Preavviso di rigetto: non è un atto definitivo

La Corte di Cassazione ha stabilito che un’ordinanza di espulsione non può basarsi su un semplice ‘preavviso di rigetto’ relativo a una domanda di emersione. Tale avviso non è un atto definitivo, ma una comunicazione interlocutoria che consente al cittadino di presentare osservazioni. La legge, infatti, sospende i provvedimenti di espulsione in pendenza della definizione della pratica di sanatoria. Di conseguenza, il provvedimento del Giudice di Pace che aveva confermato l’espulsione è stato annullato con rinvio per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Preavviso di Rigetto: Perché Non È la Fine della Pratica

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione chiarisce un principio fondamentale nei procedimenti amministrativi, in particolare quelli relativi all’immigrazione: il preavviso di rigetto non è un provvedimento definitivo e non può, da solo, legittimare un decreto di espulsione. Questa decisione rafforza le garanzie procedurali per i cittadini stranieri che hanno richiesto la regolarizzazione della propria posizione, sottolineando l’importanza di attendere l’esito finale del procedimento prima di adottare misure drastiche come l’allontanamento dal territorio nazionale.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero si opponeva a un decreto di espulsione emesso nei suoi confronti dal Prefetto di Milano. L’opposizione era stata respinta dal Giudice di Pace. La questione centrale ruotava attorno al fatto che il cittadino aveva presentato una domanda di emersione, un procedimento per regolarizzare il lavoro irregolare, ai sensi del D.L. 34/2020. Durante l’iter di questa pratica, la Prefettura aveva inviato un “preavviso di rigetto” al datore di lavoro.

Il Giudice di Pace, interpretando erroneamente la natura di tale comunicazione, l’aveva considerata come un atto conclusivo e definitivo del procedimento di emersione, confermando così la legittimità dell’espulsione. Contro questa decisione, il cittadino ha proposto ricorso per cassazione.

La Violazione di Legge e l’Errata Valutazione sul Preavviso di Rigetto

Il ricorrente ha lamentato la violazione di due norme chiave:
1. L’art. 10 bis della Legge n. 241/1990, che definisce la natura del preavviso di rigetto.
2. L’art. 103, comma 17, del D.L. n. 34/2020, che vieta l’espulsione dello straniero nelle more della definizione dei procedimenti di emersione.

Il Giudice di Pace ha commesso un grave errore nel considerare il preavviso come un provvedimento definitivo. La legge, al contrario, lo configura come un atto interlocutorio, una garanzia per il cittadino che consente di presentare memorie scritte e documenti per contrastare i motivi ostativi evidenziati dall’amministrazione. È una fase del procedimento, non la sua conclusione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ritenendolo fondato. Gli Ermellini hanno chiarito in modo inequivocabile che il preavviso di rigetto non equivale a una decisione finale. Il suo scopo è proprio quello di instaurare un contraddittorio con l’istante, il quale ha il diritto di presentare le proprie osservazioni. L’amministrazione, a sua volta, è tenuta a valutarle e solo dopo può emettere il provvedimento conclusivo, che potrebbe anche essere diverso da quello preannunciato.

Inoltre, la Corte ha ribadito la piena vigenza dell’art. 103, comma 17, del D.L. 34/2020, il quale sancisce che “Nelle more della definizione dei procedimenti di cui al presente articolo, lo straniero non può essere espulso“. Basare un’espulsione su un atto non definitivo come il preavviso di rigetto rappresenta una palese violazione di questa norma, che mira a proteggere chi ha avviato un percorso di regolarizzazione.

La Corte ha anche evidenziato la contraddittorietà del comportamento del Giudice di Pace, che prima aveva sospeso il giudizio in attesa della definizione della pratica di emersione, per poi concluderlo frettolosamente sulla base di un atto meramente interlocutorio.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha annullato il provvedimento del Giudice di Pace, rinviando la causa a un altro magistrato dello stesso ufficio. Il nuovo giudice dovrà accertare quale sia stato l’esito effettivo e definitivo del procedimento di emersione e verificare se al ricorrente sia stato infine rilasciato il permesso di soggiorno. Questa ordinanza riafferma un principio di civiltà giuridica: le decisioni che incidono pesantemente sulla vita delle persone, come un’espulsione, devono fondarsi su atti conclusivi e definitivi, nel pieno rispetto delle garanzie procedurali previste dalla legge.

Qual è il valore legale di un preavviso di rigetto?
Non è un provvedimento definitivo. Si tratta di una comunicazione interlocutoria che serve a informare l’interessato dei possibili motivi di diniego di un’istanza, consentendogli di presentare per iscritto le proprie osservazioni e documenti prima che l’amministrazione prenda una decisione finale.

Uno straniero può essere espulso mentre la sua domanda di emersione (sanatoria) è in corso?
No. Salvo casi eccezionali legati a motivi di particolare gravità (come il terrorismo o la pericolosità sociale), la legge (art. 103, comma 17, D.L. 34/2020) sospende i procedimenti di espulsione fino alla conclusione definitiva della procedura di emersione.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione in questo caso specifico?
La Corte ha annullato la decisione del Giudice di Pace, stabilendo che aveva erroneamente considerato il preavviso di rigetto come un atto finale. Ha quindi rinviato il caso a un nuovo giudice affinché verifichi l’esito conclusivo della pratica di emersione e decida di conseguenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 17709 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 17709 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16040/2024 R.G. proposto da :

COGNOME rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME NOME (LPNDVD78R28D940I)

-ricorrente-

Contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro COGNOME MILANO

-intimati- avverso il PROVVEDIMENTO del GIUDICE DI PACE MILANO n. 20346/2020 depositata il 11/01/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Giudice di pace ha respinto la opposizione al decreto di espulsione emesso dal Prefetto di Milano il 15 Marzo 2020 e

notificato in pari data all’odierno ricorrente, cittadino georgiano, rilevando che nel provvedimento impugnato è chiaramente enunciato il fatto contestato e cioè che l’interessato è entrato attraverso la frontiera del Brennero trattenendosi nel territorio nazionale in violazione dell’articolo 1 comma 3 della legge n. 68 del 2007; che il provvedimento espulsivo è stato adottato anche sulla base delle dichiarazioni rilasciate dallo straniero in sede di compilazione foglio notizie; che la domanda di emersione ai sensi della legge n. 34 del 2020 si è conclusa con preavviso di rigetto notificato al datore di lavoro e che lo straniero non ha provato di aver impugnato la decisione del Tribunale di Milano di rigetto della domanda di protezione internazionale.
Avverso il predetto provvedimento ha proposto ricorso per cassazione il cittadino straniero affidandosi a un motivo.

L’Avvocatura dello Stato non tempestivamente costituita per le amministrazioni intimate ha presentato istanza per la partecipazione a eventuale discussione orale.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con l’unico motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n.3. c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’art. 103 comma 17 del D.L. 34/2020 convertito in legge 77/2020 e dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990. Il ricorrente lamenta che il Giudice di pace in violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 abbia considerato il ‘preavviso di rigetto’ un provvedimento definitivo del procedimento amministrativo e, pertanto, in violazione dell’art. 103 comma 17 del D.L. N. 34/2020 -che dispone la sospensione dei provvedimenti di espulsione in casi di istanza di emersione- abbia rigettato il ricorso nonostante il ricorrente fosse regolarmente soggiornante sul territorio nazionale in attesa dell’esito dell’istanza di emersione che, successivamente, è stata definita in modo positivo con il rilascio del permesso di
soggiorno. Deduce che il procedimento è stato più volte rinviato in attesa della definizione della pratica di emersione lavorativa per la quale era stato ricevuto dalla sua datrice di lavoro il preavviso di rigetto e che egli aveva più volte sollecitato la Prefettura a concludere il procedimento. In seguito al preavviso di rigetto egli ha presentato una memoria difensiva rappresentando l’erroneità del parere negativo emerso dalla Questura di Milano perché non vi erano precedenti penali ostativi all’emersione; ed invero la Prefettura di Milano ha effettivamente convocato il ricorrente e la sua datrice di lavoro al fine di stipulare il contratto di soggiorno e rilasciare il permesso di soggiorno(doc. 11 e 12).
2.- Il motivo è fondato.

E’ pacifico che il ricorrente avesse in corso un procedimento di emersione e quindi ai sensi del comma 17 del citato art. 103 del D.L. n. 34/2020 ‘ Nelle more della definizione dei procedimenti di cui al presente articolo, lo straniero non può essere espulso, tranne che nei casi previsti al comma 10 .’ (espulsioni ministeriali ex art. 13, co. 1, T.U. o di prevenzione del terrorismo, anche internazionale, ed espulsioni per motivi di pericolosità sociale ex art. 13, co. 2, lett. c) T.U.).
Il Giudice di pace ha considerato erroneamente il preavviso di rigetto come provvedimento di conclusione del procedimento amministrativo di emersione, in palese violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, che chiaramente disegna detto adempimento come una comunicazione dei motivi che ostano all’accoglimento della domanda, adempimento imposto al fine di consentire agli istanti di presentare per iscritto le loro osservazioni, e documenti. Il mancato accoglimento di queste osservazioni è solo ‘eventuale’ e peraltro deve essere specificamente motivato. Il procedimento, pertanto, si può concludere in maniera diversa da quanto preannunciato, così
come il ricorrente deduce sia avvenuto, avendo egli rappresentato che non sussistevano motivi ostativi all’accoglimento della domanda.

E’ peraltro contraddittorio che il procedimento di opposizione alla espulsione sia stato sospeso e più volte rinviato in attesa della definizione della pratica di emersione e poi frettolosamente concluso soltanto sulla base del preavviso di rigetto.

Da ciò consegue la cassazione del provvedimento impugnato e il rinvio al Giudice di pace di Milano, in persona di magistrato diverso da quello che ha emesso il provvedimento impugnato che dovrà accertare in che termini si è effettivamente concluso il procedimento di emersione e se è stato rilascio al ricorrente il permesso di soggiorno.

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione cassa il provvedimento impugnato e rinvia al Giudice di pace di Milano, in persona di magistrato diverso da quello che ha emesso il provvedimento impugnato per un nuovo esame e per provvedere sulle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 09/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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