Poteri commissario ad acta e compensi professionali

La Corte di Cassazione analizza i poteri commissario ad acta in merito al pagamento di compensi professionali richiesti da due ingegneri. Il caso nasce da una commissione di monitoraggio istituita durante un contenzioso amministrativo. La Corte ha rimesso la causa in pubblica udienza per approfondire i limiti dell’attività del commissario e l’interferenza con la giurisprudenza amministrativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Analisi sui poteri commissario ad acta e le obbligazioni dell’ente

L’ordinanza della Corte di Cassazione affronta il tema complesso dei poteri commissario ad acta in relazione al pagamento dei compensi professionali per attività svolte su incarico dell’autorità amministrativa straordinaria. Il caso riguarda due professionisti che hanno partecipato a una commissione di monitoraggio istituita forzosamente per sopperire all’inerzia di un ente locale.

Il caso e i gradi di giudizio precedenti

Due ingegneri hanno richiesto il pagamento delle proprie spettanze professionali per l’attività svolta in una commissione interdisciplinare. Tale commissione era stata costituita da un soggetto nominato dal TAR per verificare la conformità di un progetto edilizio. Dopo alterne vicende giudiziarie, inclusa una riforma della sentenza amministrativa originaria, il Tribunale di primo grado aveva rigettato la domanda dei professionisti. Al contrario, la Corte d’Appello ha condannato l’ente al pagamento, ritenendo che l’attività dei professionisti fosse ormai esaurita e indipendente dall’esito del contenzioso amministrativo principale.

I motivi del ricorso e l’intervento della Cassazione

L’ente locale ha impugnato la decisione sollevando diverse eccezioni, tra cui il mutamento della domanda da contrattuale a extracontrattuale e la violazione delle norme contabili sugli enti locali. In particolare, è stata contestata la mancanza di un impegno di spesa e di una copertura finanziaria per l’incarico conferito. La Suprema Corte ha ritenuto necessario approfondire la questione relativa ai poteri commissario ad acta e ai limiti della sua azione, specialmente quando questa interferisce con l’autonomia finanziaria e i bilanci degli enti pubblici.

Le implicazioni pratiche sui poteri commissario ad acta

Questa decisione è rilevante perché mette in luce il confine tra l’esecuzione di un provvedimento giudiziario e il rispetto delle procedure contabili pubbliche. Se il commissario agisce senza rispettare le norme sull’impegno di spesa, sorge il dubbio su chi debba effettivamente rispondere del debito: l’ente o il commissario stesso.

Le motivazioni

La Corte ha osservato che la tematica richiede un esame approfondito dei poteri commissario ad acta e dei relativi limiti, data l’interferenza con la giurisprudenza amministrativa e la necessità di coordinare il diritto al compenso del professionista con la regolarità contabile dell’azione amministrativa. La complessità della materia ha suggerito il passaggio dalla camera di consiglio alla pubblica udienza per una trattazione più esaustiva.

Le conclusioni

Il Collegio ha disposto la rimessione della causa in pubblica udienza. Questa scelta sottolinea l’importanza di stabilire principi certi sulla responsabilità patrimoniale degli enti locali per gli atti compiuti da organi ausiliari del giudice, garantendo al contempo la tutela dei diritti soggettivi dei professionisti terzi che operano in buona fede nell’ambito di procedure giudiziarie.

Cosa succede se un commissario ad acta conferisce un incarico senza copertura finanziaria?
L’obbligazione di pagamento potrebbe essere considerata nulla e la responsabilità economica potrebbe ricadere sul soggetto che ha autorizzato la prestazione senza il previo impegno contabile.

È possibile modificare la natura della richiesta di pagamento in grado di appello?
Il ricorso solleva il tema dell’inammissibilità del mutamento della domanda da contrattuale a extracontrattuale, sostenendo che tale variazione violi i principi processuali e il giudicato esistente.

Perché la Cassazione ha rimesso la causa dei compensi professionali in pubblica udienza?
La Corte ha ritenuto necessario un approfondimento collegiale per definire i limiti d’azione del commissario e la sua interferenza con le normative finanziarie degli enti locali.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 5124 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 2 Num. 5124 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/03/2026

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 12226/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME unitamente all’avvocato NOME COGNOME NOME, presso cui hanno eletto domicilio in Roma, INDIRIZZO -controricorrenti- avverso la sentenza della Corte d’Appello di Bari n. 2622/2019 depositata il 23/12/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/01/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il presente giudizio riguarda la pretesa di NOME COGNOME e di NOME COGNOME relativa al pagamento del compenso che essi assumono loro dovuto dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per prestazioni professionali compiute in favore dell’ente.

I due professionisti in questione, ingegneri, hanno fatto parte, insieme ad altri soggetti, di una commissione interdisciplinare di monitoraggio, alla cui costituzione il RAGIONE_SOCIALE aveva subordinato la concessione edilizia n. 39 in data 03.06.2002, emessa in favore della RAGIONE_SOCIALE per la realizzazione di una centrale termoelettrica alimentata a biomasse; la commissione aveva lo scopo di verificare la rispondenza del progetto esecutivo alle norme vigenti ed alle prescrizioni contenute nella concessione, prima dell’effettivo inizio dei lavori edili.
A seguito di annullamento della concessione edilizia in autotutela da parte del RAGIONE_SOCIALE, era iniziato un contenzioso amministrativo tra l’ente e la società, conclusosi in primo grado, in senso favorevole per quest’ultima, con sentenza del TAR della RAGIONE_SOCIALE n. 3605 del 29.09.2003; attesa l’inerzia del RAGIONE_SOCIALE nella costituzione della commissione, essa era stata effettuata dal commissario ad acta all’uopo designato con ordinanza n. 332 depositata il 07.04.2004 dal TAR, che, con ulteriore ordinanza n. 689 depositata il 29.06.2004, aveva anche stabilito che il relativo onere economico fosse a carico del RAGIONE_SOCIALE e rendicontato in base alla vigente tariffa professionale.
I componenti della commissione in questione, esaurito l’incarico nel 2005, non avendo ottenuto il pagamento del compenso da parte del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, con ricorso depositato il 12.02.2007 hanno chiesto al Tribunale di Roma l’emissione di un decreto ingiuntivo, avverso il quale l’ente ha poi proposto opposizione.

In corso di causa, è stato esperito regolamento preventivo di giurisdizione, deciso dalle Sezioni Unite di questa Corte con ordinanza n. 17470/2009.

Nell’ambito del giudizio amministrativo, c on sentenza n. 1345 depositata il 20.03.2007, il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR, in esecuzione della quale era stata nominata la commissione da parte del commissario ad acta , rigettando il ricorso di primo grado.

A seguito di pronuncia del Tribunale di Roma di incompetenza per territorio, con revoca del decreto ingiuntivo opposto e condanna degli opposti al pagamento delle spese processuali, la causa è stata riassunta dinanzi al Tribunale di Trani, indicato come giudice competente.

Con la sentenza conclusiva del primo grado di giudizio, il Tribunale di Trani, tenuto conto della riforma della sentenza del TAR da parte del Consiglio di Stato, ha rigettato la ‘domanda di adempimento contrattuale’ proposta nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, ha dichiarato inammissibili le domande di pagamento formulate a diverso titolo (artt. 2126 e 2041 c.c.) ed ha condannato gli attori alla rifusione delle spese processuali.

Impugnata detta sentenza da parte degli attori soccombenti, nella resistenza del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, la Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 2622/2019 depositata il 23.12.2019, in accoglimento dell’appello ed in totale riforma della decisione di primo grado, ha condannato il RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore dei due professionisti dell’importo di euro 67.657,50 per ciascuno, oltre interessi legali dalla domanda giudiziale al saldo, nonché alla rifusione delle spese processuali dei due gradi di giudizio.
Nella motivazione, la Corte, per quanto di interesse in questa sede, considerato che la nomina della commissione e la sua attività erano avvenute nel periodo in cui, per effetto della sentenza del TAR, la concessione edilizia era efficace, mentre la sentenza di riforma del Consiglio di Stato era intervenuta a lavori della commissione ormai conclusi da circa due anni, ha ritenuto che, stante la terzietà degli ingegneri rispetto al contenzioso amministrativo, il rigetto del ricorso originariamente proposto dalla RAGIONE_SOCIALE avverso il provvedimento
comunale di annullamento della concessione edilizia non potesse dispiegare effetti sul loro diritto soggettivo al pagamento del compenso nell’ambito del rapporto obbligatorio instauratosi sulla scorta dell’attività compiuta dal commissario ad acta , rapporto da ritenersi esaurito.

Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte d’appello, articolandolo in nove motivi.

NOME COGNOME COGNOME NOME COGNOME hanno resistito con controricorso.

Fissata la trattazione in camera di consiglio, il AVV_NOTAIO Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, ha concluso per l’accoglimento del nono motivo e per il rigetto dei restanti.

Le parti hanno presentato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. I nove motivi del ricorso possono essere così sintetizzati.

Il primo motivo è rubricato come segue: in relazione all’art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c.: violazione dell’art. 276 c. 2 c.p.c. in relazione all’art. 345 c. 1 stesso testo; in particolare, il RAGIONE_SOCIALE ricorrente, premesso di aver eccepito, nel giudizio di appello, che la controparte, la quale in primo grado aveva allegato di agire per inadempimento contrattuale dell’ente, aveva riqualificato l’obbligazione come extracontrattuale in grado di appello, con inammissibile mutamento della domanda, lamenta che la Corte d’appello abbia deciso sul merito della causa senza prima prendere in considerazione tale questione preliminare.
Il secondo motivo è rubricato come segue: in subordine; in relazione all’art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c.: violazione ed omessa applicazione dell’art. 345 c. 1 c.p.c. in relazione all’art. 112 stesso testo.

In particolare, il RAGIONE_SOCIALE, sempre con riguardo al mutamento della domanda di controparte in appello, lamenta che la Corte distrettuale non abbia sanzionato detta modifica e non abbia pronunciato sulla relativa eccezione dell’ente.

Il terzo motivo è rubricato come segue: in ulteriore subordine; in relazione all’art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c.: violazione dell’art. 2909 cod. civ. violazione del giudicato formatosi inter partes con l’ordinanza delle Sezioni Unite Civili della Corte di cassazione n. 17470 del 28.07.2009. Violazione dell’art. 21, comma 14, della legge n. 1034/1971 nel testo introdotto con l’art. 3 della legge n. 205/2000. Violazione dell’art. 59 del codice del processo amministrativo. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 1 c.p.c.: difetto di giurisdizione.
In particolare, secondo il ricorrente, considerato che l’affermazione della giurisdizione ordinaria da parte delle Sezioni Unite, con ordinanza n. 17470/2009, si fondava sulla natura contrattuale del rapporto dedotto in giudizio, il mutamento della causa petendi da parte degli attori in appello avrebbe violato il giudicato formatosi sulla giurisdizione; inoltre, ove si fosse ritenuto che la fonte dell’obbligazione dovesse ravvisarsi nell’ordine del giudice amministrativo e nell’attività del commissario ad acta , allora sarebbe risultata sussistente la giurisdizione amministrativa.
Il quarto motivo è rubricato come segue: in ulteriore subordine; in relazione all’art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c.: violazione dell’art. 132 c. 2 n. 4 c.p.c. alla luce dell’art. 111 c. 6 Cost. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 5 c.p.c.: omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti.

In particolare, la Corte d’appello, nel richiamare in motivazione le considerazioni delle Sezioni Unite circa la natura del rapporto, avrebbe affermato un principio di diritto contrario alla causa petendi indicata dagli appellanti, in tal modo incorrendo in un vizio di motivazione.

Il quinto motivo è rubricato come segue: in ulteriore subordine; in relazione all’art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c.: violazione dell’art. 112 c.p.c.

In particolare, a parere del ricorrente, la Corte d’appello, accogliendo la domanda della controparte dopo che le Sezioni Unite avevano escluso che il petitum sostanziale del processo fosse ricollegabile all’ordine del giudice

amministrativo ed all’attività del commissario ad acta , avrebbe violato il principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato.

Il sesto motivo è rubricato come segue: in ulteriore subordine. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 3 e n. 4 c.p.c.: violazione dell’art. 2909 cod. civ. in relazione alle sentenze del Consiglio di Stato n. 1345/2007 e n. 1817/2008. Violazione degli artt. 91 ss. codice processo amministrativo. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c.: violazione degli artt. 2697 c. 2 cod. civ. in relazione agli artt. 115, 116 c.p.c. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 5 c.p.c.: omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti.
In particolare, il RAGIONE_SOCIALE ricorrente assume che la Corte d’appello, avendo accolto la domanda di controparte nonostante le sentenze del Consiglio di Stato che avevano travolto sia l’originaria concessione amministrativa, sia i provvedimenti emessi dal TAR della RAGIONE_SOCIALE, sia, infine, gli atti posti in essere dal commissario ad acta , aveva violato il giudicato amministrativo, aveva violato la prova processuale relativa all’inesistenza giuridica degli atti innanzi menzionati ed aveva omesso l’esame di un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti.
Il settimo motivo è rubricato come segue: in ulteriore subordine. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c.: violazione dell’art. 1325 cod. civ. in relazione agli artt. 1173, 1174 e 1418 c. 2 stesso testo.

In particolare, il RAGIONE_SOCIALE lamenta che la Corte d’appello abbia accolto la domanda avversaria senza indicare la causa giuridica della relativa obbligazione patrimoniale ed abbia dato per assodato l’adempimento da parte degli attori, senza tenere conto del fatto che nessun riconoscimento della loro attività vi era stato da parte dell’ente.

L’ottavo motivo è rubricato come segue: i n relazione all’art. 360 c. 1 n. 5 c.p.c.: omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti.

In particolare, ci si duole del fatto che la Corte di merito, non avendo tenuto conto della sentenza del Consiglio di Stato n. 1817/2008 che aveva travolto la decisione del TAR della RAGIONE_SOCIALE con cui erano state recepite le ordinanze interinali emesse nel corso del giudizio amministrativo, abbia sorvolato sul fatto che non vi era stato alcun rapporto giuridico tra l’ente ed i professionisti avversari.

Il nono motivo è rubricato come segue: in via estremamente gradata. In relazione all’art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c.: violazione degli artt. 183 e 191 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267.

In particolare, il RAGIONE_SOCIALE sostiene che, non contenendo né le ordinanze interinali né gli atti del commissario ad acta alcun impegno contabile sul competente capitolo di bilancio con attestazione di copertura finanziaria, l’obbligazione di pagamento sarebbe nulla e, in ogni caso, sarebbe obbligato al pagamento non già l’ente locale, bensì il commissario che aveva consentito la prestazione.

Il Collegio, riservato ogni altro provvedimento sulle eccezioni preliminari dei controricorrenti, ivi compresa quella concernente la novità della questione sollevata dal RAGIONE_SOCIALE con il nono motivo del ricorso, ritiene opportuno rimettere la trattazione della causa in pubblica udienza, visto che, ai fini della decisione, occorre esaminare la tematica riguardante i poteri del commissario ad acta ed i relativi limiti, interferendosi con la giurisprudenza amministrativa.

P.Q.M.

La Corte rimette la causa in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione civile della Corte di cassazione, in data 13 gennaio 2026.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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