Prescrizione appalti pubblici: quando decorre?

Una società di costruzioni ha agito contro un Ministero per ritardi nel collaudo di opere pubbliche. La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando che la prescrizione dei crediti dell’appaltatore decorre dalla scadenza del termine previsto per il collaudo. L’inerzia della P.A. costituisce un inadempimento istantaneo e non un illecito permanente, fissando un chiaro ‘dies a quo’ per la decorrenza della prescrizione appalti pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prescrizione Appalti Pubblici: Il Termine per il Collaudo è Decisivo

L’ordinanza in esame offre un importante chiarimento sulla prescrizione appalti pubblici, un tema cruciale per le imprese che operano nel settore. La Corte di Cassazione ha stabilito con fermezza che il termine per far valere i propri diritti, inclusi quelli risarcitori, inizia a decorrere dalla data in cui il collaudo delle opere avrebbe dovuto essere completato. Questo principio consolida un orientamento giurisprudenziale volto a dare certezza ai rapporti tra stazione appaltante e appaltatore, definendo l’inerzia della Pubblica Amministrazione come un inadempimento con effetti immediati.

I Fatti di Causa

Una società edile, successore di un’altra impresa ormai estinta, aveva citato in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. La richiesta verteva sull’accertamento del ritardo del Ministero nel completare le operazioni di collaudo di un appalto, con conseguente domanda di pagamento della rata di saldo, del risarcimento dei danni e degli interessi per ritardati pagamenti.
Il Tribunale di primo grado aveva accolto solo la domanda relativa al pagamento del saldo, dichiarando prescritti gli altri crediti. La Corte d’Appello, successivamente, ha confermato la decisione, respingendo il gravame dell’impresa. Secondo i giudici d’appello, il dies a quo, ovvero il giorno da cui far partire il calcolo della prescrizione, coincideva con la data in cui il collaudo avrebbe dovuto essere effettuato, nel lontano 1988. L’impresa, invece, sosteneva che tale data rappresentasse solo l’inizio dell’inadempimento, configurando un illecito permanente. Insoddisfatta, la società ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione e la Prescrizione negli Appalti Pubblici

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, mettendo un punto fermo sulla questione. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: l’articolo 5 della legge n. 741 del 1981, applicabile a tutte le procedure di esecuzione di opere pubbliche, stabilisce termini precisi per il compimento del collaudo. Una volta superato tale termine, l’ente committente è da considerarsi inadempiente.
Questa inadempienza ha una duplice conseguenza:
1. L’appaltatore può agire per ottenere il pagamento senza necessità di una formale messa in mora.
2. Dalla scadenza del termine per il collaudo inizia a decorrere la prescrizione del credito.
La Cassazione ha chiarito che l’inerzia della Pubblica Amministrazione non configura un illecito permanente, ma un inadempimento ben localizzato nel tempo, dal quale scaturiscono immediatamente gli effetti giuridici, compresa la decorrenza della prescrizione.

L’Inammissibilità per ‘Doppia Conforme’

Un altro aspetto cruciale della decisione riguarda l’applicazione del principio della cosiddetta ‘doppia conforme’. Poiché sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano deciso nello stesso senso, il ricorso in Cassazione era soggetto a limiti più severi. L’impresa ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che le due decisioni si basavano su presupposti di fatto diversi, cosa che non è avvenuta. La Corte ha inoltre respinto il tentativo di introdurre nuovi elementi probatori, come alcune note del Ministero, poiché la loro rilevanza e il loro ingresso nel processo di merito non erano stati adeguatamente specificati, rappresentando di fatto una richiesta di riesame del merito, inammissibile in sede di legittimità.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda su un’interpretazione rigorosa delle norme che regolano gli appalti pubblici e la prescrizione. L’obiettivo è evitare che l’inerzia della P.A. possa ritardare ‘sine die’ l’accettazione dell’opera, paralizzando i diritti del contraente. Scaduti i termini contrattuali, la legge presume un’accettazione tacita o, comunque, pone l’amministrazione in una posizione di inadempimento.
La tesi dell’illecito permanente sostenuta dalla ricorrente è stata respinta perché, se accolta, renderebbe incerto e potenzialmente illimitato il tempo per far valere i propri diritti, contravvenendo al principio di certezza del diritto che governa l’istituto della prescrizione. La Corte ha sottolineato che la mancata esecuzione del collaudo entro i termini è un fatto istantaneo con effetti permanenti, ma l’illecito si consuma nel momento in cui scade il termine. Da quel momento, il diritto al risarcimento può essere esercitato e, di conseguenza, inizia a decorrere la prescrizione.

Le Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione rafforza un importante principio a tutela della certezza nei rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione. Per le imprese del settore, il messaggio è chiaro: la vigilanza sui termini contrattuali, specialmente quelli relativi al collaudo, è fondamentale. Attendere oltre la scadenza del termine per agire in giudizio espone al concreto rischio di vedere i propri crediti, compresi quelli per danni da ritardo, estinti per prescrizione. La decisione serve da monito per non fare affidamento su una presunta natura ‘permanente’ dell’inadempimento della P.A., ma ad attivarsi tempestivamente per la tutela dei propri diritti.

Da quale momento inizia a decorrere la prescrizione per i crediti dell’appaltatore se la stazione appaltante non esegue il collaudo?
La prescrizione inizia a decorrere dalla data in cui il collaudo avrebbe dovuto essere effettuato secondo i termini previsti dal contratto o dalla legge. Superato tale termine, l’appaltatore può agire per il pagamento e da quel momento inizia il conto alla rovescia per la prescrizione.

Il mancato collaudo da parte della Pubblica Amministrazione è considerato un illecito permanente?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’inerzia della P.A. nel compiere il collaudo entro i termini stabiliti è un inadempimento ben localizzato nel tempo (istantaneo), non un illecito permanente. Pertanto, la prescrizione decorre dalla scadenza del termine e non si protrae nel tempo.

Cosa significa ‘doppia conforme’ e quali conseguenze ha sul ricorso in Cassazione?
‘Doppia conforme’ si verifica quando le sentenze di primo grado e di appello giungono alla stessa conclusione sui fatti della causa. In questo caso, la legge limita la possibilità di ricorrere in Cassazione per vizi di motivazione, rendendo il ricorso inammissibile a meno che non si dimostri che le decisioni dei giudici di merito si basano su ricostruzioni dei fatti tra loro divergenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 5419 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 5419 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11544/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO NAPOLI n. 4772/2018 depositata il 23/10/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

La società ricorrente agisce nel giudizio di legittimità quale socio successore ex lege della RAGIONE_SOCIALE, estinta.

La società RAGIONE_SOCIALE aveva convenuto in giudizio il Ministero, in data 27 ottobre 2006, per fare accertare il ritardo in cui era incorso il Ministero nel compimento delle operazioni di collaudo di un appalto, con conseguente condanna al pagamento della rata del saldo nonché di risarcimento del danno e interessi per ritardati acconti nel corso dei lavori e delle spese generali e oneri fideiussori patiti.

Il Tribunale ha accolto la domanda soltanto con riferimento al pagamento della rata di saldo, mentre ha ritenuto prescritti gli ulteriori crediti vantati.

L’impresa ha interposto gravame che la Corte d’appello di Napoli ha respinto, sul rilievo che il dies a quo dal quale fare decorrere il termine di prescrizione è la data in cui avrebbe dovuto essere effettuato il collaudo, cioè il 4 novembre 1988, e disattendendo la tesi delle impresa secondo la quale questa data sarebbe solo l’inizio dell’inadempimento da parte della stazione appaltante.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società nella sua qualità di successore dell’originaria attrice, affidandosi a due motivi. Si è costituito con controricorso il Ministero. La ricorrente ha depositato memoria.

RITENUTO CHE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, della l. n. 741 del 10 dicembre

1981; 91 e ss. del R.D. n. 350/1895; 38 e 44 del D.P.R. n. 1063/62, nonché’ degli artt. 2934, 2935 e ss. c.c. in relazione all’art. 360, n. 3) c.p.c.; la nullità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 112 e dell’art. 132 c.p.c. in relazione all’art. 360, n.4), c.p.c.; l’ omesso esame di un fatto controverso decisivo per il giudizio, in relazione all’art. 360, n. 5), c.p.c.

1.1. Il motivo in parola censura la sentenza impugnata per aver omesso l’esame, ai fini della decisione sulla prescrizione, della specifica collocazione temporale della condotta dannosa tenuta dalla stazione appaltante e, quindi, per aver violato le regole codicistiche in tema di prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante da illecito permanente, foriero di danni cd. continuativi verificatisi, tutti, in epoca successiva allo spirare del termine contrattuale di approvazione del collaudo. La parte deduce che la prescrizione non decorre dalla scadenza del termine per il collaudo, la cui mancata esecuzione non può essere intesa rifiuto di collaudo, per cui, per i diritti risarcitori sorti a seguito del mancato collaudo, l’illecito è permanente.
2. -Il motivo è inammissibile.

L’art. 5 della l. n. 741 del 1981, norma di carattere generale applicabile a tutte le procedure di esecuzione di opere pubbliche, prevede i termini entro i quali deve essere compiuto il collaudo, e quindi superato il termine se perdura l’inerzia dell’ente committente, quest’ultimo deve ritenersi inadempiente con la duplice conseguenza che l’appaltatore può agire per il pagamento senza necessità di mettere in mora l’Amministrazione e che, dalla scadenza del predetto termine, inizia a decorrere la prescrizione del credito (in tal senso Cass. 2477/2019; ma anche Cass. 17314/2011 citata nella sentenza impugnata)
Sul punto è anche utile richiamare l’orientamento espresso da Cass. 5744/2022 secondo cui i crediti dell’appaltatore di opera

pubblica sono esigibili anche in mancanza di collaudo, qualora la P.A. abbia fatto decorrere un tempo tale da rendere l’inerzia sostanzialmente equivalente ad un rifiuto, non potendo essere ritardate “sine die” le determinazioni in ordine all’accettazione dell’opera e paralizzati i diritti dell’altro contraente, in violazione delle regole generali di correttezza e buona fede. Scaduti i termini contrattuali, grava sul committente l’onere di dimostrare che la mancata approvazione del collaudo sia stata determinata da condotta imputabile all’impresa.
Si tratta quindi di un inadempimento ben localizzato nel tempo, dal quale correttamente la Corte d’appello ha fatto decorrere la prescrizione, decidendo in conformità alla consolidata giurisprudenza di questa Corte (art. 360 -bis n. 1 c.p.c.).

Inoltre, si osserva non risponde a verità che la Corte d’appello non abbia esaminato la tesi della ricorrente perché ha espressamente tenuto conto della censura dell’appellante secondo cui la data del 4 novembre 1988 rappresenterebbe solo l’inizio dell’inadempimento, ma la confuta facendo riferimento alla giurisprudenza di legittimità (la già citata Cass. n. 17314 del 2011). La censura peraltro non prospetta l’omesso esame di un fatto decisivo inteso quale fatto storico principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo ( ex multis: Cass. n. 17005/2024; sez. un n. 34476/2019) ma soltanto una diversa tesi sulla decorrenza della prescrizione; in ogni caso, avendo entrambi i due giudizi di merito deciso in senso conforme, e quindi vertendosi nell’ipotesi di “doppia conforme”, prevista dall’art. 348 -ter, comma 5, c.p.c., (oggi art 360 IV comma c.p.c.) la censura è inammissibile se non indica le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e
della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse ( ex multis : Cass. n. 5947/2023).

3. -Con il secondo motivo del ricorso si lamenta ex art. 360 n.3 e 5 c.p.c. la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, della l. n. 741 del 10 dicembre 1981, 91 e ss. RD 1895/350 e 38 44 D.P.R. n. 1063/62, nonché degli artt. 2934 e 2935 e ss. c.c. c.c., nonché dell’art. 2944 c.c., in relazione all’art. 360, comma 1, c.p.c; l’ omesso esame di un fatto controverso decisivo per il giudizio, in relazione all’art. 360, c.p.c.

La parte ricorrente lamenta l’ omesso esame di note del Ministero da cui si evincerebbe che in relazione al collaudo non vi è stata mera inerzia, tale da essere intesa rifiuto, ma vi sono stati atti prodromici, e cioè l’invito al collaudatore a provvedere ed il conferimento di nuovo incarico per il collaudo. In particolare si osserva che il con la nota del 16 febbraio 2001 il Ministero avrebbe confermato la propria volontà di collaudare le opere e con su successiva nota del 31 luglio 2001 aveva deciso di sostituire la Commissione incaricando nuovi soggetti.
4. -Il motivo è inammissibile.

Come sopra si è detto, si tratta una cd. doppia conforme; inoltre non è specificato quando e dove questi documenti hanno avuto ingresso nel processo di merito, quando e come sono stati oggetto di dibattito tra le parti; in ogni caso si si prospetta non dei fatti intesi nel senso di fatto storico, ma la rilevanza della valutazione di queste comunicazioni del Ministero e delle dichiarazioni in esse contenute e cioè si sollecita un diverso giudizio sull’inadempimento, attraverso l’esame di elementi probatori che sarebbero stati ingiustamente trascurati dal primo giudice. Deve qui ricordarsi che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque
preso in considerazione dal giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie ( Cass. n. 17005/20245)

Ne consegue la dichiarazione di inammissibilità del ricorso; le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 12.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 06/02/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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