Patrocinio Avvocatura Stato: le agenzie autonome

La Corte di Cassazione ha stabilito che un’agenzia nazionale per la sicurezza, pur avendo personalità giuridica e autonomia, deve essere considerata un’amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo. Di conseguenza, il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato è obbligatorio nei giudizi che la riguardano. La Corte ha annullato la decisione della Corte d’Appello che aveva dichiarato inammissibile l’appello dell’agenzia proprio per difetto di patrocinio, chiarendo che i forti legami con il Ministero vigilante e la natura pubblicistica delle sue funzioni impongono la difesa erariale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Patrocinio Avvocatura Stato: Quando è Obbligatorio per le Agenzie Autonome?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha fornito un chiarimento fondamentale sulla rappresentanza in giudizio delle agenzie nazionali. La questione centrale riguarda l’obbligatorietà del patrocinio Avvocatura Stato per enti che, sebbene dotati di autonomia, operano come longa manus dello Stato. Questa decisione incide profondamente sulle regole processuali e sulla natura stessa di tali organismi, definendo i confini tra autonomia gestionale e appartenenza all’amministrazione statale.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da una controversia di lavoro. Alcuni dipendenti di un’agenzia nazionale per la sicurezza dei trasporti, transitati da un’altra società pubblica, avevano richiesto l’applicazione di un trattamento economico e giuridico più favorevole, simile a quello del personale di un’altra agenzia di settore. Il Tribunale di primo grado, con una sentenza non definitiva, aveva riconosciuto il loro diritto, ma con la sentenza definitiva aveva respinto la richiesta di pagamento delle differenze retributive.

Entrambe le parti avevano impugnato le sentenze. L’agenzia, in particolare, si era avvalsa della difesa dell’Avvocatura distrettuale dello Stato.

La Decisione della Corte d’Appello

La Corte d’Appello ha sorpreso dichiarando inammissibile l’appello presentato dall’agenzia. Secondo i giudici di secondo grado, il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato non era né obbligatorio né facoltativo. L’agenzia, infatti, non poteva essere qualificata come un'”amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo”, per la quale è previsto il patrocinio erariale obbligatorio. Mancando una norma specifica che lo prevedesse, la difesa in giudizio era stata considerata irregolare, portando all’inammissibilità dell’impugnazione.

L’eccezione sull’estinzione del soggetto ricorrente

Prima di entrare nel merito, la Cassazione ha dovuto affrontare un’eccezione preliminare sollevata dai lavoratori: il ricorso sarebbe stato presentato da un ente (l’agenzia originaria) che nel frattempo era stato soppresso e sostituito da una nuova agenzia. La Corte ha respinto questa eccezione, affermando un principio importante: l’Avvocatura dello Stato trae il proprio potere di rappresentanza direttamente dalla legge (ex lege) e non da un mandato negoziale. Di conseguenza, la sua legittimazione a compiere atti processuali persiste anche se l’ente pubblico rappresentato cessa di esistere, garantendo la continuità della difesa degli interessi statali.

Le Motivazioni della Cassazione sul patrocinio Avvocatura Stato

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’agenzia, ribaltando completamente la decisione della Corte d’Appello. Il cuore della motivazione risiede nella corretta qualificazione giuridica dell’agenzia. Contrariamente a quanto sostenuto dai giudici d’appello, la Suprema Corte ha stabilito che l’ente rientra a pieno titolo nella categoria delle “amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo”.

Per giungere a questa conclusione, i giudici hanno analizzato diversi indici normativi sintomatici:

1. Vigilanza Ministeriale: L’agenzia è sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministero competente.
2. Nomina dei Vertici: Gli organi di vertice sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.
3. Attribuzioni Pubblicistiche: L’agenzia esercita funzioni di interesse nazionale (la sicurezza del trasporto ferroviario) che prima erano di competenza diretta del Ministero.
4. Controllo e Organizzazione: L’assetto organizzativo è definito con regolamenti ministeriali e il reclutamento del personale segue le norme del pubblico impiego.

Questi elementi dimostrano un legame funzionale e organizzativo talmente stretto con lo Stato da rendere l’agenzia, pur dotata di personalità giuridica e autonomia, una sua diretta articolazione. In assenza di una norma di deroga espressa (come quella prevista, ad esempio, per le Agenzie fiscali), si applica la regola generale contenuta nel R.D. 1611/1933, che impone il patrocinio Avvocatura Stato per tutte le amministrazioni statali, anche se organizzate in forma autonoma.

Conclusioni

La sentenza rappresenta un punto fermo nella definizione dello status giuridico delle agenzie pubbliche. La Corte chiarisce che l’autonomia formale non è sufficiente a escludere un ente dal perimetro dell’amministrazione statale diretta. Se l’ente svolge funzioni essenziali per conto dello Stato e rimane sotto il suo stretto controllo, deve essere considerato parte integrante della sua struttura. Di conseguenza, il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato non è una scelta, ma un obbligo derivante dalla legge. Questa pronuncia cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte d’Appello, che dovrà riesaminare il merito della controversia attenendosi a questo principio di diritto.

Un’agenzia nazionale con personalità giuridica autonoma deve essere difesa dall’Avvocatura dello Stato?
Sì, se essa può essere qualificata come “amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo”. La Corte di Cassazione ha stabilito che, in assenza di una specifica norma derogatoria, si applica la regola generale che impone il patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato.

Quali sono i criteri per definire un’agenzia come “amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo”?
I criteri includono la sottoposizione a poteri di indirizzo e vigilanza di un Ministero, la nomina degli organi di vertice con decreto presidenziale su proposta ministeriale, l’esercizio di funzioni pubbliche prima svolte direttamente dallo Stato, e l’applicazione delle norme sul pubblico impiego per il personale.

Un ricorso presentato dall’Avvocatura dello Stato per conto di un ente pubblico che è stato soppresso è valido?
Sì, il ricorso è valido. La Cassazione ha chiarito che l’Avvocatura dello Stato deriva il suo potere di rappresentanza direttamente dalla legge (ex lege) e non da un mandato privato. Pertanto, la sua legittimazione a compiere atti processuali non viene meno con l’estinzione dell’ente, garantendo la continuità della difesa degli interessi pubblici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 20278 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 20278 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 31763-2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

COGNOME COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrenti –

R.G.N.31763/2020

COGNOME

Rep.

Ud.05/03/2025

avverso la sentenza n. 207/2020 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 03/06/2020 R.G.N. 189/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/03/2025 dal Consigliere Dott. COGNOME

FATTI DI CAUSA

Gli attuali controricorrenti, originariamente dipendenti di Rete Ferroviaria Italiana transitati nei ruoli dell’A genzia Nazionale per la Sicurezza delle F errovie (d’ora in poi AN SF), avevano agito in giudizio per rivendicare l’applicazione del trattamento giuridico ed economico riconosciuto al personale dell’Agenzia per la sicurezza del volo.

Il Tribunale di Firenze con sentenza non definitiva aveva accertato il diritto a percepire il medesimo trattamento retributivo dei controllori di volo, ma successivamente con la sentenza definitiva aveva rigettato la domanda di pagamento delle richieste differenze retributive, ritenendo le stesse insussistenti sulla scorta di CTU contabile.

Le due pronunce erano state impugnate da entrambe le parti. L ‘ Agenzia, che in appello aveva agito avvalendosi del patrocinio dell’ Avvocatura distrettuale dello Stato, aveva censurato con plurimi motivi la sentenza non definitiva, mentre i lavoratori avevano impugnato la sola pronuncia definitiva che aveva escluso le differenze stipendiali.

La Corte di appello di Firenze aveva dichiarato inammissibile l’appello dell’ ANSF rilevando che il patrocinio dell’ Avvocatura erariale, non previsto da alcuna norma speciale, non poteva essere ricondotto, né a quello facoltativo di cui all’art. 43 del r.d. n. 1611/1933, né a quello obbligatorio, non potendo l’ Agenzia essere qualificata quale amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo.

Ricorreva per cassazione l’ANSF con un unico motivo, al quale opponevano difese i controricorrenti, che depositavano altresì memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dai controricorrenti per essere stato proposto da soggetto estinto.

Rilevano, a sostegno dell’eccezione , che l’art. 12 del d.l. n. 109/2018 con cui è stata istituita l’ Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali ha differito la soppressione dell’ ANSF al momento della piena operatività della nuova Agenzia (ANSFISA).

Nella specie la predetta soppressione era già avvenuta al momento della notificazione del ricorso in quanto il d.p.c.m. del 5 novembre 2020 istitutivo della ANSFISA era stato registrato dalla Corte dei conti in data 30/11/2020, per cui il ricorso per cassazione, è stato notificato per PEC in data 3/12/2020 da un soggetto ormai estinto.

1.1. L’eccezione è priva di pregio.

1.2. Va al riguardo premesso che in tema di rappresentanza in giudizio, il principio secondo il quale l’estinzione del soggetto rappresentato, ancorché non dichiarata in udienza, determina la perdita di legittimazione del difensore a compiere attività processuali, avvalendosi del mandato conferito dal soggetto soppresso, successivamente alla pronuncia della sentenza, non è applicabile alle pubbliche amministrazioni che sono difese “ex lege” dall’Avvocatura dello Stato, la quale ripete il proprio “jus postulandi” dalla legge e non da atto negoziale. Ne consegue che, essendo l’Avvocatura dello Stato sempre legittimata a compiere attività processuali anche per l’ente cessato, non possono considerarsi nulli né il ricorso per cassazione che indichi
il soggetto cessato né la notifica del ricorso medesimo presso l’Avvocatura (cfr. Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 9517 del 04/04/2019).

1.3. Tale principio va coordinato con quello di recente affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte secondo cui in tema di giudizio di legittimità, la perdita della capacità processuale della parte ricorrente (sia persona fisica, sia persona giuridica) intervenuta dopo il conferimento della procura speciale al difensore per il giudizio di cassazione, ma prima della notifica del ricorso alla controparte, non determina l’inammissibilità dell’atto d’impugnazione, in forza del principio di ultrattività del mandato (Cass. Sez. Un., Sentenza n. 29812 del 19/11/2024).
1.4. Conseguentemente, il ricorso è da ritenersi ammissibile perdendo rilievo la questione della rilevanza della data di registrazione del provvedimento di istituzione della nuova Agenzia con contestuale soppressione del vecchio Ente.

Ciò posto con il primo ed unico motivo si denuncia la violazione dell’art. 1 del r.d. 1611/1933 in rapporto a gli artt. 4 d.lgs. n. 162/2007, 8 del d.lgs. n. 100/1999 e 31 del d.lgs. n. 50/2019. Sostiene l’Avvocatura erariale che ha errato la Corte territoriale nell’escludere il patrocinio obbligatorio dell’ Avvocatura dello Stato che, invece, andava ritenuto sussistente in quanto l’ A genzia, alla quale non si applica l’art. 72 del d.lgs. n. 300/1999, va annoverata fra le amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo.
2.1. Il motivo è fondato.

L’art. 4 della legge istitutiva dell’A NSF (d.lgs. 10 agosto 2007 n. 162) stabilisce quanto segue:

E’ istituita, con sede in Firenze, l’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie definita alla lettera g) dell’articolo 3, di

seguito denominata Agenzia, con compiti di garanzia della sicurezza del sistema ferroviario nazionale.

L’Agenzia svolge i compiti e le funzioni per essa previsti dalla direttiva 2004/49/CE ed ha competenza per l’intero sistema ferroviario nazionale, secondo quanto previsto agli articoli 2 e 3, lettera a), e fatto salvo quanto previsto all’articolo 2, comma 3. Per le infrastrutture transfrontaliere specializzate i compiti di Autorita’ preposta alla sicurezza di cui al capo IV della direttiva 2004/49/CE sono affidati a seguito di apposite convenzioni sicurezza organismo

internazionali, all’Agenzia, all’Autorita’ per la ferroviaria del Paese limitrofo o ad apposito binazionale.

L’Agenzia, disciplinata, per quanto non previsto dal presente decreto, ai sensi degli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e’ dotata di personalita’ giuridica ed autonomia amministrativa, regolamentare, patrimoniale, contabile e finanziaria, ed opera anche svolgendo i compiti di regolamentazione tecnica di cui all’articolo 16, comma 2, lettera f), della direttiva 2004/49/CE.

L’Agenzia e’ sottoposta a poteri di indirizzo e di vigilanza del Ministro dei trasporti che annualmente relaziona al Parlamento sull’attivita’ svolta ai sensi dell’articolo 7 del presente decreto. Per l’esercizio della funzione di vigilanza, il Ministro si avvale delle risorse umane, strumentali e finanziarie gia’ disponibili a legislazione vigente.

2.2. Inoltre, l’a rt. 3 del d.lgs. n. 300/1992 (espressamente richiamato a differenza dell’art. 72 del d.lgs. n. 300/1999) prevede:

Le agenzie sono strutture che, secondo le previsioni del presente decreto legislativo, svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da

ministeri ed enti pubblici. Esse operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali.

Le agenzie hanno piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Esse sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro secondo le disposizioni del successivo comma 4, e secondo le disposizioni generali dettate dagli articoli 3, comma 1, e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni.

Dal complesso delle disposizioni soprarichiamate emergono significativi indici sintomatici della natura di amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo della ANSF atteso che: i) è sottoposta a poteri di indirizzo e di vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti; ii) la nomina degli organi di vertice avviene con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministri predetto; iii) la definizione dell’assetto organizzativo avvie ne con regolamento emanato ai sensi dell’art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988 adottato su proposta del Ministro delle Infrastrutture e trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle riforme e delle innovazioni nella pubblica amministrazione; iv) il reclutamento delle risorse umane qualora non trasferite dal Ministero è di matrice pubblicistica applicandosi al personale il d.lgs. n. 165/2001; v) l’Agenzia assume le attribuzioni nella materia della sicurezza del trasporto ferroviario già esercitate dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti.
In buona sostanza dalla normativa suesposta si desume inequivocabilmente che l’Agenzia, seppure ad ordinamento

autonomo e con personalità giuridica (a differenza delle Aziende autonome), svolge attività di cura di interessi pubblici di rilievo nazionale che lo Stato è tenuto ad assicurare anche in adempimento di obblighi di derivazione comunitaria.

3.1. In assenza di una deroga al principio generale contenuto nell’art. 1 del r.d. n. 1611/1933, non rinvenendosi nel caso di specie norma analoga all’ art. 72 del d.lgs. n. 300/1999 previsto per le Agenzie fiscali, come norma che fa eccezione al principio dettato dal citato art. 1, è da ritenersi operante, come poi espressamente previsto per l’analoga Agenzia istituita dal d.l. 109/2018, la più volte citata norma che assegna all’Avvocatura dello Stato ‘la rappresentanza, patrocinio e l’assistenza in giudizio delle Amministrazioni dello Stato anche se organizzate ad ordinamento autonomo (….)’.
Conclusivamente, il ricorso va accolto con cassazione della sentenza impugnata e rinvio alla Corte di Appello di Firenze in diversa composizione che dovrà attenersi al principio di diritto enunciato in motivazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Firenze in diversa composizione, alla quale demanda di provvedere anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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