Perequazione stipendio: No a leggi incostituzionali

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un dipendente pubblico che chiedeva una perequazione dello stipendio basata su una legge regionale. La Corte ha stabilito che una norma dichiarata incostituzionale non può generare diritti soggettivi perfetti né un legittimo affidamento, in quanto invade la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e trattamento economico dei dipendenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Perequazione Stipendio: La Cassazione Sbarra la Strada alle Leggi Regionali Incostituzionali

Il tema della perequazione stipendio nel pubblico impiego è spesso al centro di contenziosi complessi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: una legge regionale, se dichiarata incostituzionale, non può fondare alcun diritto a un trattamento economico migliore, neppure per il passato. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Una Lunga Battaglia Legale

Un dipendente di una Regione italiana ha intrapreso un lungo percorso giudiziario per ottenere un adeguamento della propria retribuzione. La sua richiesta si basava su una legge regionale che mirava a garantire una perequazione stipendio, riconoscendo ai dipendenti assunti tramite concorso pubblico la stessa anzianità economica maturata da colleghi provenienti da altri enti pubblici.

Inizialmente, i tribunali di primo e secondo grado avevano dato ragione al lavoratore. Tuttavia, la vicenda ha subito una svolta decisiva quando la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma regionale in questione. Il motivo? La Regione aveva legiferato in una materia, quella dell'”ordinamento civile” e del trattamento economico dei dipendenti pubblici, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.

Nonostante una precedente sconfitta in Cassazione (sentenza n. 20462/2015), che aveva già rigettato la sua domanda proprio alla luce della decisione della Consulta, il dipendente ha avviato una nuova causa, sostenendo di avere un diritto ormai acquisito e di poter fare affidamento sulla legge prima che venisse dichiarata incostituzionale. Anche questo nuovo tentativo è stato respinto sia dal Tribunale che dalla Corte d’Appello, portando la questione nuovamente davanti alla Suprema Corte.

La Perequazione Stipendio e la Competenza Statale

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato il ricorso inammissibile, ponendo fine alla controversia. La decisione si fonda su principi giuridici solidi e chiari, che meritano di essere approfonditi.

Il punto centrale è che la legge regionale sulla quale il dipendente basava le sue pretese era stata annullata dalla Corte Costituzionale. Una dichiarazione di incostituzionalità ha un effetto retroattivo: la norma si considera come se non fosse mai esistita. Di conseguenza, non può aver prodotto alcun effetto giuridico stabile, né può aver creato un “diritto soggettivo perfetto” nel patrimonio del lavoratore.

L’Assenza di un Diritto Acquisito e di Legittimo Affidamento

Il ricorrente sosteneva che il suo diritto alla perequazione stipendio si fosse consolidato prima della sentenza della Consulta. La Cassazione ha smontato questa tesi, affermando che non si può vantare un diritto basato su una norma intrinsecamente illegittima. Allo stesso modo, è stato escluso il principio del “legittimo affidamento”. Secondo i giudici, non si può riporre una fiducia tutelabile in una legge che viola la Costituzione. Peraltro, il fatto stesso che il dipendente abbia dovuto agire in giudizio per ottenere il beneficio dimostra che il diritto non era pacificamente riconosciuto e che, quindi, non si era creato un affidamento consolidato.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha ribadito che il giudicato formatosi con la precedente sentenza del 2015 preclude ogni ulteriore discussione sulla medesima pretesa. La questione era già stata decisa in modo definitivo. Inoltre, i giudici hanno sottolineato che la materia del trattamento economico dei dipendenti pubblici rientra nell’ordinamento civile, la cui disciplina è di competenza legislativa esclusiva dello Stato, come previsto dall’art. 117 della Costituzione. Le Regioni non possono legiferare in questo ambito, neanche con l’intento di realizzare finalità perequative.

La Corte ha evidenziato come la pretesa del lavoratore, se accolta, avrebbe violato questa ripartizione di competenze, creando una disparità di trattamento non giustificata a livello nazionale. La motivazione della sentenza impugnata è stata ritenuta adeguata, in quanto aveva correttamente applicato questi principi, rilevando che la Regione non aveva mai applicato la norma, impedendo così la nascita di qualsiasi affidamento.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione rappresenta un monito importante per i legislatori regionali e una chiara indicazione per i dipendenti pubblici. La sentenza conferma che i tentativi delle Regioni di modificare il trattamento economico dei propri dipendenti, anche se mossi da intenti di equità come la perequazione stipendio, sono destinati a fallire se invadono la competenza esclusiva dello Stato. Per i lavoratori, la decisione chiarisce che non è possibile fondare pretese economiche su leggi dichiarate incostituzionali, poiché queste non possono generare né diritti acquisiti né un affidamento meritevole di tutela legale.

Una legge regionale dichiarata incostituzionale può creare un diritto acquisito a una perequazione dello stipendio?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che una legge dichiarata incostituzionale è invalida fin dalla sua origine e, pertanto, non può essere la fonte di un diritto soggettivo perfetto o di un diritto acquisito a un migliore trattamento economico.

Posso invocare il principio del legittimo affidamento per ottenere i benefici di una legge poi dichiarata incostituzionale?
No. Secondo la Suprema Corte, non può esistere un valido e tutelabile affidamento su una norma che viola la Costituzione. Il fatto di dover ricorrere a un’azione legale per ottenere il beneficio è un’ulteriore prova che non si era consolidato alcun affidamento.

Cosa accade se la stessa questione tra le stesse parti è già stata decisa in via definitiva da una precedente sentenza?
Se esiste una sentenza passata in giudicato, ovvero una decisione non più impugnabile, questa preclude la possibilità di avviare un nuovo processo sulla stessa identica questione. La decisione precedente è vincolante e definitiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5514 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5514 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 02/03/2025

1.NOME COGNOME, dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento ‘Assistente Tecnico’ cat. D posizione economica D5 dal 27 febbraio 1981, aveva adito originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove, più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
Il ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2 bis, prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, c omma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’ammontare maggiore percepit o, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
Il dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione ha rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211

del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

NOME COGNOME ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di l’Aquila , poi riassunto innanzi al Tribunale di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali esposte.

Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio tra le parti, con sentenza n. 392/2022 ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME ha proposto appello.

La Regione Abruzzo ha presentato appello incidentale, in ordine alla quantificazione delle spese di lite.

La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 15/2024, ha rigettato l’appello principale e accolto quello incidentale.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

9.La Regione Abruzzo si è difesa con controricorso.

DIRITTO

1.Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c., 118 disp. att. c.p.c. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost., nonché l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma continuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’a rt. 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2 bis e 2 ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2 ter, successivo al menzionato 2 bis, sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

2. Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 20462/2015, ha cassato la decisione di appello che aveva confermato la decisione con cui il Tribunale aveva dichiarato il diritto di alcuni dipendenti della Regione Abruzzo, fra cui l’attuale ricorrente, alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt. 1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all ‘ abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.
La RAGIONE_SOCIALE in tale occasione, ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass., Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014 , che ‘ la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all ‘ art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico
dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell ‘ ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l ‘ illegittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della predetta l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2-bis nell ‘ art. 1 della l.r. Abruzzo 13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977). Tanto perché l ‘ art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l ‘ ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall ‘ ambito di competenza riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell ‘ ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ‘ .
Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d ‘ incostituzionalità dell ‘ art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell ‘ art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 – su cui si fondava la domanda del dipendente – il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione n. 20462/2015 preclude l’accoglimento di ogni domanda del ricorrente fondata su ll’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo al ricorrente sulla base della

menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2 bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, il ricorrente avrebbe dovuto quanto meno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo ‘ personale e sociale ‘ del dipendente alla perequazione (che, invero, non si ritiene sussista), e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per il medesimo ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2 bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2 ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole al dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2 bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2 bis.

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa del ricorrente.

Infine, nessuna lesione dell’affidamento del lavoratore vi è stata.

Esattamente, la Corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo al lavoratore, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. n. 20462/2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, lo stesso ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del

processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale il dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità.

Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lui contrarie.

Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna il ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4.500,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione, il 10 gennaio 2025.

Il Presidente

Dott. NOME COGNOME

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