Potere discrezionale PA: limiti e giudicato interno

Un dipendente pubblico ha contestato la sua retribuzione. La Corte di Cassazione ha stabilito che il potere discrezionale della PA non è illimitato, ma deve rispettare correttezza e buona fede. Un punto della sentenza di primo grado, se non specificamente impugnato in appello, diventa definitivo (giudicato interno) e non può più essere messo in discussione, vincolando le decisioni successive.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Potere discrezionale PA: la Cassazione fissa i paletti sul giudicato interno

Il rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione è spesso caratterizzato da un delicato equilibrio tra i diritti del lavoratore e il potere discrezionale della PA. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto importanti chiarimenti sui limiti di tale potere, soprattutto in relazione agli obblighi procedurali in sede di appello. La vicenda riguarda la determinazione della retribuzione di un dipendente pubblico e sottolinea come una statuizione del giudice di primo grado, se non specificamente contestata, acquisisca valore di giudicato interno, vincolando le fasi successive del processo.

I Fatti di Causa

Un comandante della Polizia Municipale citava in giudizio il Comune datore di lavoro, lamentando l’illegittima determinazione della sua retribuzione di posizione. A suo avviso, l’importo era inferiore ai minimi contrattuali e frutto di una graduazione delle posizioni organizzative non coerente con l’importanza del suo ruolo.
Il Tribunale di primo grado accoglieva parzialmente la domanda, riconoscendo l’illegittimità di una specifica determina per violazione dei minimi contrattuali e rilevando una ‘discrasia’ tra i criteri di graduazione adottati dall’Ente e la loro concreta applicazione al caso del ricorrente.

In seguito all’appello del Comune, la Corte territoriale riformava parzialmente la decisione. I giudici d’appello sostenevano che la graduazione delle posizioni organizzative rientrasse nel potere discrezionale della PA, come tale insindacabile dal giudice. Tuttavia, confermavano la condanna relativa alla determina del 2012, ritenendo che su quel punto si fosse formato il giudicato, non essendo stato oggetto di specifica impugnazione.

La Decisione della Cassazione e il potere discrezionale PA

La questione è giunta dinanzi alla Corte di Cassazione su ricorso del lavoratore. Il motivo principale di ricorso, accolto dalla Suprema Corte, riguardava l’erronea valutazione della Corte d’Appello sul cosiddetto ‘giudicato interno’.

Il ricorrente sosteneva che anche la statuizione del primo giudice sulla ‘discrasia’ nella graduazione delle posizioni costituisse un capo autonomo della sentenza. Poiché il Comune non aveva mosso una specifica critica a questa parte della decisione nel suo atto di appello, anche tale punto doveva considerarsi definitivo e non più discutibile. La Cassazione ha concordato con questa tesi, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa ad un’altra sezione della stessa Corte.

Le Motivazioni

La Corte ha chiarito un principio fondamentale: sebbene l’individuazione e la graduazione degli incarichi dirigenziali rientrino nel potere discrezionale della PA, tale potere non è assoluto. L’amministrazione è tenuta ad applicare le regole procedurali che si è auto-imposta e, più in generale, a rispettare i principi di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto di lavoro.

La valutazione del giudice di primo grado sulla discrasia tra i criteri generali e la loro applicazione concreta non era una semplice argomentazione, ma una vera e propria ratio decidendi, un pilastro autonomo su cui si fondava l’accoglimento della domanda. La mancata impugnazione specifica di questo punto da parte del Comune nell’atto di appello ha determinato la formazione del giudicato interno. Di conseguenza, la Corte d’Appello non avrebbe dovuto riesaminare la questione, ma prenderne atto come un punto ormai risolto tra le parti. L’appello del Comune, per essere ammissibile su quel punto, avrebbe dovuto contenere una critica circostanziata e specifica, cosa che non è avvenuta.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame offre due importanti lezioni pratiche. La prima è di natura processuale: quando si impugna una sentenza, è cruciale contestare analiticamente ogni singola statuizione sfavorevole. Omettere di farlo su un capo autonomo della decisione significa accettarlo, con la conseguenza che esso diventerà definitivo e immodificabile.

La seconda lezione riguarda il diritto sostanziale: il potere discrezionale della PA nel pubblico impiego non è uno scudo contro qualsiasi controllo giurisdizionale. Il giudice può e deve verificare che tale potere sia stato esercitato nel rispetto dei principi di correttezza, buona fede e delle regole che l’Ente stesso si è dato. Un’applicazione arbitraria o palesemente incoerente dei criteri di valutazione può essere sanzionata, garantendo così la tutela dei diritti del lavoratore.

Il potere discrezionale della Pubblica Amministrazione nel determinare la retribuzione di un dipendente è assoluto?
No, non è assoluto. Secondo la Corte, l’esercizio del potere discrezionale del datore di lavoro pubblico deve rispettare i canoni generali di correttezza e buona fede e le regole procedurali che l’amministrazione stessa si è data.

Cosa succede se una parte della sentenza di primo grado non viene specificamente contestata in appello?
Quella parte della sentenza, se costituisce una statuizione autonoma (capo autonomo di sentenza), passa in giudicato. Questo significa che diventa definitiva e non può più essere discussa nelle fasi successive del processo, vincolando la decisione del giudice d’appello.

Un giudice può sindacare la graduazione delle posizioni organizzative fatta da un Ente pubblico?
In linea di principio, la graduazione rientra nel potere discrezionale dell’amministrazione. Tuttavia, il giudice può intervenire se l’amministrazione viola le regole che si è auto-imposta o i principi di correttezza e buona fede, come nel caso in cui una palese discrasia tra i criteri e la loro applicazione pratica venga accertata dal primo giudice e tale punto non sia oggetto di specifico appello.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 22286 Anno 2025

–

Civile Ord. Sez. L Num. 22286 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso 5553-2021 proposto da:

COGNOME NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

COMUNE DI COGNOME, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME – controricorrente – avverso la sentenza n. 340/2020 della CORTE D’APPELLO di CALTANISSETTA, depositata il 18/09/2020 R.G.N. 154/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/06/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza del 18 settembre 2020, la Corte d’Appello di Caltanissetta, in parziale riforma della decisione resa dal

Oggetto

RETRIBUZIONE

PUBBLICO

IMPIEGO

R.G.N.5553/2021

COGNOME

Rep.

Ud 05/06/2025

–

Tribunale di Enna, sulla domanda proposta da NOME COGNOME nei confronti del Comune di Agira, alle cui dipendenze il primo prestava servizio con la qualifica di comandante del Corpo di Polizia Municipale -cat. D, domanda avente ad oggetto la declaratoria di illegittimità delle determinazioni del Comune assunte a decorrere dal 2011 allorché la retribuzione di posizione erogata al COGNOME dal Comune in relazione alla posizione organizzativa -di cui, a seguito di pronunzia giudiziale, aveva mantenuto la titolarità -era stata quantificata in un importo inferiore ai minimi contrattuali con condanna dell’Ente al pagamento delle relative differenze retributive quantificate in euro 12.911,42, riconosceva l’illegittimità della sola determinazione n. 74 del 31.12.2012, cond annando l’Ente al pagamento al predetto titolo dell’inferiore importo di euro 5.164, 56.
La decisione della Corte territoriale discende dall’aver questa ritenuto l’appello proposto dal Comune ammissibile e parzialmente fondato , anche sotto il profilo dell’inconfigurabilità di un giudicato interno circa la discrasia rilevata dal primo giudice tra criterio di redazione della graduazione delle posizioni organizzative ed importanza della posizione organizzativa facente capo al COGNOME avendo, da un lato, accolto l’orientamento per il quale la graduazione delle posizioni organizzative e delle connesse retribuzioni integra un potere discrezionale valutativo di merito del tutto insindacabile in sede giudiziaria, ma, dall’altro, considerato non impugnata la statuizione del primo giudice relativa all’illegittimità della determinazione sindacale n. 74 del 31.12.2012 per risultare di importo inferiore ai minimi contrattuali con conseguente passaggio in giudicato della statuizione medesima e
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riconoscimento del diritto dell’istante al pagamento delle relative differenze retributive.

Per la cassazione di tale decisione ricorre il COGNOME affidando l’impugnazione a due motivi, cui resiste, con controricorso, il Comune di Agira.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, il ricorrente, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 329, 342, 346 e 434 c.p.c. nonché degli artt. 434 e 112 c.p.c. imputa alla Corte territoriale l’ error in procedendo in cui sarebbe incorsa con conseguente nullità dell’impugnata sentenza, avendo la Corte medesima erroneamente ritenuto l’ammissibilità dell’appello del Comune di Agira, da un lato, considerando sufficientemente specifiche le ragioni dell’impugnazione e, dall’altro, disattendendo l’eccezione di giudicato sollevata dal ricorrente in relazione alla mancata impugnazione di quanto sancito dal primo giudice circa la discrasia tra criterio di redazione della graduazione delle posizioni organizzative ed importanza della posizione organizzativa facente capo al COGNOME, da intendersi, contrariamente a quanto sancito dalla Corte territoriale, statuizione suscettibile di porsi quale autonomo capo di sentenza.
Con il secondo motivo, denunciando il vizio di omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio in una con la violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 c.c., 10 CCNL per il comparto Regioni e Autonomie Locali del 31.3.1999 e 10 del CCNL del 22.1.2004 per il medesimo comparto, il ricorrente imputa alla Corte territoriale la mancata considerazione della documentazione versata in atti recante una ‘Tabella di determinazione del valore economico della retribuzione delle posizioni organizzative’ at testante lo scostamento delle
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successive determinazioni assunte a riguardo dall’Ente rispetto ai criteri di esercizio della propria discrezionalità in precedenza unilateralmente imposti, scostamento ravvisato dal primo giudice e posto a base dell’integrale accoglimento della domanda in conformità al principio accolto da questa Corte inteso a subordinare l’esercizio del potere discrezionale del datore di lavoro pubblico all’osservanza dei canoni generali di correttezza e buona fede.

Il primo motivo si rivela meritevole di accoglimento dovendo ritenersi essersi formato il giudicato interno, con conseguente nullità dell’impugnata sentenza, stante la mancata impugnazione da parte del Comune del pronunciamento del primo giudice in ordine alla discrasia tra criterio di redazione della graduazione delle posizioni organizzative ed importanza della posizione organizzativa facente capo al COGNOME, rilevata sulla base del documento recante i criteri generali per la determinazione del valore economico delle retribuzioni delle posizioni organizzative, da ritenere statuizione idonea ad esprimere un autonoma ratio decidendi alla stregua dell’orientamento accolto da questa Corte (cfr. da ultimo Cass. n. 28248/2023 ma già Cass. n. 26615/2019 citata in ricorso), secondo cui il carattere discrezionale del potere dell’amministrazione di individuazione degli incarichi, della loro graduazione e del correlato trattamento economico non implica l’insindacabilità in giudizio dei relativi provvedimenti, atteso che il datore di lavoro è tenuto ad applicare le regole procedimentali al cui rispetto si è obbligato nell’esercizio del potere e a garantire, nell’esecuzione delle obbligazioni discendenti dal contratto, l’osservanza dei principi di correttezza e buona fe de. Il primo motivo di ricorso va, dunque, accolto, con conseguente assorbimento del secondo e la sentenza impugnata cassata con
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rinvio alla Corte d’Appello di Caltanissetta, in diversa composizione, che provvederà in conformità, disponendo altresì in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’Appello di Caltanissetta, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte suprema di cassazione il 5 giugno 2025.

La Presidente (NOME COGNOME)

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