Permessi retribuiti: il Comune rimborsa il datore?

Una società di servizi ha richiesto e ottenuto da un Comune il rimborso dei costi per i permessi retribuiti concessi a un proprio dipendente, eletto Sindaco dello stesso Comune. La Corte di Cassazione ha confermato la decisione, stabilendo che la società, pur essendo a partecipazione pubblica, deve essere considerata un ‘datore di lavoro privato’ ai fini della normativa sui permessi retribuiti per amministratori locali. Di conseguenza, l’onere finanziario di tali permessi spetta all’ente locale che beneficia della funzione pubblica e non all’azienda. La qualifica di ‘organismo di diritto pubblico’ non modifica la natura privatistica del rapporto di lavoro.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Permessi retribuiti per Amministratori Locali: chi paga il conto?

La questione dei permessi retribuiti per un amministratore locale che sia anche lavoratore dipendente tocca un punto cruciale: l’equilibrio tra l’esercizio di una funzione pubblica elettiva e gli oneri a carico del datore di lavoro. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito che, anche se il datore di lavoro è una società a partecipazione pubblica, deve essere considerato ‘privato’ ai fini del rimborso, trasferendo così il costo sull’ente locale.

I Fatti di Causa

Una nota società per azioni, operante nel settore dei servizi postali, ha convenuto in giudizio un Comune per ottenere il rimborso dei costi sostenuti per i permessi retribuiti concessi a un proprio dipendente, che ricopriva la carica di Sindaco dello stesso Comune. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione alla società, condannando l’ente locale al pagamento delle somme richieste.

Il Comune, non rassegnato, ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che la società datrice di lavoro, per la sua natura e la sua storia (trasformata da amministrazione pubblica a ente pubblico economico e infine a S.p.A. a partecipazione statale), non potesse essere qualificata come ‘datore di lavoro privato’. Secondo il ricorrente, la società era un ente pubblico o, in subordine, un ‘organismo di diritto pubblico’, e pertanto non avrebbe avuto diritto al rimborso previsto dalla legge.

La Decisione della Corte: il datore di lavoro è privato

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del Comune, confermando le sentenze precedenti. I giudici hanno stabilito un principio di diritto chiaro: ai fini dell’applicazione dell’art. 80 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali), una società per azioni deve essere considerata un datore di lavoro privato, anche se il suo capitale è detenuto da un soggetto pubblico. Di conseguenza, ha pieno diritto a ottenere il rimborso degli oneri sostenuti per i permessi retribuiti del dipendente-sindaco.

Le Motivazioni: la natura del rapporto di lavoro e i permessi retribuiti

La Corte ha basato la sua decisione su un’analisi approfondita della natura del rapporto di lavoro e della normativa specifica sui permessi retribuiti per un amministratore locale.

La ratio dell’art. 80 del TUEL è quella di tutelare l’esercizio delle funzioni pubbliche elettive, evitando che il relativo costo gravi sui datori di lavoro privati o sugli enti pubblici economici. La norma prevede che l’onere finanziario resti a carico dell’ente che beneficia dell’attività dell’amministratore, ovvero il Comune.

I giudici hanno ripercorso l’evoluzione giuridica della società datrice di lavoro, evidenziando che la sua trasformazione in società per azioni ha comportato la privatizzazione del rapporto di lavoro con i propri dipendenti. Questi rapporti sono ora regolati dal diritto privato e dalla contrattazione collettiva, non più dal diritto pubblico.

La Cassazione ha inoltre smontato l’argomento del Comune relativo alla qualifica di ‘organismo di diritto pubblico’. Questa nozione, di derivazione comunitaria, ha una finalità specifica: assoggettare determinati enti alle procedure di evidenza pubblica per gli appalti. Tuttavia, non ha l’effetto di trasformare la natura giuridica dell’ente in sé, né tantomeno di alterare la natura privatistica dei rapporti di lavoro che esso instaura.

In sintesi, la natura del datore di lavoro ai fini della disciplina del rapporto di impiego è determinata dalla sua forma giuridica (in questo caso, società per azioni) e non dalla composizione del suo capitale sociale o dalla sua classificazione in altri settori dell’ordinamento, come quello degli appalti pubblici.

Le Conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

La pronuncia della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. Viene ribadito che il costo della democrazia locale, rappresentato dai permessi per gli amministratori, deve gravare sulla collettività rappresentata dall’ente locale e non su un singolo soggetto economico, seppur a partecipazione pubblica.

Per le aziende, anche a controllo statale, la sentenza offre una chiara tutela, garantendo il diritto al rimborso e impedendo che l’impegno civico di un dipendente si traduca in un onere economico improprio. Per gli enti locali, invece, rappresenta un monito a prevedere in bilancio le risorse necessarie per far fronte a questi obblighi di legge, senza poter eccepire la natura ‘ibrida’ del datore di lavoro.

Chi deve pagare i permessi retribuiti di un lavoratore che è anche un amministratore locale, come un Sindaco?
Secondo la legge (art. 80 D.Lgs. 267/2000), il costo dei permessi è inizialmente sostenuto dal datore di lavoro, il quale ha però il diritto di chiedere il rimborso all’ente locale presso cui il dipendente svolge la funzione pubblica (es. il Comune). L’onere finale ricade quindi sull’ente pubblico.

Una società per azioni con partecipazione pubblica è considerata un datore di lavoro pubblico o privato ai fini dei permessi retribuiti?
La Corte di Cassazione ha stabilito che, ai fini della disciplina del rapporto di lavoro e del rimborso dei permessi, una società per azioni è considerata un datore di lavoro privato. La natura privatistica del rapporto di lavoro prevale sulla proprietà pubblica del capitale.

La qualifica di ‘organismo di diritto pubblico’ influisce sulla natura del rapporto di lavoro con i dipendenti?
No. La sentenza chiarisce che la qualifica di ‘organismo di diritto pubblico’ rileva principalmente per l’applicazione delle normative sugli appalti pubblici, ma non modifica la natura privatistica dei contratti di lavoro stipulati dalla società. Pertanto, non esclude il diritto al rimborso per i permessi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 24483 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 24483 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/09/2025

ORDINANZA

sul ricorso R.G. n. 16061/2020

promosso da

Comune di Strevi , in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME in virtù di procura speciale in atti;

ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME – Funzione Affari Legali di RAGIONE_SOCIALE, in virtù di procura speciale in atti;

contro

ricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello di Torino n. 1635/2019, pubblicata l’08/10/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/06/2024 dal Cons. NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La RAGIONE_SOCIALE conveniva in giudizio il Comune di Strevi davanti al Tribunale di Alessandria, chiedendo il rimborso dei permessi retribuiti corrisposti al dipendente NOME COGNOME Sindaco del Comune di Strevi negli anni 2010 e 2011, per la partecipazione alle sedute del Consiglio comunale, in applicazione dell’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL), il quale prevede che le assenze dal servizio del lavoratore dipendente, dovute dall’essere lo stesso un amministratore locale, sono retribuite dal datore di lavoro, ma gli oneri per i permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici economici sono a carico dell’ente presso cui i lavoratori esercitano le funzioni pubbliche di cui all’art. 79 d.lgs. cit.
Nel costituirsi in giudizio, il Comune di Strevi chiedeva il rigetto delle domande avversarie.

Con sentenza n. 757/2017 il Tribunale accoglieva la domanda, condannando il Comune di Strevi a rimborsare a Poste Italiane s.p.a. la somma di € 13.911,45, oltre alle spese legali.

Avverso tale sentenza proponeva appello il Comune, che, nel contradditorio delle parti, veniva respinto.

La Corte territoriale riteneva applicabile il disposto dell’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000 nei confronti di Poste Italiane s.p.a., con conseguente accoglimento della richiesta di rimborso formulata da tale società degli oneri sostenuti per i permessi usufruiti dal dipendente, NOME COGNOME nel periodo in cui quest’ultimo era stato Sindaco del Comune di Strevi, per poter svolgere il suo mandato elettorale.

In particolare, la menzionata Corte rilevava che: RAGIONE_SOCIALE è una società che si occupa della gestione del servizio postale in Italia, ma è operativa anche nel settore della telefonia mobile, assicurativo e finanziario; la trasformazione di RAGIONE_SOCIALE in società per azioni è avvenuta con delibera del CIPE il 18 dicembre 1997, in attuazione del d.l. n. 487 del 1993, conv. con modif. in l. n. 71 del 1994, che ha previsto la trasformazione di RAGIONE_SOCIALE da pubblica amministrazione ad ente pubblico economico e, poi, in società per azioni entro il 1996.
La Corte evidenziava che, alla fine dell’anno 2015, su impulso del Ministero delle Finanze, è stato avviato il processo di vendita delle azioni di Poste Italiane s.p.aRAGIONE_SOCIALE e che il settore del servizio postale è stato, negli anni, oggetto di un processo di progressiva liberalizzazione, tant’è che, con l’emanazione del d.lgs. n. 58 del 2011, che ha recepito la terza direttiva postale (direttiva 2008/6/CE), risulta ad oggi, ad ogni effetto, abolita l’ultima quota residua del monopolio di Poste Italiane s.p.a.
Aggiungeva che la terza direttiva distingue tra servizi postali universali e non universali, precisando che i primi sono soggetti a regolamentazione e ad obblighi specifici su prezzi e qualità definiti da norme nazionali, mentre i secondi, inclusivi sia dei servizi postali mail non universali sia di quelli forniti dai corrieri espressi, sono sottoposti a minori obblighi di natura regolamentare, in quanto offerti in un mercato concorrenziale, restando, in sintesi, affidate a RAGIONE_SOCIALE, in INDIRIZZO esclusiva, le notificazioni a mezzo posta degli atti giudiziari e degli atti relativi al Codice della strada (c.d. servizi postali riservati), ma, al di fuori di queste specifiche attività, che si possono definire di “pubblico interesse”, i servizi offerti da Poste Italiane s.p.a. devono ritenersi interamente assoggettati alle regole del libero mercato.
La Corte di merito non condivideva gli argomenti dell’appellante, che riteneva il parere del Consiglio di Stato n. 706 del 22/12/2011, posto a fondamento della decisione del primo giudice, contrastante con la disciplina normativa che regola le società a partecipazione pubblica, evidenziando che sono indifferenti rispetto al settore in esame le speciali regole riguardanti la governance societaria, così dovendosi ritenere ininfluenti gli indici richiamati dall’appellante, come pure nessun rilievo aveva la nozione di “organismo di diritto pubblico”, di derivazione comunitaria, sorta al fine di verificare se un ente che opera anche – per perseguire finalità pubbliche sia da considerarsi, in caso di appalto, soggetto alle regole dell’evidenza pubblica.
A supporto della decisione, la Corte d’appello richiamava una recente pronuncia di legittimità (cfr. Cass., Sez. U, Ordinanza n. 4899 del 01/03/2018), ove si era precisato che le controversie relative all’aggiudicazione dell’appalto del servizio sostitutivo di mensa, reso mediante buoni posto cartacei, per i dipendenti di Poste Italiane s.p.a. appartengono alla giurisdizione ordinario, atteso che tale appalto non rientra nella disciplina dei cd. settori speciali, a mente dell’art. 217 del d.lgs. n. 163 del 2006, avendo un oggetto che, per sua natura, non rileva direttamente ai fini dell’espletamento del “servizio speciale” (quali il “servizio postale” e gli “altri servizi diversi” di cui all’art. 211 del decr. cit.), incidendo solo in via indiretta sull’attività inerente al servizio speciale, anche se Poste Italiane si è volontariamente vincolata, pur non essendovi tenuta, alle regole di evidenza pubblica, poiché la sottoposizione o meno dell’appalto al regime pubblicistico discende esclusivamente dalle sue caratteristiche oggettive e da quelle soggettive della stazione appaltante.
La Corte osservava, infine, che il parere del Consiglio di Stato n. 706 del 22/12/2011 correttamente aveva invitato a non ricercare una

qualificazione “assoluta” o “ordinamentale” della natura delle società per azioni pubbliche, ma ad analizzare il più ristretto perimetro di interesse dalla normativa in questione (che è, come si è detto, quello della applicabilità dell’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000 al rapporto di lavoro alle dipendenze di Poste Italiane s.p.a.).

In sintesi, la Corte d’appello confermava la sentenza impugnata, ritenendo che: RAGIONE_SOCIALE è una società per azioni, e prima ancora un ente pubblico economico, con la conseguenza che a tale tipologia di ente si applica expressis verbis il disposto dell’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000; la presente controversia non attiene ad un rapporto regolato dalla disciplina dei c.d. “settori speciali”; nello specifico, i rapporti di lavoro alle dipendenze di Poste Italiane s.p.a., così come gli atti di organizzazione e gestione, sono disciplinati dal diritto privato (Cass., Sez. L, Ordinanza n. 4727 del 02/03/2006).
Avverso tale decisione ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Strevi, affidato a due mezzi.

L’intimata si è difesa con controricorso.

Fissata l’adunanza in camera di consiglio, il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME in data 25/05/ 2025 ha depositato memoria, chiedendo il rigetto del ricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memorie difensive.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000, per avere la Corte d’appello ritenuto che Poste Italiane s.p.a. potesse rientrare nella nozione di datore di lavoro privato, mentre invece si trattava di ente pubblico, sia pure di diritto speciale, ovvero organismo di diritto pubblico ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d, d.lgs. n. 50 del 2016.

Con il secondo motivo di ricorso è formulata la richiesta di compensazione delle spese legali in relazione a tutti i gradi di giudizio, considerata la oggettiva complessità giuridica della vertenza e i contrasti giurisprudenziali in merito.

Il primo motivo di ricorso è infondato.

2.1. Com’è noto, l’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000, nel testo applicabile ratione temporis , prevede quanto segue: «1. Le assenze dal servizio di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 dell’art. 79 sono retribuite al lavoratore dal datore di lavoro. Gli oneri per i permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici economici sono a carico dell’ente presso il quale gli stessi lavoratori esercitano le funzioni pubbliche di cui all’articolo 79. L’ente, su richiesta documentata del datore di lavoro, è tenuto a rimborsare quanto dallo stesso corrisposto, per retribuzioni ed assicurazioni, per le ore o giornate di effettiva assenza del lavoratore. Il rimborso viene effettuato dall’ente entro trenta giorni dalla richiesta. Le somme rimborsate sono esenti da imposta sul valore aggiunto ai sensi dell’art. 8, comma 35, della legge 11 marzo 1988, n. 67.»
2.2. L’evidente ratio della norma è quella di tutelare l’esercizio delle funzioni pubbliche elettive, senza che il relativo onere vada a ricadere sui datori di lavoro, che siano enti privati o enti pubblici economici, anziché rimanere a carico delle risorse pubbliche e del bilancio dell’ente che beneficia di tali funzioni.

2.3. Il rapporto di lavoro, destinato a venire in considerazione nella valutazione della norma, ha trovato definizione nel tempo attraverso interventi normativi di carattere generale (l. n. 93 del 1983; d.lgs. n. 29 del 1993; d.lgs. n. 80 del 1998), culminati nell’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001, che ha precisato cosa debba intendersi per “amministrazioni pubbliche”, ai fini della disciplina dei rapporto di lavoro e

di pubblico impiego, escludendo espressamente gli enti pubblici economici e nemmeno menzionando le società di capitali a partecipazione pubblica, che, pertanto, restano escluse da tale categoria (fermo restando che per queste ultime l’art. 18 d.l. n. 112 del 2008, conv. con modif. dalla l. n. 133 del 2008, ha previsto l’assoggettamento alla disciplina delle procedure selettive di assunzione previste per i datori di lavoro pubblico).

In tale quadro, deve senza dubbio ritenersi che il dipendente di RAGIONE_SOCIALE sia un dipendente di un datore di lavoro privato.

Com’è noto, l’art. 1 d.l. n. 487 del 1993, conv. con modif. in l. n. 71 del 1994, ha trasformato l’Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni in un ente pubblico economico, denominato ente “RAGIONE_SOCIALE“, prevedendo l’ulteriore trasformazione in società per azioni, avvenuta con delibera del CIPE il 18 dicembre 1997.

La giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il rapporto di lavoro subordinato con l’Ente Poste RAGIONE_SOCIALE, quale ente pubblico economico, è divenuto di diritto privato, e dunque contrattualizzato, poiché il d.l. 1 dicembre 1993, n. 487, convertito dalla legge 29 gennaio 1994, n. 71, nell’attuare la trasformazione della Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni in ente pubblico economico, denominato RAGIONE_SOCIALE, ha dato luogo alla costituzione di un nuovo soggetto, subentrato nei rapporti di cui era titolare un’amministrazione autonoma dello Stato, che si avvale nello svolgimento della propria attività istituzionale dei medesimi strumenti giuridici dei soggetti privati (v. Cass., Sez. L, Sentenza n. 17764 del 04/08/2006).
La trasformazione in società a partecipazione pubblica, per tale motivo soggetta ad una disciplina particolare, non ha ulteriormente modificato la natura privatistica del rapporto di lavoro.

Né può incidere, nel senso auspicato dal ricorrente Comune, la nozione di ‘organismo di diritto pubblico’, di matrice eurounitaria, che comporta soltanto l’applicabilità della disciplina del cd. settore pubblico allargato, in materia di appalti pubblici, controlli pubblici ed evidenza pubblica, ma non l’attribuzione di personalità giuridica pubblica (in tal senso, Cass., Sez. U, Sentenza n. 10244 del 19/04/2021, che ha espressamente richiamato Cass., Sez. U, Sentenza n. 11179 del 27/10/1995; Cass., Sez. U, Sentenza n. 1987 del 24/02/1998 e Cass., Sez. U, Sentenza n. 2677 del 09/03/2000; cfr. Cass., Sez. U, Ordinanza n. 1779 del 20/01/2022).
D’altronde, nella stessa linea si pone la giurisprudenza di questa Corte, che si è pronunciata sull’applicabilità dell’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000 nel caso in cui il fruitore del permesso retribuito sia un dipendente di una società per azioni in house , eletto quale amministratore dell’ente pubblico socio di detta società.

In quest’occasione, la Corte di cassazione ha chiarito che, in base al principio civilistico del divieto di indebito arricchimento e tenuto conto della distinzione tra società partecipata e socio pubblico, gli oneri derivanti dalla fruizione da parte dei dipendenti di società in house dei permessi retribuiti previsti per l’esercizio di funzioni elettive presso lo stesso ente locale che partecipa alla società sono a carico di quest’ultimo e devono essere rimborsati alla società datrice di lavoro, nei termini e secondo le modalità di cui all’art. 80 d.lgs. n. 267 del 2000 (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 11265 del 11/06/2020).
Nella motivazione della decisione è precisato che l’intervenuta costituzione, secondo il modello societario, del soggetto prestatore del servizio in house, a cui si accompagna la distinzione soggettiva tra società partecipata e socio pubblico e la separazione dei rispettivi patrimoni, esclude che la provenienza pubblica delle risorse impiegate nel

capitale sociale comporti automaticamente l’acquisizione della natura pubblicistica delle disponibilità finanziarie della società.

2.5. Il primo motivo di ricorso deve pertanto essere respinto, dovendosi dare applicazione al seguente principio di diritto:

«In tema di permessi retribuiti per l’esercizio di funzioni elettive presso gli enti locali, gli oneri derivanti dalla fruizione da parte dei dipendenti di Poste Italiane s.p.a. di detti permessi devono essere rimborsati a tale società, secondo le modalità di cui all’art. 80 del d.lgs. n. 267 del 2000, poiché si tratta di datore di lavoro privato.»

Il secondo motivo di ricorso è inammissibile, sostanziandosi in una doglianza in ordine alla mancata compensazione delle spese di lite, per ragioni che attengono al merito.

In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

La statuizione sulle spese segue la soccombenza.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte

rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite sostenute dalla controricorrente che liquida in € 2.500,00 per compenso ed € 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge; d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater quello relativo al ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione Ci-

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