Perequazione retributiva: no a norma incostituzionale

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di una dipendente pubblica che chiedeva la perequazione retributiva sulla base di una legge regionale. Tale legge, che mirava a parificare il trattamento economico di anzianità, era stata in seguito dichiarata incostituzionale. La Corte ha stabilito che da una norma incostituzionale non può sorgere alcun diritto soggettivo, né può essere invocato un legittimo affidamento, soprattutto in presenza di un precedente giudicato sfavorevole alla stessa ricorrente sulla medesima questione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Perequazione Retributiva: La Cassazione Nega il Diritto Basato su Legge Incostituzionale

L’ordinanza in esame affronta un tema cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la possibilità di ottenere una perequazione retributiva sulla base di una normativa regionale successivamente dichiarata incostituzionale. La Corte di Cassazione, con una decisione netta, chiarisce che nessun diritto può sorgere da una fonte normativa viziata da illegittimità costituzionale, anche per i rapporti pregressi.

I Fatti di Causa

Una dipendente di ruolo di un ente pubblico regionale aveva avviato un’azione legale per ottenere l’adeguamento della propria retribuzione. La sua richiesta si fondava su una legge regionale che riconosceva ai dipendenti lo stesso trattamento economico di anzianità maturato da colleghi provenienti da altri enti pubblici. Questa normativa mirava a una perequazione, ovvero a un livellamento verso l’alto, delle retribuzioni.

Il percorso giudiziario è stato complesso: dopo un iniziale accoglimento della domanda, la vicenda è giunta fino in Cassazione, che aveva già rigettato le pretese della lavoratrice. Ciò era avvenuto in seguito a una sentenza della Corte Costituzionale che aveva dichiarato illegittima la legge regionale in questione. Nonostante la precedente sconfitta, la dipendente ha avviato un nuovo giudizio, riproponendo la medesima domanda, che è stata nuovamente respinta in tutti i gradi di giudizio fino all’odierna ordinanza della Suprema Corte.

La Questione della Perequazione Retributiva e l’Incostituzionalità

Il nucleo del contendere è se una legge, pur avendo prodotto effetti nel passato, possa ancora costituire il fondamento di un diritto dopo essere stata dichiarata incostituzionale. La dipendente sosteneva che il suo diritto alla perequazione si fosse consolidato prima della pronuncia della Corte Costituzionale. Inoltre, lamentava la violazione del suo legittimo affidamento nella stabilità della norma.

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha ribadito un principio cardine del nostro ordinamento: la declaratoria di incostituzionalità ha efficacia retroattiva. Questo significa che la norma illegittima viene espunta dall’ordinamento giuridico come se non fosse mai esistita, travolgendo anche i rapporti sorti in precedenza, ad eccezione di quelli già esauriti, come ad esempio un pagamento già effettuato e non più contestabile o una sentenza passata in giudicato.

La Decisione della Corte e il Valore del Giudicato

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si basa su due pilastri fondamentali.

In primo luogo, la Corte ha sottolineato l’esistenza di un precedente giudicato sfavorevole alla ricorrente. Con una sentenza del 2015, la stessa Cassazione aveva già deciso nel merito la causa, rigettando la domanda. Tale decisione, essendo divenuta definitiva, preclude la possibilità di riproporre la stessa identica questione in un nuovo processo.

In secondo luogo, e nel merito, i giudici hanno ribadito che la pretesa della lavoratrice si fondava su una norma (l’art. 43 della legge regionale, che introduceva il comma 2-bis in una legge precedente) dichiarata incostituzionale. La Corte Costituzionale aveva stabilito che la Regione, disciplinando il trattamento economico dei propri dipendenti in quel modo, aveva invaso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ‘ordinamento civile’. Di conseguenza, quella norma non ha mai potuto validamente creare un diritto soggettivo alla perequazione.

Le Motivazioni

La motivazione della Cassazione è chiara e lineare. Non è possibile radicare un ‘diritto soggettivo perfetto’ su una normativa dichiarata incostituzionale. La pronuncia della Consulta ha l’effetto di rimuovere la norma dall’ordinamento ex tunc (fin dall’inizio), impedendo che possa essere fonte di diritti. Di conseguenza, il diritto reclamato dalla dipendente non è mai sorto validamente.

La Corte ha anche smontato l’argomento del legittimo affidamento. Non può esistere un affidamento meritevole di tutela su una norma incostituzionale. Inoltre, nel caso specifico, l’ente pubblico non aveva mai applicato concretamente la norma erogando le somme richieste, quindi non si era mai creata una situazione di fatto che potesse ingenerare nella lavoratrice la fiducia nella spettanza del beneficio. Il fatto stesso che la dipendente abbia dovuto agire in giudizio per ottenere il riconoscimento del suo presunto diritto dimostra l’assenza di un affidamento consolidato.

Le Conclusioni

L’ordinanza riafferma con forza due principi fondamentali: l’efficacia retroattiva delle sentenze di incostituzionalità e l’intangibilità del giudicato. Un lavoratore non può pretendere l’applicazione di benefici economici previsti da una legge che la Corte Costituzionale ha ritenuto contraria ai principi fondamentali, in quanto tale legge è giuridicamente inesistente. Questa decisione serve da monito sulla necessità di fondare le proprie pretese su una base normativa solida e conforme alla Costituzione, e sottolinea come una precedente sconfitta giudiziaria definitiva su una questione non possa essere aggirata riproponendo la stessa domanda in un nuovo giudizio.

Una legge regionale dichiarata incostituzionale può fondare un diritto alla perequazione retributiva?
No. Secondo la Corte di Cassazione, una norma dichiarata incostituzionale viene rimossa dall’ordinamento con effetto retroattivo e non può costituire il fondamento per alcun diritto soggettivo, inclusa la perequazione retributiva.

Il principio del legittimo affidamento può essere invocato per ottenere benefici da una norma incostituzionale?
No. La Corte ha stabilito che non può esservi un valido e legittimo affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima. Tale principio non può essere invocato per conservare gli effetti di una legge invalida.

Una precedente sentenza sfavorevole della Cassazione sullo stesso identico punto impedisce di riproporre la domanda?
Sì. Il giudicato formatosi su una precedente sentenza della Corte di Cassazione, che ha già deciso nel merito la stessa questione tra le stesse parti, preclude l’accoglimento di una nuova domanda basata sui medesimi fatti e sulla stessa norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5518 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5518 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 02/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15006/2024 R.G. proposto da :

COGNOME rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del difensore ex art. 16sexies del d.l. n. 179 del 2012 conv. con modif. dalla legge n. 221 del 2012;

-ricorrente-

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall ‘ Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata dei difensori ex art. 16sexies del d.l. n. 179 del 2012 conv. con modif. dalla legge n. 221 del 2012;

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’appello di L’A quila n. 16/2024 depositata il 05/01/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME già dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento ‘ Specialistico tecnico arch. cat. D, posizione economica D5 ‘

dal 27 febbraio 1982 al 31 gennaio 2017, aveva adito originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 -bis , della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2bis , prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’ammontar e maggiore percepito, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
La dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione aveva rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge Regio ne Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.
2. NOME COGNOME ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di L’Aquila, poi riassunto davanti a quello di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali

esposte. Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio delle parti, ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME ha proposto appello. La Regione Abruzzo ha presentato appello incidentale, in ordine alla quantificazione delle spese di lite. La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti ha rigettato l’appello principale e accolto quello incidentale.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui oppone difese la Regione Abruzzo con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 -bis , della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost., e l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma continuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’art. 4 3 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2bis e 2ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2ter , successivo al menzionato 2bis , sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

2. Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 19671 del 1° ottobre 2015, ha cassato la decisione di appello che aveva dichiarato il diritto dell ‘attuale ricorrente alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt. 1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all’abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.
In tale occasione, questa Corte ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass. Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014, che «la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall’art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell’ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 della predetta l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall’art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 n ovembre 2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2bis nell’art. 1 della l.r. Abruzzo
13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977). Tanto perché l’art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l’ammontare a que llo percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall ‘ambito di competenza riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell’ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato».
Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 – su cui si fondava la domanda del dipendente – il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione, n. 19671 del 1° ottobre 2015, preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata sull’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla detta ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, la ricorrente avrebbe dovuto quantomeno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione – che, invero, non si ritiene sussista -, e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole alla dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2bis .

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente.

3. Infine, nessuna lesione dell’affidamento della lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la Corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo alla lavoratrice, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. 19671 del 1° ottobre 2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito

sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità. Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso è dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4.5 00,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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