avesse la funzione di far valere il diritto RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione alla riscossione RAGIONE_SOCIALEa pena pecuniaria e, costituendo esso esercizio RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria, era idoneo a costituire in mora il debitore ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2943 c.c.

Nella specie, il termine prescrizionale era stato interrotto con la richiesta di audizione avvenuta, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 18 legge n. 689/81 in data 11.11.2015 per la Banca e in data 18.11.2015, per COGNOME. Ciò, dunque, esprimeva la volontà RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione di coltivare il procedimento amministrativo diretto all’irrogazione RAGIONE_SOCIALEa sanzione e come tale aveva pieno effetto interruttivo.

Richiamata la giurisprudenza di legittimità circa i presupposti per far scattare l’obbligo di segnalazione in caso di operazione economica sospetta e in particolare il riferimento alle caratteristiche, all’entità e alla natura RAGIONE_SOCIALE‘operazione o del soggetto che la pone in essere, così come le specifiche conoscenze RAGIONE_SOCIALE‘operatore RAGIONE_SOCIALE‘autore RAGIONE_SOCIALE‘operazione e RAGIONE_SOCIALEa specie, il Tribunale evidenziava che nella specie le movimentazioni avvenivano su un conto corrente di tipo personale con prelevamento in contanti ed emissione di assegni bancari su piazza e fuori piazza sotto la soglia di non trasferibilità risultati spesso non pagati in prima istanza e con emissione di assegni circolari alcuni negoziati in seconda girata con nominativi ricorrenti. L’operazione presentava, quindi, palesi indici di anomalia ai fini RAGIONE_SOCIALEa segnalazione e non trovava
giustificazione quanto dichiarato dal direttore che aveva basato la propria valutazione RAGIONE_SOCIALEe operazioni sulla conoscenza del cliente titolare del conto. Infine, il Tribunale applicava la sanzione più favorevole prevista dalla modifica RAGIONE_SOCIALE‘articolo 41 del decreto legislativo 231 2007 intervenuta nel 2017.

BANCA Monte dei Paschi e NOME COGNOME proponevano appello avverso la suddetta sentenza.

Resisteva al gravame il RAGIONE_SOCIALE.

La Corte d’Appello di Roma accoglieva solo in parte il gravame con riferimento alla sanzione irrogata.

Quanto all’eccezione di prescrizione la Corte d’appello aderiva all’orientamento di legittimità secondo cui l’audizione essendo atto tipico del procedimento sanzionatorio è atto interruttivo RAGIONE_SOCIALEa prescrizione.

Quanto all’eccezione di decadenza anche in questo caso la Corte aderiva all’orientamento di illegittimità che distingue il momento RAGIONE_SOCIALE‘accertamento dall’acquisizione del fatto nella sua materialità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità. Nella specie il momento da cui far decorrere il termine di decadenza non era la notifica del verbale di accertamento ma sicuramente il momento successivo all’audizione dei ricorrenti. Secondo la Corte d’appello uno spatium deliberandi di due mesi dall’audizione era un periodo ragionevole per la formulazione RAGIONE_SOCIALEa contestazione, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE‘arco temporale RAGIONE_SOCIALEe numerose operazioni da valutare singolarmente e del volume RAGIONE_SOCIALEa documentazione acquisita e del fatto che anche gli esiti RAGIONE_SOCIALE‘audizione andavano complessivamente valutati alla luce di quanto già raggiunto dall’istruttoria.
Quanto al terzo motivo relativo al merito RAGIONE_SOCIALEa contestazione la Corte d’appello richiamava giurisprudenza di legittimità in relazione all’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 41 del citato decreto legislativo secondo cui non è necessaria una verifica RAGIONE_SOCIALE‘origine illecita dei fondi oggetto RAGIONE_SOCIALEa operazione, né una valutazione di liceità sostanziale ma si richiede solo l’oggettiva acquisizione e conseguente segnalazione del dato formale la cui omissione costituisce fatto illecito, indipendentemente dall’eventuale liceità RAGIONE_SOCIALEa transazione successivamente provata.
Nella specie non era contestato che dall’esame del conto corrente n. 1008 era emersa un’attività caratterizzata da frequenti versamenti di assegni bancari su piazza e fuori piazza per importi a cifra tonda e sotto la soglia di non trasferibilità spesso risultati non pagati in prima istanza, mentre in uscita vi erano frequenti prelevamenti di contante quasi sempre contestuali e di poco successivi ai versamenti ed alcune emissioni di assegni circolari. I titoli spesso erano negoziati in seconda girata e risultavano tratti da nominativi talvolta ricorrenti e nei confronti dei quali risultavano in alcuni casi protesti per assegni e cambiali. L’utilizzo del conto di NOME COGNOME aveva quindi al contrario di quanto sostenuto dagli appellanti un’operatività incoerente col profilo economico del cliente e l’elevata movimentazione in assegni oggettivamente tali da ingenerare un dovuto sospetto tanto più che il correntista aveva riferito di svolgere unitamente al fratello, piccoli lavori edili.
La Corte invece evidenziava che il nuovo articolo 58 del d. lgs. n. 231 del 2007 prevedeva che nelle ipotesi violazioni gravi ripetute o sistematiche ovvero plurime dovesse applicarsi la sanzione amministrativa pecuniaria da € 30.000 a 300.000 anche tenuto

conto RAGIONE_SOCIALEa evidenza dei motivi del sospetto e del grado di collaborazione RAGIONE_SOCIALE‘intermediario che nella specie si era attivato trasmettendo la segnalazione, dunque, la sanzione poteva essere ridotta a € 60.000.

Banca Monte dei Paschi e NOME COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza sulla base di tre motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

I ricorrenti con memoria depositata in prossimità RAGIONE_SOCIALE‘udienza hanno insistito nella richiesta di accoglimento del ricorso.

AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha concluso per il rinvio alla pubblica udienza in relazione al primo motivo e, in subordine, per l’accoglimento del secondo e terzo.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1.1 Il primo motivo di ricorso è così rubricato: erroneità RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 28 Legge n. 689/1981 e 2943 c.c..

La sentenza impugnata -secondo la tesi RAGIONE_SOCIALEa ricorrente sarebbe errata nella parte in cui ha disatteso l’eccezione avanzata dalla BANCA e dal Sig. COGNOME di prescrizione quinquennale RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria del MEF di cui decreto sanzionatorio n. 400395/A/2016.

Si critica la Corte territoriale per avere ritenuto che l’audizione personale RAGIONE_SOCIALEa parte ex art. 18 Legge 689/81 abbia efficacia interruttiva RAGIONE_SOCIALEa prescrizione.

1.2 Il secondo motivo di ricorso è così rubricato: nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata ex art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.. La sentenza impugnata è nulla nella parte in cui ha disatteso l’eccezione avanzata dalla BANCA e dal NOME di decadenza RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria per tardività RAGIONE_SOCIALEa notifica del processo verbale di accertamento da parte RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE. La sentenza presenterebbe una motivazione meramente apparente e comunque contraddittoria . La Corte territoriale avrebbe confuso i tempi RAGIONE_SOCIALE‘accertamento del la sanzione, notificata dalla RAGIONE_SOCIALE nell’aprile 2011, con quelli RAGIONE_SOCIALEa notifica del Decreto Sanzionatorio poi effettuata dal RAGIONE_SOCIALE nell’aprile 2016.
1.3 Il terzo motivo di ricorso è così rubricato: erroneità RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.: violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 legge n. 689/1981. La sentenza impugnata è errata nella parte in cui ha disatteso l’eccezione avanzata dalla Banca e dal Sig. COGNOME di decadenza RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria per tardività RAGIONE_SOCIALEa notifica del processo verbale di accertamento da parte RAGIONE_SOCIALE‘UIF.

2 Il primo motivo è fondato.

Il collegio rileva che l’orientamento indicato dal P.G. secondo cui anche l’audizione del trasgressore sia atto idoneo ad interrompere la prescrizione sia stato superato dalla giurisprudenza successiva. Nelle ultime pronunce di questa Corte di legittimità, infatti, si è affermato che: in tema di sanzioni amministrative, l’audizione del trasgressore e la relativa convocazione non costituiscono atti idonei a interrompere la prescrizione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 28, secondo comma, l. n. 689 del 1981, non avendo gli stessi la funzione di far valere il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione alla
riscossione RAGIONE_SOCIALEa pena pecuniaria, in maniera tale da costituire esercizio RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria. (Sez. 2, Ordinanza n. 13046 del 12/05/2023, Rv. 667788 conf. Sez. 1, Ordinanza n. 23405 del 01/08/2023, Rv. 668689).

In tali pronunce si è data continuità all’ orientamento consolidato secondo cui in tema di prescrizione del diritto a riscuotere i proventi RAGIONE_SOCIALEe sanzioni amministrative, soltanto agli atti procedimentali che hanno la funzione di far valere il diritto RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione alla riscossione RAGIONE_SOCIALEa pena pecuniaria (e costituiscono, quindi, con le prestabilite caratteristiche di contenuto e di forma, esercizio RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria) può essere attribuita efficacia interruttiva RAGIONE_SOCIALEa prescrizione, ai sensi del secondo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 28 RAGIONE_SOCIALEa legge 24 novembre 1981, n. 689, con conseguente irrilevanza di atti che atipicamente manifestino analoga intenzione (Sez. 2, n. 15631 del 10 luglio 2006; Sez. 1, n. 5798 del 17 marzo 2005).
Nella pronuncia RAGIONE_SOCIALEa prima sezione n.23405 del 2023 si è evidenziata la consapevolezza che, in qualche anteriore precedente (vedi Cass. n. 22388/2018; vedi anche Cass. 28238/2008), la Corte ha affermato che l’audizione del trasgressore, prevista dall’art. 18 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 689 del 1981, e la relativa convocazione, siano attività idonee a costituire in mora il debitore, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2943 c.c., sul rilievo che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa violazione e per l’irrogazione RAGIONE_SOCIALEa sanzione, ha la funzione di far valere il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione alla riscossione RAGIONE_SOCIALEa pena pecuniaria, e costituirebbe esercizio RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria.
Tuttavia, nella più recente riflessione si è superata tale impostazione. Se, infatti, non è in discussione, che allorquando l’Amministrazione provveda, a titolo esemplificativo, a rideterminare la sanzione, riducendola anche in accoglimento dei rilievi difensivi del trasgressore (vedi Cass. n. 787/2022), esprima comunque la propria volontà di dar corso al procedimento sanzionatorio e, quindi, di proseguire nell’azione punitiva, diverso significato deve, invece, attribuirsi alla convocazione per l’audizione, ex art. 18, secondo comma, l. n. 689 del 1981, disposta su richiesta RAGIONE_SOCIALE‘interessato, la quale ha solo la funzione di consentire l’esercizio del diritto di difesa prima che l’Amministrazione proceda ad una valutazione definitiva RAGIONE_SOCIALEa correttezza RAGIONE_SOCIALE‘accertamento precedentemente eseguito (nel c aso di specie l’atto di contestazione). Dunque, l’atto di convocazione, avendo natura neutra rispetto alla pretesa sanzionatoria, risponde solo ad un’esigenza di salvaguardia del principio del contraddittorio, che deve essere tutelato anche nel procedimento amministrativo (come si desume dall’art. 10 l.n. 241/1990), e non può ritenersi idoneo a costituire in mora il destinatario RAGIONE_SOCIALE‘atto di accertamento, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 2943 cod. civ..
Sulla scorta del citato principio, si rende necessario un nuovo esame da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello , restando così logicamente assorbiti gli altri motivi.

La sentenza impugnata va, pertanto, cassata in relazione al motivo accolto dovendosi rivalutare complessivamente i termini di decadenza e prescrizione senza tener conto RAGIONE_SOCIALE‘audizione .

Il giudice del rinvio (che si individua nella stessa Corte, ma in diversa composizione) provvederà anche alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata e ri nvia alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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