Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 7939 Anno 2025
ex art. 50 c. 5 TUEL – Esclusiva legittimazione passiva dell’ente locale
NOME COGNOME
Presidente
NOME COGNOME
Consigliere
NOME COGNOME
Consigliere
NOME COGNOME
Consigliere
Ud. 23.1.2025 AC
COGNOME
R.G.N. 21411/2022
NOME
Consigliere – Rel.
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso N. 21411/2022 R.G. proposto da:
COMUNE DI NAPOLI, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso da ll’ avv. NOME COGNOME COGNOME come da procura allegata alla memoria di costituzione di nuovo difensore, domicilio digitale come in atti
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, in persona del curatore fallimentare pro tempore , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME che lo rappresenta e difende come da procura in calce al controricorso, domicilio digitale come in atti
– controricorrente –
e contro
MINISTERO DELL’INTERNO , in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i
N. 21411/22 R.G.
cui uffici in Roma, INDIRIZZO è domiciliato, domicilio digitale come in atti
– controricorrente –
avverso la sentenza della Corte d’appello di Napoli n. 1569/2022 depositata in data 13.4.2022;
udita la relazione della causa svolta nella adunanza camerale del 23.1.2025 dal Consigliere relatore dr. NOME COGNOME
FATTI DI CAUSA
La RAGIONE_SOCIALE, proprietaria dal 2005 di un complesso immobiliare di circa 13.000 mq., sito in Napoli, INDIRIZZO, convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli il Comune di Napoli, deducendo: che tale complesso risultava occupato da persone di etnia Rom; che in data 31.1.2008 aveva proposto formale querela contro ignoti; che aveva richiesto e sollecitato alle Autorità competenti (Prefetto e Coordinatore per l’emergenza Rom) di far sgomberare detto immobile, ma invano; che il gruppo RAGIONE_SOCIALE aveva manifestato il proprio interesse alla locazione e/o acquisto dell’area, ma che essa attrice non aveva potuto concludere alcun accordo contrattuale a causa dell’indisponibilità dell’immobile; che il 29.1.2012 si era prodotto, all’interno del complesso, un incendio di estese dimensioni che aveva procurato ingenti danni ai corpi di fabbrica, costringendo gli occupanti allo sgombero; che in data 1.2.2012 il rappresentante legale di essa società era stato convocato presso il Comune di Napoli per prendere in consegna il complesso immobiliare; che al predetto, nel contempo, era stata notificata la diffida ad eseguire le opere di prevenzione e bonifica dell’area; che, nel verbale di consegna, il rappresentante legale si era impegnato a provvedere alla bonifica
del complesso dai rifiuti rimasti; che, recatosi sui luoghi, il rappresentante legale aveva constatato la presenza di cumuli di rifiuti; che essa società aveva provveduto a sigillare le finestre, erigere un muro di confine ed attivare un servizio di sorveglianza; che, con nota del 23.2.2013, essa società aveva contestato al Comune di Napoli, alla Prefettura ed al Commissario Delegato per l’emergenza Rom, la illegittimità dell’ordine di bonifica e la nullità del verbale di consegna nella parte in cui la società stessa si era impegnata a rimuovere i rifiuti presenti sull’area, comunque declinando ogni responsabilità in ordine ad eventuali danni determinati dalla presenza dei rifiuti, invitando le Autorità competenti a provvedere alla rimozione degli stessi; che il 28.6.2012 e il 12.7.2012 si erano verificati ulteriori incendi che richiedevano l’intervento dei VVFF; che in data 14.7.2012 il Comune di Napoli aveva emesso altra diffida a carico della società per le opere di prevenzione, nonché diffida ad eseguire le opere necessarie ad eliminare il pericolo nel complesso immobiliare, contestata da essa società; che, ciononostante, essa aveva ricevuto dall’ente ulteriori diffide ad eliminare il pericolo ed era venuta a conoscenza delle indagini in corso, nei confronti del legale rappresentante, per il reato di cui all’art. 677 c.p.; che il 5.11.2012, a seguito di un ulteriore incendio, la società era stata nuovamente diffidata ad intervenire; che, pur essendo proprietaria del complesso immobiliare, essa non aveva alcun dovere di custodia; che ogni responsabilità per la prolungata occupazione abusiva era da imputarsi alle autorità competenti, Comune e Prefettura; che l’enorme accumulo di rifiuti sull’area era stato determinato dalla inerzia della P.A., responsabile de ll’accaduto; che essa società aveva subito danni per il mancato utilizzo dell’immobile, per perdita di chance ,
per oneri economici ingiustamente sostenuti a seguito degli incendi, per danni materiali all’immobile per la cui ricostruzione era stato stimato un costo di € 1.200.000,00. Tanto premesso, la società chiese, previo accertamento dell’obbligo dell’ente di rimuovere i rifiuti dalla sua proprietà e di bonificare l’area, la condanna alla rimozione dei rifiuti nonché al pagamento di € 6.700.000,00 per il risarcimento dei danni (oltre accessori), così quantificati: € 2.029.000,00 per mancato utilizzo dell’immobile dal 2008; € 2.935.000,00 per perdita di chance ; € 588.000,00 per oneri di demolizione dei manufatti danneggiati dall’incendio; ed € 1.200.000 per costi di ricostruzione. Il Comune si costituì, contestando le avverse domande e chiedendo di essere autorizzato a chiamare in causa il Ministero dell’Interno. Espletato l’incombente e costituitosi quest’ultimo, il Tribunale di Napoli dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in relazione alla domanda inerente alla rimozione dei rifiuti e rigettò la domanda risarcitoria con sentenza del 12.11.2019. Dichiarato frattanto il fallimento della società attrice, la curatela gravò d’appello la sentenza e la Corte d’appello di Napoli, costituitisi il Comune e il Ministero, lo accolse solo parzialmente, condannando il solo Comune di Napoli al risarcimento del danno in favore della fallita, liquidato in € 203.360,00 oltre accessori e regolando le spese. Per quanto ancora d’interesse, osservò la Corte partenopea che era sussistente il nesso di causalità tra l’inerzia del Comune di Napoli, tenuto per legge all’adozione di provvedimenti funzionali alla attuazione dello sgombero dell’immobile, e il mancato godimento del bene; che in particolare il Sindaco del Comune convenuto avrebbe dovuto curare lo sgombero mediante l’emission e di ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 50, comma 5, del d.lgs. n.
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267/2000 (TUEL) ; che all’esito della riunione tenutasi presso la Prefettura di Napoli il 3.12.2010, il competente assessore comunale aveva assicurato l’impegno dell’ente di allontanare gli abusivi presenti nel complesso, impegno tuttavia non onorato nonostante le numerose diffide della società; che dunque l’inerzia del Comune risultava conclamata. Al contempo, la Corte esclus e la sussistenza della legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, la cui responsabilità nell’occorso poteva solo individuarsi nell’onere di mettere a disposizione le forze dell’ordine nell’adozione di attività dissuasive e nella fase di pianificazio ne dello sgombero, ma pur sempre nell’ambito dell’attività di impulso gravante sul Comune, perché il Sindaco era tenuto a provvedere ex artt. 50 e 54 TUEL.
Avverso detta sentenza, ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Napoli, in forza di un unico articolato motivo, cui resistono con distinti controricorsi il Fallimento RAGIONE_SOCIALE in liq. e il Ministero dell’Interno, che ha pure depositato memoria. Ai sensi dell’art. 380 -bis .1, comma 2, c.p.c., il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nei sessanta giorni successivi all’odierna adunanza camerale .
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.1 -Con l’unico motivo si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. Impugnando la sentenza nella parte in cui la Corte partenopea ha ritenuto la esclusiva responsabilità di esso ricorrente, il Comune articola col mezzo in esame due distinte censure. Con la prima, si evidenzia che le disposizioni in rubrica attribuiscono al sindaco poteri eccezionali, extra ordinem , sull’esclusivo
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presupposto della necessità di tutela dell’incolumità pubblica ( id est, sanità e igiene pubblica), negandosi che il potere di ordinanza possa essere esercitato a tutela della mera proprietà privata, come nella specie, in favore del proprietario di un immobile occupato abusivamente: si evidenzia che non è stato dedotto, né provato, che la presenza degli occupanti abbia creato problemi di sicurezza pubblica o di ordine pubblico, né per l’igiene e la sanità pubblica, sicché detto potere non avrebbe potuto esercitarsi, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice d’appello . Con la seconda censura, si nega che il Comune possa rispondere dell’esercizio, o del mancato esercizio, del potere di ordinanza in discorso, perché tale potere è esercitato dal Sindaco quale Ufficiale di Governo, sicché la responsabilità non può che gravare sul Ministero dell’Interno .
2.1 -Preliminarmente, va rilevato che, benché la notifica del ricorso nei confronti del Ministero sia stata effettuata presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anziché presso quella Generale (con conseguente sua nullità), il Ministero ha tuttavia notificato il controricorso, svolgendo le sue difese, sicché detta nullità è stata sanata, l’atto avendo raggiunto il suo scopo.
3.1 -Ciò posto, la prima censura del formalmente unico mezzo è inammissibile, perché non coglie la ratio decidendi dell’impugnata sentenza.
Infatti, la Corte partenopea ha ritenuto che il Comune di Napoli fosse tenuto -nella complessa vicenda – alla emissione di ordinanza di sgombero ai sensi degli artt. 50, comma 5, sul presupposto che occorresse una ‘ azione indirizzata alla tutela di beni pubblici importanti, non limitati peraltro alla sola tutela della proprietà privata … ‘.
Tale affermazione, alquanto apodittica (ma tale aspetto non è oggetto di censura), non viene colta dal Comune ricorrente, che si ostina a negare l’utilizzabilità dell’ordinanza contingibile e urgente a mera tutela della proprietà privata, difettando invece, in tesi, quegli specifici profili fattuali (tutela dell’igiene e della salute pubblica, ecc.) nella cui sola presenza sarebbe possibile esercitare il potere di ordinanza in parola.
Tuttavia, come s ‘ è detto, la Corte territoriale, nel giustificare la necessità dell’esercizio del potere di ordinanza contingibile ed urgente ex art. 50 TUEL da parte del Sindaco, ha fatto riferimento ad un più ampio profilo, afferente alla necessità di tutelare non solo beni di proprietà privata, ma anche beni pubblici, sicché la censura non coglie nel segno, donde la sua inammissibilità per difetto di specificità.
4.1 -La seconda censura, afferente alla pretesa esclusiva legittimazione passiva del Ministero dell’Interno , è infondata.
Sul tema in parola, ritiene la Corte di poter ampiamente condividere il principio affermato da Cass. n. 7902/2014 (non massimata), che effettivamente circoscrive la portata dell’ordinanza ex art. 50, comma 5, TUEL, all’area territoriale dell’ente locale , con ogni conseguenza sul piano della esclusiva legittimazione passiva dell’ente locale : il Sindaco, cioè, qualora vengano in rilievo interessi di ambito riferibili esclusivamente alla propria circoscrizione territoriale, adottando l’ordinanza contingibile e urgente agisce in rappresentanza non già dello Stato, quale Ufficiale di Governo, bensì dell’ente stesso (non casualmente, del resto, il primo e il secondo periodo del l’art. 50, comma 5, del TUEL, attribuiscono testualmente il potere di ordinanza in discorso
al Sindaco, nelle situazioni di esclusivo rilevo locale ivi previste, ‘ quale rappresentante delle comunità locale ‘).
Ora, non v’è dubbio che la Corte d’appello -benché anche qui in modo apodittico, sull’implicito presupposto del rilievo esclusivamente locale della vicenda (ma, ancora una volta, con argomento non specificamente censurato) -abbia inquadrato la fonte dell’inerzia del Comune di Napoli nell’art. 50, comma 5, TUEL, e non anche nell’art. 54 TUEL, come pure pretenderebbe il ricorrente (infatti, il riferimento a tale ultima disposizione a p. 7 della sentenza è riportato tra virgolette e riferisce la tesi del Fallimento appellante; ma ciò che rileva, ai fini che qui interessano, è affermato dalla Corte d’appello a p. 6).
Pertanto, occorrendo necessariamente far riferimento all’accertamento fattuale per cui, nella specie, vengono in rilievo esclusivamente interessi riferibili all’area territoriale del Comune di Napoli, non può che ribadirsi (dandosi così continuità al principio già affermato dalla citata Cass. n. 7092/2014) che l’esclusiva titolarità circa l’esercizio del potere di ordinanza non poteva che competere al solo ente odierno ricorrente, non già al Sindaco quale Ufficiale di Governo e, dunque, al Ministero dell’In terno. Correttamente, dunque, la Corte d’appello ha escluso la ‘ titolarità dal lato passivo della situazione soggettiva dedotta in giudizio ‘ in capo a quest’ultimo .
5.1 -In definitiva, il ricorso è rigettato. Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
In relazione alla data di proposizione del ricorso principale (successiva al 30 gennaio 2013), può darsi atto dell’applicabilità dell’art. 13, comma 1 -quater , del
d.P.R. 30 maggio 2002, n.115 (nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228).
P. Q. M.
la Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità , che liquida per il Ministero dell’Interno in € 8.500,00 per compensi, oltre spese eventualmente prenotate a debito, e per il Fallimento RAGIONE_SOCIALE in liq. in € 6.000,00 per compensi, oltre € 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfetario spese generali in misura del 15%, oltre accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n.115, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente al competente ufficio di merito, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione civile della