Prescrizione risarcimento direttiva: la Cassazione

La Corte di Cassazione ha confermato la prescrizione del diritto al risarcimento del danno per un gruppo di medici specializzandi a causa della tardiva attuazione di una direttiva comunitaria che prevedeva una loro adeguata remunerazione. L’ordinanza stabilisce che il termine di prescrizione decennale decorre dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della Legge n. 370/1999. Poiché il ricorso è stato presentato oltre tale termine, la Corte ha dichiarato i ricorsi inammissibili, consolidando un orientamento giurisprudenziale sul tema della prescrizione del risarcimento per direttive UE.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prescrizione Risarcimento Direttiva: La Cassazione e il Diritto dei Medici Specializzandi

L’ordinanza n. 8691/2024 della Corte di Cassazione affronta un tema di grande rilevanza: la prescrizione del risarcimento da direttiva comunitaria non attuata. La vicenda riguarda i medici specializzandi che per anni non hanno ricevuto un’adeguata remunerazione, come invece previsto dalle norme europee. La Suprema Corte, con una decisione che consolida il suo orientamento, chiarisce definitivamente da quando inizia a decorrere il termine per poter richiedere il risarcimento allo Stato inadempiente, rigettando le pretese dei ricorrenti.

I Fatti del Caso: Medici Specializzandi Senza Retribuzione

La controversia nasce dalla mancata remunerazione di alcuni medici durante il loro percorso di specializzazione. Le direttive comunitarie (in particolare la 75/362/CEE e la 82/76/CEE) imponevano agli Stati membri di garantire una ‘adeguata remunerazione’ ai medici in formazione specialistica. L’Italia ha recepito tali normative con notevole ritardo e solo parzialmente con il D.Lgs. n. 257 del 1991.

Molti medici, che avevano frequentato le scuole di specializzazione prima di tale data, hanno quindi citato in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i ministeri competenti, chiedendo il risarcimento del danno subito per la mancata percezione di quanto loro spettante.

La Decisione dei Giudici di Merito

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto le domande dei medici. La ragione? L’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento. I giudici di merito hanno ritenuto che il termine decennale per far valere il proprio diritto fosse già scaduto al momento della proposizione della domanda.

Prescrizione risarcimento direttiva: La Posizione della Cassazione

I medici hanno proposto ricorso in Cassazione, contestando principalmente l’individuazione della data di inizio della prescrizione (dies a quo). Secondo i ricorrenti, il termine non avrebbe potuto decorrere fino al completo e corretto recepimento della direttiva.

La Corte di Cassazione ha dichiarato i ricorsi inammissibili, confermando l’orientamento ormai consolidato in materia. I giudici hanno ribadito che il diritto al risarcimento del danno per la tardiva attuazione delle direttive comunitarie si prescrive nel termine di dieci anni. Il punto cruciale, confermato dalla Corte, è che questo termine inizia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della Legge n. 370/1999. Quella legge, pur riconoscendo il diritto a una borsa di studio solo a una limitata platea di medici, ha reso palese e definitivo l’inadempimento dello Stato per tutti gli altri, cristallizzando la lesione del loro diritto.

L’Azione di Ingiustificato Arricchimento

I ricorrenti avevano anche proposto, in via subordinata, un’azione per ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.). Anche questa domanda è stata respinta. La Cassazione ha ricordato che tale azione ha carattere sussidiario: non può essere utilizzata quando il soggetto danneggiato aveva a disposizione un’altra azione (in questo caso, quella risarcitoria) per tutelare i propri interessi, anche se quest’ultima si è poi prescritta per sua inerzia.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione su un principio di certezza del diritto. L’inadempimento dello Stato italiano all’obbligo comunitario era chiaro, inequivocabile e non discutibile già dalla scadenza del termine per il recepimento della direttiva (31 dicembre 1982). Tuttavia, la giurisprudenza ha individuato nella Legge n. 370/1999 il momento in cui l’inadempimento è diventato incontrovertibile per tutti i soggetti esclusi, rendendo da quella data esigibile il diritto al risarcimento. Da quel momento, i medici avrebbero potuto e dovuto agire per far valere le proprie ragioni entro il termine di dieci anni.

La Corte ha anche chiarito che il principio stabilito dalla Corte di Giustizia Europea nel caso Emmott, secondo cui lo Stato inadempiente non può opporre la prescrizione, non si applica automaticamente. Tale principio vale solo se è stato il comportamento dello Stato a causare il ritardo nell’azione legale del singolo. Nel caso di specie, l’inadempimento era palese e non vi erano incertezze che potessero giustificare l’inerzia dei medici oltre il termine prescrizionale.

Le Conclusioni

L’ordinanza ribadisce un punto fermo nella giurisprudenza italiana: il diritto al risarcimento del danno per la mancata attuazione di una direttiva comunitaria non è eterno. Per i medici specializzandi non retribuiti prima del 1991, il tempo per agire è scaduto nell’ottobre del 2009. Questa decisione sottolinea l’importanza di agire tempestivamente per la tutela dei propri diritti, poiché l’inerzia prolungata può portare alla loro estinzione per prescrizione, anche di fronte a un palese inadempimento dello Stato.

Quando inizia a decorrere la prescrizione per il risarcimento del danno da tardiva attuazione di una direttiva UE nel caso dei medici specializzandi?
Secondo l’orientamento consolidato della Corte di Cassazione, il termine di prescrizione decennale inizia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della Legge n. 370/1999.

Perché è stata scelta la data del 27 ottobre 1999 come inizio della prescrizione?
Perché la Legge n. 370/1999, pur riconoscendo il diritto alla borsa di studio solo a una specifica categoria di medici, ha reso definitivo e palese l’inadempimento dello Stato nei confronti di tutti gli altri esclusi. Da quella data, il diritto al risarcimento del danno è diventato pienamente esigibile.

È possibile agire per ingiustificato arricchimento se l’azione di risarcimento del danno è prescritta?
No. La Corte ha stabilito che l’azione di ingiustificato arricchimento è sussidiaria e non può essere esercitata se l’azione principale (quella risarcitoria) era disponibile ma è stata persa per intervenuta prescrizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 8691 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 8691 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/04/2024

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 23672/21, proposto da

-) COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME , domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difesi dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO;

-) COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME , domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difesi dall’AVV_NOTAIO

– ricorrenti –

nonché da

NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

-) RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE , in persona rispettivamente del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e dei RAGIONE_SOCIALE pro tempore , domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difesi ope legis dall’RAGIONE_SOCIALE;

Oggetto: risarcimento del danno da tardiva attuazione di direttiva comunitaria.

– controricorrenti – avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma 16 febbraio 2021 n. 1198; udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 25 gennaio 2024 dal AVV_NOTAIO;

FATTI DI CAUSA

In data che non viene indicata né nei ricorsi, né nei controricorsi, né nella sentenza impugnata, gli odierni ricorrenti – insieme a numerosi NOME attori convennero dinanzi al Tribunale di Roma la RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE, esponendo che:

-) dopo avere conseguito la laurea in medicina, si erano iscritti ad una scuola di specializzazione;

-) durante il periodo di specializzazione non avevano percepito alcuna remunerazione o compenso da parte RAGIONE_SOCIALEa scuola stessa;

-) le direttive comunitarie n. 75/362/CEE e 75/363/CEE, così come modificate dalla Direttiva 82/76/CEE, avevano imposto agli Stati membri di prevedere che ai frequentanti le scuole di specializzazione fosse corrisposta una adeguata retribuzione;

-) l’Italia aveva dato tardiva e parziale attuazione a tali direttive solo con il d.lgs. 8.8.1991 n. 257.

Conclusero pertanto chiedendo la condanna RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni convenute al risarcimento del danno sofferto in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa tardiva attuazione RAGIONE_SOCIALEe suddette direttive.

Il Tribunale di Roma, dopo aver diviso le varie cause congiuntamente proposte in vari gruppi, ciascuno avente ad oggetto solo 50 parti attrici, con sentenza n. 21985/17 rigettò tutte le così separate domande, per intervenuta prescrizione del diritto.

La sentenza fu appellata dai soccombenti.

Con sentenza 16 febbraio 2021 n. 1198 la Corte d’appello rigettò il gravame.

Avverso la sentenza d’appello sono state proposte due separate impugnazioni da due gruppi degli originari attori.

La RAGIONE_SOCIALE ha resistito con due separati controricorsi alle suddette impugnazioni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso principale (COGNOME COGNOME NOME).

Il ricorso proposto da NOME COGNOME ed NOME è stato notificato per primo (15.9.221), e va quindi qualificato come ricorso principale.

1.1. Il primo ed il secondo motivo possono essere esaminati congiuntamente. Col primo motivo, infatti, è prospettata la violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 101, comma secondo, RAGIONE_SOCIALEa Costituzione. Al di là di tale riferimento, l’illustrazione del motivo si riduce a ciò: che la Corte d’appello avrebbe violato la legge per avere erroneamente individuato il dies a quo di decorso del termine prescrizionale.

Col secondo motivo è censurata la sentenza d’appello nella parte in cui ha individuato l’ exordium praescriptionis nella data del 27.10.1999.

Deducono i ricorrenti che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria non può decorrere sino a quando quella direttiva non sia pienamente ed integralmente recepita, e nel caso di specie il recepimento non poteva dirsi avvenuto nel 1999.

1.2. Ambedue i motivi sono inammissibili ex art. 360 bis n. 1 c.p.c., alla luce del consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui ‘ il diritto al risarcimento del danno da tardiva od incompleta trasposizione nell’ordinamento interno – realizzata solo con il d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 – RAGIONE_SOCIALEe direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari, si prescrive (…) nel termine decennale decorrente dalla data di entrata in vigore (27 ottobre 1999) RAGIONE_SOCIALEa legge 19 ottobre 1999, n. 370, il cui art. 11 ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore di quanti, tra costoro, risultavano beneficiari RAGIONE_SOCIALEe sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo ‘ (così Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 6606 del 20/03/2014, Rv.
630184 -01; nello stesso senso, ex multis, Sez. 3, Ordinanza n. 2958 del 31/01/2024; Sez. L, Ordinanza n. 18961 del 11/09/2020; Sez. 6 – L, Ordinanza n. 14112 del 07/07/2020; Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 13281 del 1°/07/2020; Sez. 3 – , Ordinanza n. 13758 del 31/05/2018, Rv. 649044 – 01; Sez. 3 – , Sentenza n. 23199 del 15/11/2016, Rv. 642976 -01; Sez. 3, Sentenza n. 16104 del 26/06/2013, Rv. 626903 -01; Sez. 3, Sentenza n. 17868 del 31/08/2011, Rv. 619357 01); princìpi, com’è noto, risalenti alle sentenze gemelle nn. 101813, 10814, 10815 e 10816 del 2011, confermati ancora di recente dalle Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U, Sentenza n. 17619 del 31/05/2022, Rv. 664923 – 01).
1.3. Il principio appena ricordato non solo non collide, ma anzi è puntualmente conforme all’orientamento espresso dalla Corte di Giustizia nella sentenza Emmott (CGUE, sentenza 19.5.2011, in causa C-452/09), invocata dal ricorrente. In tale sentenza infatti si è affermato che:

(a) lo RAGIONE_SOCIALE inadempiente nell’attuazione di una direttiva comunitaria, se convenuto in giudizio da chi domandi il risarcimento del danno causato dalla tardiva attuazione di quella direttiva, ben può opporre all’attore l’eccezione di prescrizione, se non fu lo RAGIONE_SOCIALE con il suo comportamento a causare la tardività del ricorso:

(b) l’accertamento da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALEa violazione del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizione, allorché detta violazione è fuori di dubbio (come già ritenuto da questa Corte: Sez. 3, Sentenza n. 17868 del 31/08/2011, Rv. 619357 – 01).

E nella vicenda oggi in esame l’inadempimento RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE italiano all’obbligo di remunerare la frequentazione RAGIONE_SOCIALEe scuole di specializzazione non era né dubitabile, né incerto .

Come noto la (allora) Comunità Europea nel 1975 volle dettare norme uniformi per ‘ agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di medico ‘, e lo fece con due direttive coeve: la direttiva 75/362/CEE e la direttiva 75/363/CEE, ambedue del 16.6.1975. La prima sancì l’obbligo per gli Stati membri di riconoscere l’efficacia giuridica dei diplomi rilasciati dagli NOME Stati membri per l’esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione

di medico; la seconda dettò i requisiti minimi necessari affinché il suddetto riconoscimento potesse avvenire, tra i quali la durata minima del corso di laurea e la frequentazione a tempo pieno di una ‘formazione specializzata’. L’una e l’altra di tali direttive vennero modificate qualche anno dopo dalla

Direttiva 82/76/CEE del RAGIONE_SOCIALE, del 26 gennaio 1982.

L’art. 13 di tale ultima direttiva aggiunse alla Direttiva 75/363/CEE un ‘Allegato’, contenente le ‘ caratteristiche RAGIONE_SOCIALEa formazione a tempo pieno (…) dei medici specialisti ‘.

L’art. 1, comma terzo, ultimo periodo, di tale allegato sancì il principio per cui la formazione professionale ‘ forma oggetto di una adeguata remunerazione ‘. La direttiva 82/76/CEE venne approvata dal RAGIONE_SOCIALE il 26.1.1982; venne notificata agli Stati membri (e quindi entrò in vigore) il 29.1.1982, e venne pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale RAGIONE_SOCIALEe Comunità Europee n. L43 del 15.2.1982; l’art. 16 RAGIONE_SOCIALEa medesima direttiva imponeva agli Stati membri di conformarvisi ‘ entro e non oltre il 31 dicembre 1982 ‘.
Pertanto:

(a) l’ordinamento comunitario attribuì ai medici specializzandi il diritto alla retribuzione in modo chiaro ed inequivoco a far data dal 29.1.1982;

(b) altrettanto chiara ed inequivoca era la previsione secondo cui gli Stati membri avevano tempo sino al 31.12.1982 RAGIONE_SOCIALEo stesso anno per dare attuazione al precetto comunitario;

(c) che lo RAGIONE_SOCIALE italiano non avesse rispettato tale obbligo era questione non dubitabile, non discutibile, non opinabile, e risultante per di più ictu oculi .

E’ dunque insostenibile la tesi invocata dai ricorrenti, secondo cui in subiecta materia essi non avrebbero potuto sapere né di avere un diritto scaturente dall’ordinamento comunitario, né che quel diritto venne violato dallo RAGIONE_SOCIALE italiano.

Il terzo motivo censura la statuizione con cui la C orte d’ appello ha escluso la legittimazione passiva dei ministeri, e resta assorbito dal rigetto dei primi due.

Il quarto motivo lamenta la falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2041 c.c. . I ricorrenti denunciano come erroneo il giudizio di ‘assorbimento’ RAGIONE_SOCIALEa domanda di ingiustificato arricchimento per effetto RAGIONE_SOCIALEa ritenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

3.1. Il motivo è infondato.

L’azione di danno proposta dagli attori è stata dichiarata non già inesistente, ma prescritta. Sicché, avendo gli attori a disposizione l’azione di danno ed avendola perduta, non possono invocare lazione di ingiustificato arricchimento, la quale è preclusa quando la domanda principale sia rigettata per prescrizione o decadenza del diritto azionato o per carenza di prova del pregiudizio subito o per nullità derivante dall’illiceità del titolo contrattuale per contrasto con norme imperative o con l’ordine pubblico (Sez. U – , Sentenza n. 33954 del 05/12/2023, Rv. 669447 – 01).
Il quinto motivo lamenta la mancata compensazione RAGIONE_SOCIALEe spese ed è inammissibile in quanto investe una scelta discrezionale riservata al giudice di merito.

4. Il ricorso successivo (COGNOME ed NOME).

Con l’unico motivo è censurata la sentenza d’appello nella parte in cui ha individuato l’ exordium praescriptionis nella data del 27.010.1999.

4.1. Il motivo è inammissibile ex 360 bis, n. 1, c.p.c., per le ragioni già indicate al precedente § 1.2.

4.2. I ricorrenti sollecitano, in subordine, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea, affinché le venga sottoposta la questione RAGIONE_SOCIALEa corretta individuazione, in coerenza con l’ordinamento comunitario, RAGIONE_SOCIALE‘ exordium praescriptionis .

Tale questione è stata già più volte sottoposta – in identica fattispecie – a questa Corte, che ha ritenuto non esservi ‘ alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale che i ricorrenti sollecitano ‘,

con motivazioni alle quali può qui rinviarsi ex art. 118 disp. att. c.p.c. (Sez. ; Sez.

3, Ordinanza n. 19962 del 12.7.2023, § 6 dei ‘Motivi RAGIONE_SOCIALEa decisione’) 3, Ordinanza n. 4582 del 11.2.2022, § 5 dei ‘Motivi RAGIONE_SOCIALEa decisione’).

Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

Esse vanno determinate previo aumento nella misura stabilita dall’art. 4, comma 2, ultimo periodo, d.m. 55/14.

P.q.m.

(-) rigetta il ricorso principale e quello successivo;

(-) condanna COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, in solido, alla rifusione in favore di RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 5500,00 oltre spese prenotate a debito;

(-) condanna COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, in solido, alla rifusione in favore RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 10.000,00, oltre spese prenotate a debito;
(-) ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Terza Sezione civile RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, addì 25 gennaio 2024.

Il Presidente (NOME COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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