Perequazione retributiva: no a diritti da legge incostituzionale

Una dipendente pubblica ha richiesto una perequazione retributiva basandosi su una legge regionale. La Corte di Cassazione ha dichiarato il suo ricorso inammissibile, confermando le decisioni precedenti. La motivazione principale è che la legge in questione è stata dichiarata incostituzionale e, inoltre, sulla stessa questione esisteva già una precedente sentenza definitiva (giudicato) che aveva respinto la richiesta della lavoratrice. Di conseguenza, non può sorgere alcun diritto né un legittimo affidamento da una norma anticostituzionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Perequazione Retributiva: La Cassazione Nega il Diritto Basato su Legge Incostituzionale

Il tema della perequazione retributiva nel pubblico impiego torna al centro di una pronuncia della Corte di Cassazione, che con l’ordinanza in esame chiude definitivamente una lunga vicenda giudiziaria. Una dipendente pubblica si è vista negare l’adeguamento dello stipendio sulla base di una legge regionale successivamente dichiarata incostituzionale. La decisione sottolinea due principi fondamentali del nostro ordinamento: l’efficacia retroattiva delle sentenze della Corte Costituzionale e la forza del giudicato.

Il Contesto del Caso: Una Lunga Battaglia Giudiziaria

La vicenda ha origine dalla richiesta di una dipendente di una Regione, assunta nel 1981, di ottenere un trattamento economico di anzianità pari a quello di altri colleghi. Questi ultimi, provenienti da altre amministrazioni pubbliche, avevano conservato un trattamento più favorevole. La richiesta si fondava su una serie di leggi regionali che avevano introdotto un meccanismo di perequazione retributiva.

In un primo momento, i tribunali di merito avevano dato ragione alla lavoratrice. Tuttavia, la vicenda ha subito una svolta decisiva quando la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della normativa regionale di riferimento. Il motivo? La Regione aveva legiferato in materia di ordinamento civile, una competenza esclusiva dello Stato.

A seguito di questa pronuncia, la stessa Corte di Cassazione, già nel 2015, aveva rigettato le pretese della dipendente. Nonostante ciò, la lavoratrice ha intentato una nuova azione legale, riproponendo le medesime richieste. Questo nuovo tentativo è stato respinto sia in primo grado che in appello, portando la questione nuovamente dinanzi alla Suprema Corte.

La Decisione della Corte: Ricorso Inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso della lavoratrice inammissibile, ponendo fine alla controversia. La decisione si basa su argomenti netti e insuperabili che rafforzano la certezza del diritto.

Le motivazioni: perché la perequazione retributiva è stata negata

Le ragioni della Corte sono principalmente due e si intrecciano tra loro: la presenza di un precedente giudicato e l’impossibilità di fondare un diritto su una norma incostituzionale.

L’Effetto della Dichiarazione di Incostituzionalità

Il primo pilastro della decisione risiede nell’effetto delle sentenze della Corte Costituzionale. Quando una legge viene dichiarata incostituzionale, essa cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla sua pubblicazione. Questo effetto è retroattivo (ex tunc): la norma si considera come mai esistita. Di conseguenza, nessun diritto soggettivo “perfetto” può considerarsi sorto sulla base di tale norma, a meno che non fosse già stato consolidato da una sentenza passata in giudicato prima della pronuncia di incostituzionalità. Nel caso specifico, la pretesa della lavoratrice non era mai stata riconosciuta in via definitiva.

L’Ostacolo del Giudicato

Il secondo, e forse più dirimente, motivo è l’esistenza di una precedente sentenza della stessa Cassazione (la n. 19095 del 2015) che aveva già respinto la domanda della ricorrente. Tale sentenza ha acquisito l’autorità di “cosa giudicata”, impedendo che la stessa questione, tra le medesime parti, potesse essere nuovamente portata davanti a un giudice. Il tentativo di riaprire il caso è stato quindi bloccato dalla forza del giudicato.

L’Insussistenza del Legittimo Affidamento

La Corte ha anche respinto la tesi del “legittimo affidamento”. La lavoratrice sosteneva di aver confidato nella validità della legge regionale. Tuttavia, i giudici hanno chiarito che non può esistere un affidamento meritevole di tutela su una norma incostituzionale. Inoltre, un elemento fattuale decisivo è stato che la Regione non aveva mai concretamente applicato tale norma alla dipendente, la quale non aveva mai percepito le somme richieste. Pertanto, nessun affidamento si era mai concretizzato nel suo patrimonio.

Conclusioni: le implicazioni pratiche della sentenza

L’ordinanza ribadisce alcuni principi cardine per chi opera nel diritto del lavoro e nel contenzioso con la pubblica amministrazione:

1. Nessun diritto da leggi incostituzionali: Non è possibile reclamare diritti basati su normative dichiarate contrarie alla Costituzione. L’effetto retroattivo di tali pronunce cancella la fonte stessa del diritto.
2. Il valore del giudicato: Una volta che una controversia è stata decisa con sentenza definitiva, non può essere riproposta. Questo principio garantisce la stabilità e la certezza delle situazioni giuridiche.
3. Cautela con il legittimo affidamento: Il principio del legittimo affidamento non è uno scudo assoluto. Non può essere invocato per sanare situazioni basate su atti illegittimi, specialmente quando non vi è mai stata una concreta applicazione della norma favorevole.

In sintesi, questa decisione serve da monito sulla necessità di fondare le proprie pretese su basi normative solide e costituzionalmente legittime, e sul carattere definitivo delle decisioni giurisdizionali.

Una legge regionale dichiarata incostituzionale può creare diritti acquisiti nei cittadini prima della sentenza della Corte Costituzionale?
No. Secondo la Corte, una norma dichiarata incostituzionale si considera come mai esistita sin dall’origine. Pertanto, non può aver creato alcun diritto soggettivo perfetto, a meno che tale diritto non fosse già stato definitivamente riconosciuto con una sentenza passata in giudicato prima della dichiarazione di incostituzionalità.

È possibile iniziare una nuova causa per una questione già decisa in via definitiva dalla Corte di Cassazione?
No. La decisione definitiva della Cassazione forma il cosiddetto “giudicato”, che preclude la possibilità di avviare una nuova causa tra le stesse parti per lo stesso oggetto. Nel caso di specie, la pretesa della lavoratrice era già stata rigettata in passato dalla stessa Corte, rendendo il nuovo ricorso inammissibile.

Si può invocare il principio del “legittimo affidamento” su una norma che l’amministrazione non ha mai applicato?
No. La Corte ha stabilito che non può esserci un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima. Inoltre, il fatto che l’amministrazione non avesse mai concretamente applicato la norma, e che quindi le somme richieste non fossero mai entrate nel patrimonio della lavoratrice, esclude la formazione di un affidamento tutelabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5519 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5519 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 16420/2024 proposto da:

COGNOME NOME, rappresentata e difesa da ll’Avv. NOME COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-ricorrente –

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di L’Aquila n. 87/2024 pubblicata il 12 febbraio 2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10 gennaio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento ‘Assistente Tecnico cat. C dal 1° aprile 1981, aveva adito

originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2 bis, prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’ammontar e maggiore percepito, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
La dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione aveva rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge Regio Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Ab ruzzo n. 118 del 1998.
NOME COGNOME ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di L’Aquila, poi riassunto davanti a quello di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali esposte.

Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 477 del 2022, ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME ha proposto appello.

La Regione Abruzzo ha presentato appello incidentale, in ordine alla quantificazione delle spese di lite.

La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 87/2024, ha rigettato l’appello principale e accolto quello incidentale.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

La Regione Abruzzo si è difesa con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione de ll’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c. 118 disp. att. c.p.c. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost. , e l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma con tinuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’art. 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2 bis e 2 ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2 ter, successivo al menzionato 2 bis, sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 19095 del 25 settembre 2015, ha cassato la decisione di appello che aveva dichiarato il diritto di alcuni dipendenti della Regione Abruzzo, fra cui alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt.

l’attuale ricorrente, 1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all ‘ abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.

La RAGIONE_SOCIALE in tale occasione, ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass., Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014, che ‘ la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all ‘ art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell ‘ ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l ‘ illegittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della predetta l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2-bis nell ‘ art. 1 della l.r. Abruzzo 13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285
del 1977). Tanto perché l ‘ art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l ‘ ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall ‘ ambito di competenza riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell ‘ ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ‘ .
Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d ‘ incostituzionalità dell ‘ art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell ‘ art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 – su cui si fondava la domanda del dipendente – il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione, n. 19095 del 25 settembre 2015, preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata su ll’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla detta ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2 bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, la ricorrente avrebbe dovuto quantomeno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione – che, invero, non si

ritiene sussista -, e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2 bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2 ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole alla dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2 bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2 bis.

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente. Infine, nessuna lesione dell’affidamento della lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo alla lavoratrice, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. 19095 del 25 settembre 2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità. Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso è dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 6.000,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile della

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