Potere sanzionatorio: chi multa nella laguna veneta?

Un diportista ha impugnato una sanzione del Comune di Venezia per la mancata esposizione di un contrassegno sulla propria imbarcazione. La Corte di Cassazione ha stabilito che il Comune non era competente a emettere la sanzione, poiché il potere sanzionatorio spetta all’ente che ha emanato il regolamento violato, ovvero la Città Metropolitana di Venezia, in assenza di una valida delega di funzioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Potere Sanzionatorio: la Cassazione Chiarisce Chi Può Multare nella Laguna di Venezia

La questione del potere sanzionatorio è cruciale nel diritto amministrativo e tocca direttamente i cittadini che si trovano a fronteggiare multe e sanzioni. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fatta luce su un caso emblematico, sorto nelle acque della laguna di Venezia, stabilendo un principio fondamentale: l’autorità competente a sanzionare è, di norma, la stessa che ha il potere di emanare le regole violate. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti di Causa: una Multa Contesa

Tutto ha origine da un’ordinanza-ingiunzione emessa dal Comune di Venezia nei confronti di un diportista. La sanzione, pari a 172,00 euro, era stata comminata per la violazione del Regolamento Provinciale per la navigazione locale, in particolare per non aver esposto sull’imbarcazione il contrassegno “LV”.

Il cittadino ha immediatamente contestato l’atto, non per la violazione in sé, ma per un vizio di competenza. A suo avviso, non era il Comune a dover irrogare la multa, bensì la Città Metropolitana di Venezia. Il Giudice di Pace gli ha dato ragione, ma il Tribunale, in sede di appello, ha ribaltato la decisione, ritenendo legittimo l’operato del Comune. La questione è così giunta fino al vaglio della Corte di Cassazione.

Il Cuore del Problema: Potere Sanzionatorio e Potere Regolamentare

La controversia si è incentrata sulla distinzione e sul legame tra due poteri fondamentali degli enti pubblici:

* Potestà Regolamentare: la capacità di creare norme e regolamenti in una determinata materia.
* Potestà Sanzionatoria: la capacità di imporre sanzioni per la violazione di tali norme.

Il Tribunale aveva ritenuto che, sebbene la Città Metropolitana avesse il compito di emanare il Regolamento per la navigazione lagunare, il potere sanzionatorio fosse stato delegato dalla Regione ai singoli Comuni. Questa interpretazione, tuttavia, non ha convinto la Suprema Corte.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del diportista, annullando la sanzione. I giudici hanno chiarito che esiste un legame intrinseco tra il potere di regolamentare e quello di sanzionare. L’ente a cui la legge affida la disciplina di una materia è anche quello titolare del potere di farla rispettare, salvo espresse e valide deleghe.

Le Motivazioni

La Corte ha ricostruito il complesso quadro normativo delle deleghe di funzioni. Il potere di coordinare la navigazione nella laguna veneta è stato delegato dallo Stato direttamente alla Provincia (ora Città Metropolitana) di Venezia. Questa delega statale include sia la potestà regolamentare sia quella sanzionatoria.

La Regione Veneto, non essendo titolare di questa specifica competenza, non poteva a sua volta delegare ai Comuni un potere sanzionatorio che non possedeva. In altre parole, un ente non può trasferire ad altri un potere di cui non è titolare. Di conseguenza, la delibera regionale che delegava ai Comuni l’applicazione delle sanzioni in questa materia non era applicabile al caso di specie.

La potestà sanzionatoria per le violazioni al Regolamento sulla navigazione lagunare è rimasta quindi in capo alla Città Metropolitana di Venezia. L’ordinanza-ingiunzione emessa dal Comune di Venezia era, pertanto, illegittima perché proveniente da un’autorità incompetente.

Le Conclusioni

Questa sentenza stabilisce un principio di chiarezza e di garanzia per i cittadini. L’individuazione dell’autorità competente a sanzionare non è un mero formalismo, ma un elemento essenziale di legalità dell’azione amministrativa. Per le violazioni di regolamenti specifici (comunali, provinciali o metropolitani), il potere di irrogare la sanzione spetta all’ente che ha emanato quel regolamento, a meno che non esista una norma di legge chiara e specifica che disponga una diversa attribuzione di competenza. Questo precedente rafforza il diritto dei cittadini a contestare le sanzioni non solo nel merito, ma anche per vizi di competenza dell’ente che le ha emesse.

Chi ha l’autorità di multare per violazioni al regolamento di navigazione nella laguna di Venezia?
Secondo la sentenza, l’autorità competente è la Città Metropolitana di Venezia, in quanto è l’ente a cui lo Stato ha delegato la potestà regolamentare e, di conseguenza, anche il relativo potere sanzionatorio.

Un ente pubblico, come una Regione, può delegare un potere sanzionatorio che non possiede?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che un ente non può delegare a terzi (in questo caso, i Comuni) poteri di cui non è titolare. La delega sarebbe inefficace.

Qual è il rapporto tra il potere di emanare regole (potestà regolamentare) e quello di multare (potestà sanzionatoria)?
La sentenza stabilisce uno stretto legame tra i due. Di norma, l’ente che ha il potere di creare le regole ha anche il potere di farle rispettare attraverso le sanzioni, a meno che una legge non disponga diversamente in modo esplicito.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 26429 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 26429 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 30/09/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 4214/2022 R.G. proposto da: COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di TRIBUNALE RAGIONE_SOCIALE n. 1367/2021 depositata il 01/07/2021.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta RAGIONE_SOCIALE pubblica udienza del 15/05/2025 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME propose opposizione avverso l’ordinanza -ingiunzione n. 5003/2013, con la quale il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE gli aveva irrogato la sanzione di euro 172,00 per la violazione prevista dall’art. 32, comma 2 del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEle per la navigazione RAGIONE_SOCIALE, consistita nel non aver esposto il prescritto contrassegno ‘LV’. A sostegno dell’opposizione, l’ingiunto dedusse l’incompetenza del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, ex artt. 18 e 21-septies RAGIONE_SOCIALE L. n. 241/90, in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.
Il Giudice di pace di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 1231/2018, accolse l’opposizione e ritenne sussistente la competenza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, ai sensi dell’art. 32 del RAGIONE_SOCIALE per il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Propose appello il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, resistito da COGNOME NOME. Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 1367/2021, accolse l’appello ed affermò la legittimità dell’ordinanza -ingiunzione emessa dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, che ritenne competente ai sensi dell’art. 1 del citato RAGIONE_SOCIALE, il quale attribuisce alla RAGIONE_SOCIALE il coordinamento RAGIONE_SOCIALE navigazione RAGIONE_SOCIALE, ma non il potere sanzionatorio. Secondo il Tribunale, il RAGIONE_SOCIALE adottato dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, all’art. 32, stabilisce che l’inosservanza delle norme di cui ai precedenti commi è sanzionata, ai sensi dell’art. 53, comma 3 del D. Lgs 171/2005; la Giunta RAGIONE_SOCIALEle, però, con delibera n. 4040/2008 ha delegato ai Comuni le funzioni inerenti all’applicazione delle sanzioni amministrative di
competenza regionale previste dal D. Lgs 171/2005, in attuazione dell’art. 1 RAGIONE_SOCIALE Regione Veneto n. 10/1977, che ha delegato ai Comuni le funzioni inerenti l’applicazione delle sanzioni amministrative.

Secondo il Tribunale, quindi, l’art.11 del D. Lgs 422/1997 si era limitato a delegare alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, oggi RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, la competenza all’emanazione del RAGIONE_SOCIALE volto all’elaborazione RAGIONE_SOCIALE normativa di coordinamento d’intesa con ‘i soggetti competenti in materia’.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE sulla base di due motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

Con ordinanza interlocutoria del 20.11.2024, il collegio ha disposto la trattazione alla pubblica udienza in ragione dell’assenza di precedenti sulla questione proposta con il primo motivo, relativa all’attribuzione del potere sanzionatorio al RAGIONE_SOCIALE, ente diverso da quello che ha emanato il RAGIONE_SOCIALE.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE camera di consiglio, le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, si deduce la violazione dell’art. 32, comma 3 del D. Lgs. n. 422 del 1997, delle delibere RAGIONE_SOCIALE Giunta Regionale Veneto n. 4040 del 14.5.2015 e dell’art. 105 del D. Lgs 31.3.1998, n.112, nonché dell’art. 21 -septies RAGIONE_SOCIALE L. 241/90; secondo la prospettazione del ricorrente, ai sensi dell’art. 3 del D. Lgs. n. 422/1997, la potestà di disciplinare il sistema di rilevamento dei natanti circolanti in ambito lagunare è stato delegato dallo Stato
alla RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, cui spetterebbe la potestà sanzionatoria, ai sensi dell’art.17, comma 4 RAGIONE_SOCIALE L. 689/81. Il ricorrente rileva che le uniche competenze delegate dalla Regione ai Comuni riguardano i servizi di trasporto e non la disciplina dei contrassegni, per i quali dovrebbe applicarsi la disciplina speciale. Il motivo è fondato.

La violazione contestata al ricorrente dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE consiste nell’aver ormeggiato il natante nello spazio acqueo, senza apporre il contrassegno “LV” e, dunque, in violazione dell’art. 32, comma 2, del RAGIONE_SOCIALE per il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Al fine di ricostruire in modo sistematico il quadro normativo, come fonte del potere regolamentare e sanzionatorio, deve essere richiamato l’art. 117 Cost., che così dispone:

‘La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le RAGIONE_SOCIALE metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite’;

L’art. 7 bis. del d.lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) prevede che ‘Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali, l’organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell’articolo 17 RAGIONE_SOCIALE legge 24 novembre 1981, n. 689′.

L’art.17 RAGIONE_SOCIALE l. n. 689 del 1981, al terzo comma precisa che «nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate, il rapporto è presentato all’ufficio

regionale competente» e al successivo quarto comma che «per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è presentato, rispettivamente, al presidente RAGIONE_SOCIALE giunta provinciale o al sindaco».

Dalle norme di diverso livello sopra riportate si evince lo stretto legame esistente tra il potere regolamentare e il potere sanzionatorio, in quanto una volta attribuita la competenza ad un ente RAGIONE_SOCIALE in una determinata materia, il relativo regolamento adottato può prevedere l’applicazione di eventuali sanzioni in ragione RAGIONE_SOCIALE previsione di cui all’art. 7.bis. cit., per cui l’organo competente va individuato ai sensi dell’art. 17 cit.

Riguardo alla materia relativa al trasporto RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE laguna veneta, l’art. 11, comma 3, del d.lgs. 422 del 1997 prevede la potestà regolamentare RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

In attuazione di tale norma, è stato adottato il RAGIONE_SOCIALE per il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, il quale, all’art.1, per la navigazione delle unità a motore, a vela e a remi rinvia alle norme generali del codice RAGIONE_SOCIALE navigazione e dei relativi regolamenti di attuazione, alle norme nazionali ed internazionali per la sicurezza e la prevenzione degli abbordi in mare, al codice RAGIONE_SOCIALE nautica da diporto ed al relativo regolamento di attuazione, nonché alle norme regionali in materia di navigazione interna.
L’art.32 del citato RAGIONE_SOCIALE disciplina la materia dei contrassegni di identificazione delle unità da diporto a motore non iscritte in pubblici registri, prevendo l’obbligo del contrassegno – per le unità da diporto a motore non iscritte in pubblici registri con potenza complessiva installata superiore a 7,36 kW (10 HP)- al fine di consentire l’identificazione dell’intestatario.

Il comma 8 del citato regolamento dispone che l’inosservanza delle norme di cui ai commi precedenti viene sanzionata ai sensi dell’art. 53, comma 3, del D.Lgs. n. 171/2005.

Alla luce RAGIONE_SOCIALE normativa speciale, può affermarsi che la disciplina dei contrassegni è, dunque, contenuta nel RAGIONE_SOCIALE adottato dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, regolamento adottato in ragione RAGIONE_SOCIALE delega dello Stato all’allora RAGIONE_SOCIALE.

Alla Regione è demandato il compito di dare attuazione al RAGIONE_SOCIALE provinciale ma, non essendo competente in materia di coordinamento del trasporto RAGIONE_SOCIALE e di sicurezza lagunare, non può delegare al RAGIONE_SOCIALE una materia che non le è stata conferita.

Ne consegue che, essendo esclusa ogni attribuzione in materia alla Regione, la potestà sanzionatoria spettava alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, per cui il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE non era legittimato ad emettere l’ordinanza ex artt. 17 e 18 l. n. 689 del 1981.

Il ricorso, deve, pertanto, essere accolto e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, previa cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., con l’accoglimento dell’opposizione proposta da NOME COGNOME e l’annullamento dell’ordinanza – ingiunzione n. 5003/2013 emessa dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

E’ assorbito il secondo motivo, relativo al governo delle spese di lite, per le quali si impone un nuovo regolamento, a seguito RAGIONE_SOCIALE cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza e RAGIONE_SOCIALE decisione nel merito RAGIONE_SOCIALE causa.

Le spese dei giudizi di merito e di legittimità vanno integralmente compensate in ragione RAGIONE_SOCIALE novità RAGIONE_SOCIALE questione e RAGIONE_SOCIALE presenza di divergenti orientamenti RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza di merito.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie l’opposizione e per l’effetto annulla l’ordinanza -ingiunzione n. 5003/2013 emessa dal RAGIONE_SOCIALE nei confronti del ricorrente.

Compensa integralmente tra le parti le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, RAGIONE_SOCIALE camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Seconda Sezione Civile RAGIONE_SOCIALE Corte Suprema di cassazione, in data 15 maggio 2025.

Il Consigliere estensore Il Presidente

NOME COGNOME NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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