Permesso ZTL scaduto: ricorso respinto in Cassazione

Un conducente, titolare di licenza di noleggio con conducente, ha impugnato dieci multe per accesso in Zona a Traffico Limitato (ZTL). La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che il fattore decisivo e assorbente è la scadenza del permesso. La Corte ha chiarito che un permesso ZTL scaduto rende l’accesso illegittimo, indipendentemente da altre licenze possedute o da altre questioni legali sollevate. Viene inoltre affermato che il giudice d’appello può basare la sua decisione su una ricostruzione autonoma dei fatti, purché rimanga nell’ambito della domanda originale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Permesso ZTL scaduto: La Cassazione conferma la multa

L’accesso alle Zone a Traffico Limitato (ZTL) è un tema di costante attualità per gli automobilisti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: se il permesso ZTL è scaduto, la sanzione è legittima, e questo fatto prevale su qualsiasi altra argomentazione difensiva. L’ordinanza analizza il caso di un conducente professionista che, nonostante la licenza di noleggio con conducente (NCC), si è visto respingere il ricorso contro dieci multe proprio a causa del permesso non più valido.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine dall’opposizione di un automobilista a dieci ordinanze di ingiunzione emesse dal Comune di Roma. L’infrazione contestata era l’accesso a una ZTL senza la prescritta autorizzazione. Il conducente, operante nel settore del noleggio con conducente, sosteneva di avere il diritto di transitare.

In primo grado, il Giudice di Pace ha respinto l’opposizione, rilevando semplicemente che il permesso era scaduto. In appello, il Tribunale ha confermato la sentenza, aggiungendo un’ulteriore motivazione: la licenza NCC era stata rilasciata per un’autovettura diversa da quella utilizzata per l’infrazione. Tuttavia, il Tribunale ha anche ribadito la conclusione del primo giudice sulla scadenza del permesso.

Insoddisfatto, il conducente ha proposto ricorso in Cassazione, sollevando otto motivi, tra cui la violazione del principio di ultrapetizione, sostenendo che il Tribunale avesse introdotto un argomento nuovo (la diversità del veicolo) non sollevato dal Comune.

L’analisi della Corte sul permesso ZTL scaduto

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, chiarendo diversi punti di diritto processuale e sostanziale. Il cuore della decisione ruota attorno alla questione del permesso ZTL scaduto. La Corte ha stabilito che la scadenza del permesso è un fatto oggettivo e decisivo che, da solo, è sufficiente a giustificare la sanzione.

In merito alla presunta ultrapetizione, i giudici hanno spiegato che il giudice d’appello non incorre in questo vizio se, pur rimanendo nell’ambito del petitum (l’annullamento delle multe) e della causa petendi (la violazione del Codice della Strada), giunge a una decisione basata su una ricostruzione autonoma dei fatti emersi dagli atti. In questo caso, il Tribunale ha legittimamente considerato tutti gli elementi documentali, inclusa la licenza NCC e la visura del veicolo, per fondare la propria decisione, senza alterare l’oggetto del contendere.

Altri motivi di ricorso e il principio dell’assorbimento

Il ricorrente aveva sollevato numerose altre questioni, tra cui l’omessa pronuncia su specifici motivi d’appello e la violazione di un precedente giudicato del TAR. La Cassazione ha ritenuto tutti questi motivi ‘assorbiti’ dalla decisione sulla questione principale.

Il principio dell’assorbimento processuale implica che, una volta accertato un fatto che da solo è sufficiente a determinare l’esito della lite (la scadenza del permesso), diventa superfluo esaminare le altre censure. La mancanza di un titolo autorizzativo valido al momento dell’accesso rende ogni altra discussione sulla legittimità della circolazione (basata su licenze NCC, delibere comunali o sentenze amministrative) del tutto irrilevante.

Le motivazioni

La motivazione centrale della Suprema Corte si fonda sulla decisività della scadenza del permesso di accesso. Questo elemento oggettivo rende l’ingresso nella ZTL illegittimo ab origine. La Corte chiarisce che il potere del giudice di ricostruire i fatti sulla base della documentazione in atti non viola il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, purché non alteri l’oggetto della domanda. La decisione di rigettare il ricorso si basa quindi sulla constatazione che l’accertamento della scadenza del permesso è una ragione sufficiente e assorbente, che rende inutile l’esame di ogni altra doglianza sollevata dal ricorrente. Di conseguenza, le questioni relative alla tipologia di veicolo, alle precedenti sentenze del TAR o all’interpretazione di normative specifiche diventano superflue, poiché non possono sanare la mancanza del requisito fondamentale per l’accesso: un permesso in corso di validità.

Le conclusioni

L’ordinanza della Cassazione offre una lezione chiara: la validità del permesso di accesso a una ZTL è il requisito essenziale e non negoziabile. Anche per i professionisti del settore, come i titolari di licenza NCC, non esistono deroghe se l’autorizzazione specifica per la zona a traffico limitato è scaduta. La decisione sottolinea l’importanza di verificare scrupolosamente la validità di tutti i permessi prima di circolare in aree soggette a restrizioni. Dal punto di vista processuale, conferma l’ampio potere del giudice di merito di valutare tutti i documenti e i fatti di causa per giungere a una decisione, anche per ragioni non specificamente evidenziate dalle parti in primo grado.

Un giudice può rigettare un ricorso per un motivo non sollevato inizialmente dalla controparte?
Sì, il giudice d’appello può rendere una pronuncia basata su una ricostruzione autonoma dei fatti risultanti dagli atti, purché rimanga nell’ambito della domanda originaria (petitum e causa petendi), senza incorrere nel vizio di ultrapetizione.

Se possiedo una licenza di Noleggio Con Conducente (NCC), posso entrare in una ZTL con il permesso scaduto?
No. La licenza NCC non sostituisce il permesso di accesso alla ZTL. Se il permesso specifico per la ZTL è scaduto, l’accesso è illegittimo e la sanzione è valida, indipendentemente dal possesso di altre autorizzazioni professionali.

Cosa significa che un motivo di ricorso è ‘assorbito’ dalla decisione?
Significa che la decisione su una questione principale e decisiva (in questo caso, il permesso ZTL scaduto) rende superfluo l’esame di altre questioni sollevate. Poiché la scadenza del permesso è di per sé sufficiente a giustificare la sanzione, la Corte non ha bisogno di pronunciarsi sugli altri motivi, che diventano irrilevanti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 12853 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 12853 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 10/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27818/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro

ROMA

CAPITALE

-intimata- avverso SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 2931/2020 depositata il 10/02/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31/01/2024 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

Il giudizio trae origine dall’opposizione proposta da NOME innanzi al Giudice di Pace di RAGIONE_SOCIALE avverso dieci ordinanze ingiunzione emesse dal Comune RAGIONE_SOCIALE per violazione dell’art.7, comma 1 e 14 del Codice della Strada perché quale conducente del veicolo TARGA_VEICOLO targato TARGA_VEICOLO accedeva nella zona a traffico limitato senza la prescritta autorizzazione.

Il Giudice di Pace rigettava l’opposizione poiché il permesso era scaduto.

Il Tribunale confermò la sentenza del Giudice, rilevando che la licenza per l’esercizio di noleggio con conducente era stata rilasciata per l’autovettura RAGIONE_SOCIALE TARGA_VEICOLO mentre l’accesso era avvenuta con altra auto targata TARGA_VEICOLO; peraltro, condividendo le conclusioni del primo giudice, constatò che il permesso era scaduto.

NOME NOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di otto motivi.

RAGIONE_SOCIALE Capitale non ha svolto attività difensiva

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si denuncia la violazione dell’art.112 c.p.c., in relazione all’art.360, comma 1, n.4, per ultrapetizione, rilevando che il Tribunale, in sede d’appello, aveva ampliato il thema decidendum ; mentre in primo grado RAGIONE_SOCIALE Capitale aveva contestato che il permesso era scaduto, il Tribunale aveva accertato d’ufficio che la licenza per l’esercizio di noleggio con conducente era stata rilasciata per l’autovettura RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE TARGA_VEICOLO mentre l’accesso era avvenuta con altra auto targata DN408TM.Si trattava di questione
mai sollevata nel corso del giudizio di primo grado, né il Comune aveva proposto appello incidentale avverso la decisione del Giudice di pace che sarebbe, pertanto, passata in giudicato.

Il motivo è infondato.

Il giudice di appello non incorre nel vizio di ultrapetizione se rende la pronuncia richiesta in base ad una ricostruzione dei fatti autonoma rispetto a quella prospettata dalle parti purchè rimanga nell’ambito del petitum e della causa petendi.

In tal senso si è più volte espressa la giurisprudenza di questa Corte, affermando che in tema di giudizio di appello, il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, come il principio del tantum appellatum , non osta a che il giudice renda la pronuncia richiesta in base ad una ricostruzione dei fatti autonoma rispetto a quella prospettata dalle parti, ovvero in base alla qualificazione giuridica dei fatti medesimi ed all’applicazione di una norma giuridica diverse da quelle invocate dall’istante, né incorre nella violazione di tale principio il giudice d’appello che, rimanendo nell’ambito del petitum e della causa petendi , confermi la decisione impugnata sulla base di ragioni diverse da quelle adottate dal giudice di primo grado o formulate dalle parti, mettendo in rilievo nella motivazione elementi di fatto risultanti dagli atti, ma non considerati o non espressamente menzionati dal primo giudice. ( Cassazione civile sez. III, 12/03/2024, n.6533; Cassazione civile sez. VI, 11/01/2019, n.513).
Nel caso di specie, il giudice d’appello non ha alterato né il petitum, costituito dalla domanda di annullamento delle ordinanze ingiunzioni né la causa petendi , costituita dalla pretesa del Comune di RAGIONE_SOCIALE della sanzione per violazione dell’art.7, comma 1 e 14 del Codice della

strada; il Tribunale, sulla base di un’autonoma ricostruzione dei fatti tratta dalla documentazione in atti, ha ritenuto infondata l’opposizione per una ragione diversa da quella sostenuta dal Giudice di Pace.

Con il secondo motivo di ricorso, si censura la sentenza del Tribunale per violazione dell’art.115 c.p.c., in relazione all’art.360, comma 1, n.3 c.p.c., perché il Comune di RAGIONE_SOCIALE non avrebbe contestato che il ricorrente fosse titolare di licenza per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente associato al veicolo TARGA_VEICOLO, né che l’utilizzo dell’autovettura con cui era stata commessa la violazione non fosse stata utilizzata per fini lavorativi.

Il motivo è infondato in quanto RAGIONE_SOCIALE Capitale aveva contestato che il permesso era scaduto al momento dell’accesso in zona ZTL ed ha prodotto in giudizio la visura, sostenendo che non era sufficiente essere titolari di licenza per accedere alla ZTL ma anche di permesso di accesso.

Con il terzo motivo di ricorso, si deduce la violazione dell’art.112 c.p.c. , in relazione all’art.360, comma 1, n.4 c.p.c., per omessa pronuncia sul primo motivo d’appello con il quale era stata censurata la decisione del giudice di Pace nella parte in cui ha ritenuto che la sentenza del Tar Lazio del 13.10.2015 avesse confermato l’obbligo di comunicazione da parte del titolare di licenza per l’attività di noleggio con conducente.

Con il quarto motivo di ricorso, si denuncia la violazione dell’art.112 c.p.c., per omessa pronuncia sul secondo motivo d’appello, con il quale era stata contestata l’applicabilità della delibera di Giunta Comunale n.533 del 26.9.2001 in seguito all’annullamento da parte

del TAR, che avrebbe ripristinato l’autorizzazione alla circolazione nella ZTL e nelle corsie preferenziali.

Con il quinto motivo di ricorso, si deduce la nullità della sentenza per omessa pronuncia sul terzo motivo d’appello; l’appellante aveva dedotto che, per effetto dell’entrata in vigore della Legge n.19 del 27.2.2017, recante la conversione con modificazioni del Decreto Legge n.244/2016, era stata sospesa l’efficacia disposta dall’art.7 bis, comma 1 del Decreto Legge 19.2.2009, n.5 , convertito dalla L. 9.4.2009, n.33 ed era stato previsto il differimento al 31.12.2017 della sospensione dell’efficacia dell’art.29, comma 1 quater, che apportava modifiche alla Legge Quadro N. 21/92. La tesi del ricorrente, che secondo lo stesso non era stata esaminata dal Tribunale in sede di appello, era volta a sostenere il diritto di accedere alla zona ZTL e alle corsie preferenziali senza limitazioni.
Il sesto motivo di ricorso è così rubricato ‘ omesso esame della sentenza del TAR Lazio del 13.10.2015 con il passaggio in giudicato circa un fatto decisivo’; il ricorrente deduce l’omesso esame della sentenza del Tar Lazio che avrebbe effetti demolitori della delibera di Giunta n.533 del 26.9.2001 sicchè, per effetto dell’annullamento, sarebbe legittima la circolazione del mezzo anche nelle ipotesi in cui l’autorizzazione fosse stata rilasciata da altro Comune.

Con il settimo motivo di ricorso, si deduce la violazione dell’art.2909 c.c., in relazione all’art.360, comma 1, n.4 c.p.c., per violazione del giudicato esterno costituito dalla sentenza del TAR Lazio del 13.10.2015.

I motivi, che per la loro connessione vanno trattati congiuntamente, sono assorbiti dall’accertamento da parte del Tribunale della scadenza del permesso di accesso al momento dell’accesso in zona ZTL,

ragione per la quale era irrilevante esaminare il contenuto della sentenza del TAR Lazio del 13.10.2015, riguardante l’obbligo di comunicazione dell’ingresso nel Comune di RAGIONE_SOCIALE da parte del titolare di licenza per l’attività di noleggio con conducente.

Tali mezzi di censura riguardano questioni di diritto che il Tribunale non ha affrontato in quanto assorbite dall’accertamento della scadenza del permesso ZTL. In particolare, si tratta di assorbimento proprio, il quale postula che la decisione della domanda assorbita divenga superflua per effetto della decisione sulla domanda assorbente, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse all’esame della domanda rimasta assorbita ( Cassazione civile sez. I, 14/09/2023, n.26507).

Con l’ottavo motivo di ricorso, si contesta la violazione dell’art.4 del DM 55/2014 in relazione all’art.360, comma 1, n.3 c.p.c., per errata liquidazione delle spese di lite in favore di RAGIONE_SOCIALE Capitale poiché la somma liquidata, non distinguendo le singole fasi del giudizio, non consentirebbe al giudice di legittimità il controllo della corretta applicazione delle tariffe forensi.

Il motivo è inammissibile per difetto di specificità.

Il ricorrente non si duole della liquidazione delle spese di lite in misura superiore ai massimi tariffari ma censura la liquidazione del Tribunale sul presupposto che non fossero state svolte alcune fasi, omettendo di allegare gli atti ed i documenti su cui il ricorso si fonda, in violazione dell’art.366, comma 1) n.6 c.p.c.; inoltre, nel contestare l’eccessività della liquidazione, ha parametrato gli importi dovuti nella misura minima, ridotta del 50%.

In proposito, la giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che l’esercizio del potere discrezionale del giudice deve essere contenuto

tra i valori minimi e massimi non è soggetto a sindacato in sede di legittimità poiché rientra nella discrezionalità del giudice di merito (Cassazione civile sez. I, 04/08/2017, n.19613; Cassazione civile sez. VI, 27/03/2013, n.7654 sull’onere della parte di dimostrare l’attività svolta, potendo il giudice, solo in forza di tale attività, verificare con puntualità e precisione la corrispondenza o meno delle richieste alle risultanze di causa).

Il ricorso deve, pertanto, essere rigettato.

Non deve provvedersi sulle spese poiché RAGIONE_SOCIALE Capitale non ha svolto attività difensiva.

Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del DPR 115/2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art.13, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 -bis, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella Camera di Consiglio della Seconda Sezione Civile della Corte di cassazione, in data 31 gennaio 2024.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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