Prescrizione presuntiva PA: Inapplicabile ai debiti

La Cassazione chiarisce che la prescrizione presuntiva PA è inapplicabile ai crediti verso una Pubblica Amministrazione, come un’Azienda Sanitaria Locale. La necessità di mandati di pagamento formali esclude la presunzione di estinzione del debito, anche in assenza di contratto scritto. La contestazione della legittimazione passiva equivale ad ammissione di mancato pagamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prescrizione Presuntiva PA: Perché Non Si Applica ai Debiti Pubblici

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione: la prescrizione presuntiva PA è incompatibile con le regole di contabilità pubblica. Questo significa che un ente pubblico non può semplicemente sostenere che un debito sia stato pagato solo perché è trascorso un breve lasso di tempo. La decisione nasce da una controversia tra gli eredi di un avvocato e un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) per il pagamento di compensi professionali. Vediamo i dettagli del caso e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti del Caso

Gli eredi di un legale avevano citato in giudizio una ASL e l’ente regionale per ottenere il pagamento di onorari dovuti per l’attività professionale svolta dal loro congiunto, prima in favore di una Unità Sanitaria Locale (USL) poi soppressa, e successivamente per la stessa ASL subentrata.

Nei gradi di merito, la questione si era incentrata sull’eccezione di prescrizione presuntiva sollevata dall’ASL. La Corte d’Appello aveva accolto questa eccezione, ritenendo che, in assenza di un contratto scritto, si potesse presumere l’avvenuto pagamento del compenso. Di conseguenza, aveva condannato gli eredi a rimborsare le spese legali all’ASL.

Contro questa decisione, gli eredi hanno proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la prescrizione presuntiva non potesse trovare applicazione nei confronti di un ente pubblico, soggetto a specifiche e rigorose norme di contabilità per ogni pagamento.

La Decisione sulla Prescrizione Presuntiva PA

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso degli eredi, cassando la sentenza della Corte d’Appello e rinviando la causa per un nuovo esame. Il punto centrale della decisione è che le regole che governano i pagamenti della Pubblica Amministrazione rendono inoperante l’istituto della prescrizione presuntiva.

I giudici hanno chiarito che, per estinguere un debito, un ente pubblico deve emettere un apposito e formale mandato di pagamento. Questo requisito formale non permette di presumere l’estinzione del debito, ma richiede una prova documentale del pagamento stesso. La mancanza di un contratto scritto iniziale, secondo la Corte, non cambia la sostanza: il pagamento, per essere valido, deve comunque seguire un iter tracciabile e formale.

L’Eccezione di Difetto di Legittimazione Passiva

Un altro aspetto cruciale affrontato dalla Corte riguarda la linea difensiva dell’ASL. L’azienda sanitaria, infatti, aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo in pratica di non essere il soggetto tenuto a pagare il debito.

La Cassazione ha sottolineato che tale difesa è intrinsecamente contraddittoria con l’eccezione di prescrizione presuntiva. Contestare di essere il debitore equivale ad un’ammissione implicita di non aver pagato. La prescrizione presuntiva, invece, si fonda proprio sulla presunzione che il pagamento sia avvenuto. Di conseguenza, sollevare un’eccezione sul difetto di legittimazione passiva fa crollare il presupposto stesso della prescrizione presuntiva.

Le Motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha basato la sua decisione su due pilastri argomentativi principali.

Il primo, di carattere assorbente, è legato alla natura stessa degli enti pubblici. I crediti vantati nei confronti di un’amministrazione pubblica non possono essere soggetti a prescrizione presuntiva. Le regole di contabilità pubblica impongono che ogni pagamento sia effettuato tramite appositi mandati, che costituiscono la prova scritta dell’avvenuta estinzione dell’obbligazione. L’argomento della corte di merito, fondato sull’assenza di un contratto scritto, è stato ritenuto non dirimente, poiché il pagamento stesso avrebbe comunque richiesto un riscontro documentale, rendendo inoperativa la presunzione.

Il secondo pilastro riguarda l’interpretazione del comportamento processuale dell’ASL. L’eccezione di difetto di legittimazione passiva, anche se genericamente proposta, è stata interpretata come una contestazione dell’esistenza stessa dell’obbligazione in capo all’ente. Secondo un principio consolidato, l’ammissione di non aver estinto il debito (che può derivare anche implicitamente dalla contestazione della propria titolarità passiva) è incompatibile con la presunzione di avvenuto pagamento su cui si fonda la prescrizione presuntiva.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza la tutela dei creditori nei confronti della Pubblica Amministrazione. Stabilisce con chiarezza che la prescrizione presuntiva PA non può essere utilizzata come scudo per evitare il pagamento di debiti legittimi. I pagamenti pubblici richiedono formalità e tracciabilità, elementi che contrastano con la natura stessa di una presunzione di pagamento. Inoltre, la Corte ribadisce che le strategie difensive degli enti pubblici devono essere coerenti: non si può, allo stesso tempo, negare di essere il debitore e sostenere di aver già pagato. Questa decisione rappresenta un importante punto di riferimento per professionisti e imprese che intrattengono rapporti economici con enti pubblici.

Perché la prescrizione presuntiva non si applica ai debiti di una Pubblica Amministrazione come l’ASL?
Perché i pagamenti degli enti pubblici devono seguire le regole di contabilità pubblica, che richiedono l’emissione di appositi e formali mandati di pagamento. Questa necessità di una prova scritta del pagamento rende inapplicabile la presunzione di estinzione del debito.

Cosa comporta, per la prescrizione presuntiva, il fatto che l’ASL abbia contestato la propria legittimazione passiva (cioè di essere il soggetto tenuto a pagare)?
Contestare la propria legittimazione passiva equivale a un’ammissione implicita di non aver pagato il debito. Questa ammissione è incompatibile con la prescrizione presuntiva, che si fonda proprio sulla presunzione che il pagamento sia invece avvenuto. Pertanto, tale difesa fa cadere l’eccezione di prescrizione.

L’assenza di un contratto scritto per la prestazione professionale influisce sull’applicabilità della prescrizione presuntiva verso la PA?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’assenza di un contratto scritto a monte non è dirimente. Ciò che conta è che il pagamento da parte di un ente pubblico avrebbe comunque richiesto un riscontro scritto (il mandato di pagamento), il che esclude l’operatività della prescrizione presuntiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 27707 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 27707 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19876/2023 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende;

-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO(RAGIONE_SOCIALE), presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende;

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 1443/2023 depositata il 27/02/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

Ritenuto che :

– con citazione del 14.03.2011 la sig.ra NOME COGNOME e i germani NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, nella qualità di eredi dell’AVV_NOTAIO, convenivano in giudizio dinanzi al Tribunale di Tivoli, la Regione Lazio, quale legittimata passiva per le obbligazioni delle ex UU.RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE., e l’RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE), quest’ultima per l’attività prestata a seguito degli incarichi ricevuti successivamente alla soppressione dell’USL , al fine di ottenerne la condanna al pagamento della somma di € 10.677,94, relativa al compenso dovuto per l’attività professionale prestata dal de cuius in favore della soppressa RAGIONE_SOCIALE (di seguito ‘USL’) in un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo e in un giudizio di opposizione all’esecuzione;
-gli attori precisavano che entrambi gli incarichi professionali erano stati conferiti dalla RAGIONE_SOCIALE con le rispettive delibere del 04.03.1994 e 23.06.1994;

-precisavano ancora che i due giudizi, oggetto degli incarichi, erano stati dapprima interrotti e poi riassunti a seguito di incarico della RAGIONE_SOCIALE di cui alla delibera n. 1997 del 31.05.1995;

-precisavano ancora che i medesimi giudizi, successivamente al prosieguo delle varie attività processuali, erano nuovamente dichiarati interrotti a causa del decesso dell’AVV_NOTAIO; -si costituivano in giudizio la RAGIONE_SOCIALE e la Regione Lazio, sostenendo la prima, che l’unica legittimata fosse la Regione Lazio, per cui eccepiva il proprio difetto di

legittimazione passiva e la Regione Lazio, la prescrizione triennale del credito;

-la Regione Lazio, a sua volta, eccepiva, in primo luogo, il difetto di legittimazione attiva degli attori, in secondo luogo il proprio parziale difetto di legittimazione passiva per i crediti successivi alla data del 31.12.1994, in terzo luogo, insisteva per la prescrizione triennale, quinquennale e decennale del credito;

-la Regione Lazio, inoltre, contestava l’entità del credito oggetto di causa e la mancanza di prova in ordine allo stesso; -istruita documentalmente la causa, il Tribunale di Tivoli con sentenza n. 1497/2017 rigettava la domanda proposta dagli originali attori sostenendo che, in assenza di prova scritta di una pattuizione relativa al compenso dovuto al professionista per l’espletamento dell’incarico affidatogli, gli attori avrebbero dovuto intraprendere il procedimento speciale previsto dagli artt. 28 e segg. L. n. 794/1942 e non invece il rito ordinario; -avverso tale sentenza proponevano appello NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, cui resistevano le appellate RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) e la Regione Lazio, le quali riproponevano l’eccezione di prescrizione triennale del credito di cui all’art. 2956 n. 2 c.c.; -la Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 1443/2023, superata la questione del rito, affrontava il merito della domanda, osservando in primo luogo che sussisteva la legittimazione di entrambe le convenute, sia della Regione Lazio per l’attività professionale svolta in favore delle RAGIONE_SOCIALE, sia della RAGIONE_SOCIALE, argomentando che c’era stata anche un’attività svolta in
favore di questa in forza di un autonomo e ulteriore mandato a seguito della riassunzione dei giudizi inizialmente avviati in nome dell’ente poi soppresso;

-quanto all’eccezione di prescrizione presuntiva, osservava che la stessa era ammissibile e accoglibile in relazione al credito nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, in assenza di pattuizione scritta del compenso e perché, contrariamente a quanto accaduto nei confronti del Presidente della Regione Lazio, il professionista non aveva deferito giuramento decisorio per accertare se si fosse verificata l’estinzione del debito;

-la Corte d’appello aggiungeva ancora che l’accoglimento della stessa eccezione non era impedita dal fatto che la RAGIONE_SOCIALE avesse eccepito la propria carenza di legittimazione passiva: invero il difetto di legittimazione passiva era stato opposto solo in relazione ai preesistenti debiti delle RAGIONE_SOCIALE, per i quali sussisteva la legittimazione della Regione Lazio, e non anche in relazione ai debiti quelli intervenuti a seguito dell’autonomo incarico di cui alla deliberazione n. 1997 del 31.05.1995;
-la Corte d’appello accoglieva quindi la pretesa, seppure per importo minore rispetto a quello oggetto di domanda, e condannava gli appellanti a rimborsare le spese del grado di giudizio di appello in favore dell’RAGIONE_SOCIALE.

-per la cassazione di tale sentenza propongono ricorso COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME sulla base di due motivi e l’RAGIONE_SOCIALE (subentrata all’RAGIONE_SOCIALE) ha resistito con

contro

ricorso.

-nell’imminenza dell’adunanza camerale, i soli ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 380 bis .1 c.p.c.

Considerato che :

-il ricorso è esente da tutte le eccezioni di inammissibilità sollevate con il controricorso, compresa quella con la quale si deduce la mancata notificazione del ricorso per cassazione alla Regione Lazio;

-ricorrendo nella specie una ipotesi di cause scindibili, trova l’applicazione la regola secondo la quale «In tema di impugnazioni relative a cause scindibili, qualora il ricorso per cassazione non sia stato notificato ad una delle parti vittoriose nel giudizio di appello, non deve essere ordinata l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 332 c.p.c. se, alla data in cui dovrebbe essere disposta l’integrazione, detta parte sia decaduta dalla facoltà di proporre impugnazione tardiva, per decorso del termine di cui all’art. 327 c.p.c.» (Cass. n. 11835/2018; Cass. n. 12942/2003);
-con il primo motivo di ricorso si denunzia la ‘ violazione dell’art. 1362 c.c. e art. 2956, co. 2 c.c., nonché la violazione degli artt. 167, 115 e 116 c.p.c. e dell’art. 1362 c.c. Carenza di motivazione ex art. 132 c.p.c. in riferimento all’art. 360 n. 3 c.p.c. ‘ ;

-in particolare, è oggetto di censura la riconosciuta operatività della prescrizione presuntiva invocata dalla RAGIONE_SOCIALE;

-la sentenza impugnata ha giustificato tale riconoscimento in base al rilievo che il credito, fatto valere dagli eredi del professionista, non derivava da contratto stipulato in forma scritta e con riguardo a tale affermazione i ricorrenti ne

denunziano l’erroneità, sostenendo che la prescrizione presuntiva avrebbe dovuto ritenersi inapplicabile perché incompatibile con le prescrizioni di legge in materia di pagamento di debiti delle amministrazioni dello Stato, tra cui le RAGIONE_SOCIALE;

-infatti, proseguono i ricorrenti, essendo il credito vantato nei confronti della ASL sottoposto all’applicazione delle regole di contabilità pubblica di cui al D.lgs. n. 502/1992, da ciò derivava che il pagamento per cui è causa non poteva prescindere dalla formale emissione di un mandato di pagamento e di incasso da parte del Tesoriere della suddetta; -la Corte d’appello avrebbe errato nel ritenere che la eccezione di carenza di legittimazione passiva della ASL fosse stata sollevata solo in relazione ai preesistenti debiti delle RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;
-invero, si sottolinea da parte dei ricorrenti, non esiste alcun atto processuale o documento dal quale si possa evincere che la RAGIONE_SOCIALE avrebbe limitato la propria eccezione di carenza di legittimazione passiva ai soli debiti maturati anteriormente alla soppressione delle RAGIONE_SOCIALE;

-al contrario l’RAGIONE_SOCIALE ha negato ogni obbligazione al riguardo contestando in toto la suddetta legittimazione;

-con il secondo motivo di ricorso i rilievi proposti per giustificare l’accoglimento dell’eccezione sono denunziati ex art. 360 co. 1 n. 5 c.p.c. sotto il profilo del vizio di motivazione.

Il primo motivo è fondato e il suo accoglimento comporta l’assorbimento del secondo motivo :

-per i crediti vantati nei confronti d i un’amministrazione pubblica non è possibile invocare la prescrizione presuntiva, attesa la necessità di fare applicazione delle regole di contabilità pubblica anche in relazione ai pagamenti, dovendosi a tal fine provvedere mediante appositi mandati di pagamento (Cass. n. 29543/2019);

-in questo senso, l’argomento usato dalla corte di merito, fondato sull’assenza a monte di un contratto scritto, non è dirimente, perché rimane fermo il fatto che il pagamento, in questo caso, non avrebbe potuto prescindere da un riscontro scritto, con conseguente non operatività della prescrizione presuntiva;

-sebbene il rilievo che precede abbia carattere assorbente, deve riconoscersi la fondatezza anche dell ‘ulteriore censura formulata con il motivo in esame, riguardante il significato attribuito dalla Corte d’appello all’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’RAGIONE_SOCIALE;

-non è vero che l’eccezione fu circoscritta ai soli debiti per i quali era subentrata la Regione;

-l’eccezione fu proposta genericamente, come risulta dalla trascrizione degli scritti di parte operata nel ricorso in ossequio al principio di autosufficienza del ricorso per cassazione e a un attento esame, il rilievo della Corte d’appello attiene al merito di quella stessa eccezione, che essa ha ritenuto infondata per la fase successiva all’avvenuta riassunzione dei giudizi . T uttavia, l’infondatezza non elimina il significato dell’eccezione in relazione alla regola valevole in tema di prescrizione presuntiva, quale risulta dal seguente principio: «l’ammissione di non aver estinto il debito, da cui deriva il rigetto
dell’eccezione di prescrizione (presuntiva), può risultare anche per implicito, in particolare, dalla contestazione dell’esistenza del credito, o della legittimazione passiva, o anche dalla richiesta che si proceda alla compensazione giudiziale con il credito vantato a titolo risarcitorio (Cass. n. 2124/1994; Cass. n. 26219/2009);

-pertanto, la sentenza deve essere cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE in diversa composizione, che provvederà a nuovo esame dell’impugnazione e liquiderà le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa innanzi alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese di legittimità.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio della Seconda Sezione civile della Corte suprema di cassazione, il 27/03/2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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