Prelazione agraria: la giurisdizione della Cassazione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha chiarito che la controversia riguardante la **prelazione agraria** esercitata da un affittuario su un fondo di proprietà pubblica appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La vicenda nasce dall’impugnazione di una gara comunale per l’affitto di un alpeggio, dove un’azienda agricola contestava il diritto di prelazione esercitato dal precedente affittuario. La Corte ha stabilito che, trattandosi di un diritto soggettivo potestativo derivante da rapporti privatistici, la tutela non può essere limitata dal giudice amministrativo, anche se la lite coinvolge provvedimenti di un ente pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prelazione agraria su fondi pubblici: chi ha la giurisdizione?

La prelazione agraria rappresenta uno degli istituti più rilevanti per la tutela della continuità aziendale in agricoltura. Recentemente, le Sezioni Unite della Cassazione sono intervenute per risolvere un conflitto di giurisdizione riguardante l’esercizio di questo diritto su terreni appartenenti al patrimonio indisponibile di un ente pubblico.

Il caso: gara pubblica e diritto di riscatto

La vicenda trae origine da una procedura di gara bandita da un Comune per la concessione in affitto di un alpeggio montano. Una società agricola, risultata aggiudicataria provvisoria, ha visto sfumare l’assegnazione definitiva a causa dell’esercizio della prelazione agraria da parte del precedente affittuario. La società ha quindi adito il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per contestare la validità della prelazione e l’operato dell’ente pubblico.

Il controinteressato ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la materia, investendo diritti soggettivi derivanti da un contratto d’affitto, dovesse essere trattata dal giudice ordinario. La questione è giunta dinanzi alla Suprema Corte per una decisione definitiva sulla competenza.

La decisione delle Sezioni Unite

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Il principio cardine espresso dai giudici di legittimità è che la prelazione agraria si configura come un diritto soggettivo potestativo. Tale diritto nasce da un rapporto di natura privatistica tra l’affittuario e il proprietario del fondo, indipendentemente dalla natura pubblica di quest’ultimo.

Secondo la Corte, quando si contesta la sussistenza dei presupposti per l’esercizio della prelazione, l’azione mira a tutelare la proprietà o la titolarità del rapporto agrario. Queste posizioni non possono essere degradate a meri interessi legittimi per il solo fatto che l’ente pubblico abbia utilizzato una procedura di evidenza pubblica per scegliere il contraente.

Le motivazioni

Le motivazioni della sentenza poggiano su un orientamento consolidato: il petitum sostanziale della causa non è l’annullamento di un atto amministrativo per vizi di legittimità, ma l’accertamento di un diritto civile. La Cassazione sottolinea che i provvedimenti amministrativi di aggiudicazione non possono affievolire il diritto di prelazione previsto dalla legge. Pertanto, anche se la lite viene introdotta mediante l’impugnazione di atti di gara, la sostanza della disputa riguarda la validità di un atto di esercizio di un diritto privato, la cui cognizione spetta esclusivamente al tribunale civile.

Le conclusioni

Le conclusioni di questo provvedimento rafforzano la tutela degli agricoltori che operano su terreni pubblici. Viene ribadito che la giurisdizione ordinaria è l’unica sede competente per discutere della prelazione agraria, garantendo una protezione piena e non limitata dalle regole del processo amministrativo. Per le aziende agricole, ciò significa poter contare su una stabilità contrattuale che resiste anche di fronte alle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione, purché siano rispettati i requisiti di legge per l’esercizio del diritto di preferenza.

Quale giudice decide sulla validità della prelazione agraria su un fondo comunale?
La competenza spetta al giudice ordinario, poiché il diritto di prelazione è considerato un diritto soggettivo che non può essere degradato da atti amministrativi.

Cosa succede se un ente pubblico bandisce una gara per un terreno già in affitto?
L’affittuario coltivatore diretto può esercitare il diritto di prelazione agraria alle stesse condizioni offerte dall’aggiudicatario della gara, mantenendo la conduzione del fondo.

La natura pubblica del terreno cambia le regole sulla giurisdizione?
No, anche se il terreno appartiene al patrimonio indisponibile dell’ente, la disputa sull’esistenza del diritto di prelazione resta di competenza del tribunale civile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 36136 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 36136 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso 4223-2023 proposto da:

COGNOME NOME, titolare dell’omonima azienda RAGIONE_SOCIALE, ditta individuale, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME AVV_NOTAIO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona RAGIONE_SOCIALE titolari pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 363/2022 del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia – Sezione distaccata di BRESCIA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale conclude per l’accoglimento del ricorso con l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario:

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE, adducendo di essere aggiudicataria provvisoria in una gara bandita dal RAGIONE_SOCIALE per la concessione pluriennale in affitto di un alpeggio di proprietà comunale, ha adito il Tar Lombardiasezione Brescia per ottenerne l’annullamento della determinazione dirigenziale del suddetto RAGIONE_SOCIALE 2 febbraio 2022 n. 14 di aggiudicazione provvisoria quanto al punto 3 del dispositivo, l’accertamento dell’inapplicabilità al caso in esame della normativa agra ria, e in particolare dell’articolo 4 bis l. 203/1982 , la dichiarazione di inefficacia, nullità o/e irregolarità sia dell’atto d’esercizio del diritto di prelazione da parte della ditta controinteressata, sia del contratto frattanto eventualmente stipulato tra quest’ultima e il RAGIONE_SOCIALE, la condanna del RAGIONE_SOCIALE alla consegna dell’alpeggio, previa aggiudicazione definitiva della concessione e previa stipulazione del relativo contratto con la ricorrente RAGIONE_SOCIALE e la condanna del RAGIONE_SOCIALE al risarcimento dei danni.
A fondamento del ricorso, per cui ha instaurato il contraddittorio con NOME COGNOME e con il RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE ha escluso l’esistenza del diritto di prelazione ex articolo 4 bis l. 203/1982 per la natura del fondo, oggetto di concessione amministrativa e appartenente al patrimonio indisponibile, essendo destinato a finalità di interesse pubblico.

Con ordinanza 376/2022 il Tar, ravvisando nel ricorso fumus boni iuris , ha sospeso l’esecutività dei provvedimenti impugnati.

Si è costituito NOME COGNOME, che ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo qualificando la domanda attorea come diretta ad accertare l’inesistenza dei presupposti d’esercizio del diritto di prelazione di cui all’articolo 4 bis l. 203/1982, diritto fatto valere in base al contratto d’affitto per cui egli avrebbe esercitato l’alpeg gio per anni su un fondo montano (pascolo permanente) appartenente al patrimonio disponibile del RAGIONE_SOCIALE. Egli ha quindi proposto regolamento preventivo – cui resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE – argomentando per l’appartenenza dell’alpegg io de quo al patrimonio indisponibile del RAGIONE_SOCIALE e per l’esistenza di un rapporto concessorio, onde la giurisdizione sarebbe ordinaria.
Il RAGIONE_SOCIALE, intimato, non si è difeso.

Il PG ha depositato requisitoria nella quale ha ritenuto sussistente la giurisdizione ordinaria.

Il ricorrente ha depositato memoria; lo stesso ha fatto la controricorrente, denominandola peraltro ‘ note conclusive ‘.

Considerato che:

1. Il regolamento si basa su un unico motivo, diretto a dimostrare la ricorrenza della giurisdizione ordinaria per essere le domande proposte in giudizio attinenti a diritti soggettivi non rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in riferimento agli articoli 102 Cost. e 2 ‘ l. n. 2248/198 5, all. E’ -qui ricorre evidentemente un errore materiale, il riferimento corretto essendo alla l. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E -.

Il nucleo del motivo risiede nel richiamare la giurisprudenza di questa Suprema Corte, condivisa anche dal giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2022 n. 9171) affermante che spettano alla giurisdizione ordinaria le controversie aventi ad oggetto l’esercizio del diritto di prelazione da parte dell’affittuario di un fondo agricolo in relazione ad un provvedimento pubblico di aggiudicazione del fondo a terzi in quanto il relativo giudizio, ancorché promosso sotto il profilo dell’illegittimità dai provvedimenti con cui l’ente pubblico ha
disposto tale trasferimento, investe posizioni di diritto soggettivo, cioè il diritto di proprietà e la sua titolarità, discendenti da rapporti di natura privata che non possono essere affievoliti dai suddetti provvedimenti (si invocano S.U. ord. 2 maggio 2019 n. 11582 – pronunciata proprio a proposito dell’affitto comunale di alpeggi – e altri arresti più risalenti).

La prospettazione del ricorrente è fondata, sussistendo nella fattispecie la giurisdizione ordinaria secondo il costante orientamento recentemente ribadito in vicenda completamente analoga da S.U. ord. 30 gennaio 2023 n. 2753, così massimata : ‘ La controversia relativa alla sussistenza del diritto di prelazione agraria, in capo ad un soggetto che abbia concluso con un ente pubblico un contratto di affitto di fondo rustico, appartiene alla giurisdizione ordinaria quand’anche introdotta mediante l’impugnazione di un’aggiudicazione disposta all’esito di un procedimento amministrativo di scelta del contraente. ‘.
Queste Sezioni Unite, in effetti, da tempo affermano che, se un fondo rustico di proprietà di un ente pubblico viene aggiudicato all’esito di un’asta pubblica a condizione del mancato esercizio del diritto di prelazione agraria da parte dell’affittuario coltivatore diretto e se, successivamente, in forza dell’esercizio di tale diritto di prelazione, si trasferisce al suddetto affittuario, la controversia in cui l’aggiudicatario chiede il riconoscimento della propria qualità di acquirente e contesta i presupposti di quella prelazione, pur promossa sotto il profilo dell’illegittimità dei provvedimenti con cui l’ente pubblico ha disposto il successivo trasferimento, rientra nella giurisdizione ordinaria, e non amministrativa come giurisdizione di legittimità, perché investe il diritto soggettivo di proprietà, derivante da rapporti privatistici che non possono essere oggetto di degradazione o affievolimento per effetto di tali provvedimenti (S.U. 14 maggio 1981 n. 3163 e altri successivi arresti tra cui Cass. sez. 3, 10 agosto 1988 n. 4923).
Su questa linea si è altresì affermato che la prelazione legale si configura come diritto soggettivo potestativo, il quale non può essere degradato o affievolito da provvedimenti amministrativi: pertanto, se la pubblica amministrazione bandisce asta pubblica per l’alienazione di un bene (nel caso, un fondo agricolo)

per cui sussistano titolari del diritto di prelazione (nel caso, affittuari e coltivatori del fondo) non partecipanti all’asta ma ai quali il bene sia trasferito allo stesso prezzo dell’aggiudicazione, la controversia promossa dal soggetto destinatario della proposta di aggiudicazione avverso la P.A. e i prelazionari, pur avviata da un soggetto titolare di mero interesse legittimo in quanto non aggiudicatario definitivo e prospettata sotto il profilo della illegittimità dei provvedimenti con cui l’ente pubb lico aveva disposto il successivo trasferimento del bene, rientra nella giurisdizione ordinaria, poiché l’azione esercitata mira a contestare il legittimo esercizio del diritto di prelazione dei soggetti che se ne sono avvalsi i convenuti -, nonché il diritto di proprietà dai medesimi acquistato sul bene (così S.U. ord. 26 aprile 2012 n. 6493). Ancora, si afferma che, nel bando riguardante la procedura ad evidenza pubblica per la scelta dell’affittuario di un fondo agricolo di proprietà di un’azienda pubb lica, in relazione al quale esistano titolari del diritto di prelazione (legale o convenzionale), la controversia avente quale petitum sostanziale la contestazione dell’esercizio della prelazione, promossa nei confronti dell’ente e dei prelazionari, rientra nella giurisdizione ordinaria (S.U. 30 agosto 2018 n. 21450; conforme la non massimata S.U. ord. 2 maggio n. 11582).
A tale consolidato insegnamento di queste Sezioni Unite non vi è alcun motivo per discostarsi. E nel caso in esame, il petitum sostanziale della controversia è la validità o meno dell’esercizio del diritto di prelazione esercitato dallo COGNOME quale affittuario del fondo oggetto della pubblica gara, il che conduce alla fondatezza del ricorso.

In conclusione, va dichiarata – ad ogni effetto di legge – la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge. Le spese di lite vanno rimesse alla definizione del giudizio di merito.

La Corte, decidendo a sezioni unite, dichiara, ad ogni effetto di legge, la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette anche la liquidazione

RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma il 26 settembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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