Patrocinio a spese dello Stato: revoca e poteri officiosi

La Corte di Cassazione interviene su un caso di revoca del patrocinio a spese dello Stato concesso a un richiedente protezione internazionale. La revoca era stata disposta per presunta mala fede del richiedente. La Corte ha chiarito importanti principi procedurali: ha accolto il motivo di ricorso relativo al difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Entrate, condannata alle spese in primo grado nonostante l’eccezione sollevata. Ha invece respinto il motivo sull’omesso esercizio dei poteri istruttori officiosi del giudice, specificando che il ricorrente deve indicare concretamente quali prove decisive il giudice avrebbe dovuto acquisire d’ufficio. La causa è stata rinviata al Tribunale per un nuovo esame.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Patrocinio a spese dello Stato: la Cassazione sui limiti dei poteri del giudice

Il patrocinio a spese dello Stato è un pilastro fondamentale del nostro ordinamento, garantendo a tutti l’accesso alla giustizia. Ma cosa succede quando questo beneficio viene revocato per presunta mala fede del richiedente? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha delineato con precisione i confini procedurali in materia, soffermandosi sulla legittimazione passiva delle amministrazioni coinvolte e sui poteri istruttori del giudice.

I fatti di causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di protezione internazionale di un cittadino straniero. Ammesso in via provvisoria al patrocinio a spese dello Stato per impugnare il diniego della Commissione territoriale, il richiedente si è visto successivamente revocare il beneficio. Il Tribunale, nel rigettare la sua domanda di protezione, ha ritenuto che le diverse versioni dei fatti fornite integrassero un’azione in giudizio condotta in mala fede.

Il cittadino straniero ha quindi proposto opposizione contro il provvedimento di revoca. Il giudice delegato, ritenendo non manifestamente infondata la domanda originaria di protezione, ha annullato la revoca e riaffermato la sussistenza dei presupposti per l’ammissione al beneficio. Contro questa decisione, il Ministero della Giustizia e l’Agenzia delle Entrate hanno proposto ricorso per cassazione.

I motivi del ricorso in Cassazione

Le Amministrazioni ricorrenti hanno sollevato due questioni principali:
1. La violazione delle norme sull’onere della prova e l’omesso esercizio dei poteri istruttori d’ufficio da parte del giudice. Secondo i ricorrenti, il Tribunale avrebbe dovuto richiedere d’ufficio gli atti del procedimento originario per verificare la sussistenza della mala fede, anziché decidere basandosi solo sul ricorso introduttivo.
2. L’omessa pronuncia sull’eccezione di carenza di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Entrate, la quale sosteneva di non essere la controparte corretta nel giudizio di opposizione.

L’analisi della Corte sul patrocinio a spese dello Stato

La Corte di Cassazione ha esaminato separatamente i due motivi, giungendo a conclusioni opposte e fornendo importanti chiarimenti procedurali.

La questione della legittimazione passiva dell’Agenzia delle Entrate

Sul secondo motivo, la Corte ha dato ragione alle Amministrazioni ricorrenti. Il giudice di merito, pur non pronunciandosi sull’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Agenzia delle Entrate, l’aveva di fatto condannata in solido con il Ministero della Giustizia al pagamento delle spese di lite.

Secondo la Cassazione, questa condanna implicava un rigetto dell’eccezione e creava un interesse concreto e attuale dell’Agenzia a far valere il proprio difetto di legittimazione in sede di impugnazione. L’omessa pronuncia su un’eccezione preliminare di rito, seguita da una decisione che produce effetti sfavorevoli per la parte che l’ha sollevata, costituisce un vizio procedurale che giustifica la cassazione della decisione. Pertanto, il motivo è stato accolto.

I poteri officiosi del giudice e l’onere delle parti

In merito al primo motivo, relativo al mancato uso dei poteri istruttori d’ufficio, la Corte lo ha dichiarato inammissibile. I giudici hanno richiamato un principio consolidato, soprattutto in materia di controversie di lavoro, secondo cui la parte che lamenta in Cassazione il mancato esercizio dei poteri officiosi del giudice di merito ha un onere specifico. Non basta lamentare genericamente l’inattività del giudice, ma è necessario:
* Riportare nel ricorso gli atti processuali specifici dai quali emerge una “pista probatoria” qualificata.
* Dimostrare che tali prove, se acquisite, sarebbero state decisive per l’esito del giudizio.
* Allegare di aver espressamente e specificamente richiesto tale intervento istruttorio nel corso del giudizio di merito.

Nel caso di specie, le Amministrazioni si erano limitate a lamentare la mancata acquisizione degli atti, senza indicare quali elementi specifici e decisivi sarebbero emersi da tali documenti. Questa genericità ha reso il motivo inammissibile.

Le Motivazioni

La Corte ha ritenuto fondato il secondo motivo di ricorso poiché il Tribunale, non pronunciandosi sull’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Entrate ma condannandola alle spese, ha implicitamente rigettato l’eccezione. Questo ha creato un interesse concreto dell’Agenzia a impugnare, in quanto la condanna alle spese costituisce una statuizione pregiudizievole. L’omessa pronuncia su un punto così cruciale del processo vizia la decisione. Il primo motivo è stato invece giudicato inammissibile perché le amministrazioni ricorrenti non hanno adempiuto all’onere di specificare quali prove decisive il giudice avrebbe dovuto acquisire d’ufficio, limitandosi a una doglianza generica sulla sua mancata attivazione.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha accolto il secondo motivo, cassando l’ordinanza impugnata e rinviando la causa al Presidente del Tribunale in diversa composizione. La decisione ribadisce due principi fondamentali: primo, il giudice deve sempre pronunciarsi sulle eccezioni procedurali come quella sulla legittimazione passiva, specialmente se la sua decisione ha conseguenze patrimoniali per la parte che l’ha sollevata. Secondo, il potere-dovere del giudice di acquisire prove d’ufficio non esonera le parti da un onere di allegazione specifica, dovendo queste indicare con precisione quali elementi probatori decisivi andrebbero ricercati.

Chi è il soggetto legittimato a resistere nel giudizio di opposizione alla revoca del patrocinio a spese dello Stato?
Sebbene la sentenza non lo affermi esplicitamente, accogliendo il motivo di ricorso dell’Agenzia delle Entrate sul difetto di legittimazione passiva, suggerisce che l’interlocutore corretto sia il Ministero della Giustizia, in quanto effettivo legittimato passivo.

Il giudice deve sempre acquisire d’ufficio gli atti del procedimento originario per decidere sulla revoca del patrocinio a spese dello Stato?
No. Secondo la Corte, la parte che lamenta il mancato esercizio dei poteri istruttori d’ufficio del giudice deve indicare specificamente nel proprio ricorso quali atti o documenti avrebbero dovuto essere acquisiti e dimostrare la loro decisività per l’esito della causa. Una lamentela generica non è sufficiente.

Cosa accade se un’amministrazione viene condannata alle spese senza che il giudice si pronunci sulla sua eccepita carenza di legittimazione passiva?
Questa situazione costituisce un vizio della decisione. La condanna alle spese, essendo un provvedimento sfavorevole, crea un interesse concreto della parte a far valere in sede di impugnazione l’omessa pronuncia sulla sua legittimazione, giustificando la cassazione del provvedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 12746 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 12746 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14781/2023 R.G. proposto da :

AGENZIA DELLE ENTRATE-DIREZIONE PROVINCIALE DI SALERNO e MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende,

-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE,

-intimato- avverso l’ ORDINANZA del TRIBUNALE SALERNO n. 949/2019 depositata l’ 11.1.2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del l’ 8.5.2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con delibera del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati del foro di Salerno del 13.12.2017 NOME COGNOME veniva ammesso in via provvisoria al patrocinio a spese dello Stato ai fini dell’impugnazione del provvedimento della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Salerno (proc. n. 9312/2017 del Tribunale di Salerno).

Con ordinanza del 19.12.2019 il Tribunale di Salerno, nel rigettare la suddetta impugnazione, revocava l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato ex art. 136 del D.P.R. n. 115/2002, ritenendo non credibili le varie versioni dei fatti fornite dal COGNOME, che avrebbe quindi agito in giudizio in mala fede.

Con ricorso ex artt. 702 bis c.p.c., 170 del D.P.R. n. 115/2002 e 15 del D. Lgs. n. 150/2011, NOME COGNOME chiedeva al Tribunale di Salerno l’annullamento dell’ordinanza emessa dal Tribunale di Salerno, sezione protezione internazionale, emessa in data 19.12.2018 nell’ambito del proc. n. 9312/17, sostenendo l’insussistenza nella sua condotta della colpa grave, o mala fede legittimanti la revoca.

Si costituivano separatamente l’Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno, che eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, nonché il Ministero della Giustizia, che chiedeva il rigetto della domanda del Touré per manifesta infondatezza della pretesa avanzata nel giudizio presupposto di protezione internazionale.

Con ordinanza n. cronol. 153/2023 dell’11.1.2023, il Giudice delegato dal Presidente del Tribunale di Salerno, ritenendo di non poter qualificare come manifestamente infondata la domanda avanzata dal Touré nel giudizio presupposto, annullava il provvedimento gravato e dichiarava la sussistenza dei presupposti per l’ammissione del Tourè al patrocinio a spese dello Stato,

riservando ad un separato decreto la liquidazione dei compensi spettanti al difensore d’ufficio del Touré, avvocato NOME COGNOME

Avverso questa ordinanza, il Ministero della Giustizia e l’Agenzia delle Entrate Riscossione-Direzione provinciale di Salerno hanno proposto tempestivo ricorso a questa Corte l’11.7.2023, affidandosi a due motivi, mentre NOME COGNOME é rimasto intimato.

E’ stata formulata proposta di definizione accelerata ex art. 380 bis comma 1° c.p.c. ed i ricorrenti hanno presentato tempestiva istanza di decisione ex art. 380 bis comma 2° c.p.c..

A seguito della fissazione dell’adunanza camerale dell’8.5.2025, il Ministero della Giustizia e l’Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno hanno depositato memoria ex art. 380 bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1) Col primo motivo, articolato in riferimento al n. 3) dell’art. 360, primo comma c.p.c., i ricorrenti lamentano la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 del D. Lgs. n. 150/2011 e dell’art. 2697 cod. civ., in quanto la Corte distrettuale ha ritenuto di dover apprezzare la manifesta infondatezza della domanda attorea sulla base del solo ricorso introduttivo, non avendo le Amministrazioni resistenti prodotto gli atti e documenti del giudizio presupposto, il tutto senza previamente richiedere al giudice di quel giudizio la trasmissione degli atti processuali che avrebbero permesso di verificare la sussistenza della dedotta malafede. Secondo i ricorrenti, infatti, nel caso di specie si imponeva la richiesta d’ufficio degli atti, dei documenti e delle informazioni necessarie ai fini della decisione ai sensi dell’art. 15 comma 5° del D. Lgs. n. 150/2011, a prescindere dalle produzioni documentali delle Amministrazioni.
2) Col secondo motivo, articolato in riferimento al n. 4) dell’art. 360, primo comma c.p.c., i ricorrenti prospettano la violazione dell’art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia circa l’eccepita carenza di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Entrate.

Ritiene la Corte che debba essere preliminarmente esaminato il secondo motivo di ricorso, attinente all’omessa pronuncia dell’ordinanza impugnata, in violazione dell’art. 112 c.p.c., sull’eccezione di difetto di legittimazione passiva nel giudizio di opposizione alla revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato ex artt. 170 del D.P.R. 30.5.2002 n. 115, 15 del D. Lgs. 1.9.2011 n.150 e 702 bis c.p.c. in materia di protezione internazionale, promosso dal soggetto inizialmente ammesso al beneficio (nella specie NOME COGNOME, cittadino senegalese, che aveva chiesto il riconoscimento della protezione internazionale in termini di protezione sussidiaria, era stato ammesso al patrocinio a spese dello Stato con delibera del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Salerno del 13.12.2017 per il giudizio di impugnazione davanti al Tribunale di Salerno ex art. 35 del D. Lgs. n. 25/2008, del provvedimento di diniego della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Salerno), che poi ha visto lo stesso revocato dal giudice procedente (nella specie NOME COGNOME respinta la sua opposizione di merito con ordinanza del Tribunale di Salerno del 19.12.2019, ha con essa subito anche la revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato con effetto retroattivo ex art. 136 comma 2° del D.P.R. n. 115/2002, per la ritenuta non credibilità delle diverse versioni da lui fornite, integrante l’esercizio dell’azione in mala fede).
Nel giudizio di opposizione ex art. 170 del D.P.R. 30.5.2002 n.115, promosso da NOME COGNOME davanti al giudice delegato dal Presidente del Tribunale di Salerno, erano stati convenuti in giudizio sia il Ministero della Giustizia, che l’Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno, che si erano separatamente costituiti, chiedendo il rigetto dell’opposizione, ed eccependo, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia delle Entrate convenuta, eccezione sulla quale l’ordinanza impugnata del Tribunale di Salerno (n. 153
dell’11.1.2023) non si é pronunciata, addivenendo però alla quantificazione delle spese di lite secondo soccombenza a carico della parte resistente, e quindi sia del Ministero della Giustizia, che dell’Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno, in complessivi €4.216,27.

Nella proposta di definizione accelerata si é sostenuto che l’Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno, difetterebbe di interesse ad agire, in questa sede, per far valere il suo difetto di legittimazione passiva nel suddetto giudizio di opposizione, in quanto in esso é stato comunque convenuto il Ministero della Giustizia, effettivo legittimato passivo, ed in quanto l’ordinanza impugnata non ha pronunciato condanna alle spese del giudizio di opposizione, limitandosi ad affermare la sussistenza dei presupposti per l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato di Touré Moussa, ed a rinviare a separato provvedimento per la liquidazione del compenso spettante al suo difensore che doveva fare carico allo Stato (e quindi al Ministero della Giustizia), per cui nessuna utilità concreta attuale avrebbe potuto trarre l’Agenzia delle Entrate dall’accoglimento della sua eccezione.
In realtà, come osservato nella memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c. depositata dai ricorrenti dopo la tempestiva formulazione dell’istanza di decisione ex art. 380 bis comma 2° c.p.c., l’ordinanza impugnata non si é limitata a riconoscere la sussistenza dei presupposti per l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato di Touré Moussa per il giudizio ex art. 35 del D. Lgs. n. 25/2008, che era stata in precedenza revocata dal Tribunale di Salerno, ed a rinviare ad un separato provvedimento per la liquidazione dei compensi relativi spettanti per il giudizio al suo legale, avv. NOME COGNOME avendo anche stabilito nel dispositivo, questa volta con riferimento al giudizio di opposizione ex artt. 170 del D.P.R. 30.5.2002 n. 115, 15 del D. Lgs. 1.9.2011 n. 150 e 702 bis c.p.c. relativo alla revoca del beneficio, in precedenza disposta da
altro giudice del Tribunale di Salerno, che ‘ Le spese di lite, quantificate complessivamente in € 4.216,27, seguono la soccombenza ‘. Ne deriva che, non essendo stata disposta alcuna estromissione della convenuta Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno, si deve ritenere che almeno l’accertamento della debenza della suddetta somma delle spese processuali del giudizio di opposizione sia avvenuto nei confronti di entrambi i convenuti, e quindi non solo del Ministero della Giustizia, ma anche dell’Agenzia delle Entrate Riscossione -Direzione provinciale di Salerno, che aveva quindi tutto l’interesse a vedere negata in questa sede la sua legittimazione passiva, non solo affinché fosse correttamente definita in termini giuridici la vicenda, o per evitare un pregiudizio futuro meramente eventuale, ma anche per escludere la già accertata esistenza a suo carico dell’obbligazione di pagamento delle liquidate spese processuali del giudizio di opposizione, in cui era stata convenuta da NOME COGNOME insieme al Ministero della Giustizia.
Il secondo motivo va quindi accolto.

Passando ora all’esame del primo motivo di ricorso, col quale ci si duole della violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 comma 5° del D. Lgs. n. 150/2011 per il mancato esercizio dei poteri officiosi da parte del Tribunale di Salerno in sede di opposizione alla revoca dell’ammissione di NOME COGNOME al patrocinio a spese dello Stato, e della violazione dell’art. 2697 cod. civ., per avere l’impugnata ordinanza ritenuto di non potere confermare un giudizio di manifesta infondatezza della richiesta di protezione internazionale, in termini di protezione sussidiaria, sulla base della mera lettura del ricorso di NOME COGNOME ex art. 35 del D. Lgs. n. 25/2008, in assenza degli atti del procedimento svoltosi davanti alla Commissione territoriale di Salerno e del procedimento introdotto ai sensi della norma da ultimo citata davanti al Tribunale di Salerno, non acquisiti d’ufficio.
Da tale lettura, secondo l’ordinanza impugnata, emergevano specifiche rappresentazioni delle aggressioni subite dal Touré nel paese d’origine, dalle quali risultava il rischio dello stesso di subire un grave danno, consistente nella minaccia grave e individuale alla vita, in caso di ritorno al paese d’origine (Senegal), e nel provvedimento che aveva rifiutato al Touré la protezione internazionale sussidiaria, revocandogli l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, non risultava fornita alcuna specifica motivazione (si parlava solo di ‘ comprovata non credibilità del richiedente, delle diverse versioni da questi fornite’ ) a dimostrazione della palese incoerenza, contraddittorietà e palese falsità rispetto ad informazioni verificate sul paese d’origine, delle dichiarazioni rilasciate dal Touré, che avrebbe potuto indurre a ritenere manifestamente infondata la sua richiesta di protezione internazionale in relazione al disposto dell’art. 28 ter del D. Lgs. n.25/2008.
Come evidenziato nella proposta di definizione accelerata, l’impugnata ordinanza, dopo avere sottolineato che la mancata produzione da parte dei convenuti degli atti relativi al procedimento svoltosi davanti alla Commissione territoriale di Salerno ed al giudizio svoltosi davanti al Tribunale di Salerno ai sensi dell’art. 35 del D. Lgs. n. 25/2008, impediva di pronunciarsi sulla sussistenza dei presupposti di legittimità della revoca dell’ammissione di NOME COGNOME al patrocinio a spese dello Stato, ha comunque espresso il proprio giudizio nei termini sopra riportati, basandosi sul contenuto del ricorso ex art. 35 del D. Lgs. n. 25/2008, considerando implicitamente superflua l’acquisizione d’ufficio ex art. 15 comma 5° del D. Lgs. n. 150/2011, di ulteriori documenti, ritenendo non contraddittorie, incoerenti, o palesemente false le dichiarazioni rese dal COGNOME sugli specifici episodi di aggressione da lui subiti, indicativi del grave pericolo che avrebbe corso in caso di ritorno nel suo paese di origine (Senegal), e quindi assolto l’onere probatorio
gravante sul Touré e non dimostrati fatti impeditivi dai convenuti, e del tutto generica ed inadeguata la motivazione in proposito precedentemente fornita dal Tribunale di Salerno.

Ne deriva che é infondata la doglianza dei ricorrenti, nella parte in cui si riferisce alla violazione dell’art. 2967 cod. civ..

Quanto alla lamentata violazione dell’art. 15 comma 5° del D. Lgs. n.150/2011, accompagnato dal richiamo di precedenti di legittimità, che però si riferiscono a controversie in materia di liquidazione dei compensi a favore degli avvocati, e non di opposizione alla revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, il primo motivo di ricorso é inammissibile.

Per giurisprudenza consolidata di questa Corte, formatasi nelle controversie di lavoro, che prevedono la possibilità dell’esercizio officioso dei poteri istruttori, infatti, ‘ il ricorrente che denunci in cassazione il mancato esercizio dei poteri istruttori di ufficio nel giudizio di merito, deve riportare in ricorso gli atti processuali dai quali emerge l’esistenza di una “pista probatoria” qualificata, ossia l’esistenza di fatti o mezzi di prova, idonei a sorreggere le sue ragioni con carattere di decisività, rispetto ai quali avrebbe potuto e dovuto esplicarsi l’officiosa attività di integrazione istruttoria demandata al giudice di merito, ed allegare, altresì, di avere espressamente e specificamente richiesto tale intervento nel predetto giudizio ‘ (Cass. sez. lav. ord. 6.12.2024 n. 31256; Cass. sez. lav. ord. 10.9.2019 n. 22628; Cass. sez. lav. 25.10.2017 n. 25374), mentre in questo caso nel ricorso ci si é limitati a lamentare la mancata attivazione dei poteri istruttori officiosi dell’art. 15 comma 5° del D. Lgs. n.150/2011 senza alcun riferimento agli specifici atti e contenuti fattuali che andavano approfonditi e che, se acquisiti d’ufficio, avrebbero condotto ad un diverso giudizio il Tribunale di Salerno, e senza indicare se e quando sarebbe stato sollecitato l’esercizio del potere istruttorio
officioso nel giudizio di opposizione ex art. 170 del D.P.R. 30.5.2002 n. 115.

Il giudice di rinvio, che si individua nel Presidente del Tribunale di Salerno, o in un giudice dallo stesso delegato, diversi da quello che ha sottoscritto la cassata ordinanza, provvederà, in base all’esito finale della controversia, anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione accoglie il secondo motivo di ricorso, respinto il primo, cassa l’impugnata ordinanza in relazione al motivo accolto e rinvia al Presidente del Tribunale di Salerno, o ad un giudice dallo stesso delegato, diversi da quello che ha sottoscritto la cassata ordinanza, che provvederà anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio dell’8.5.2025

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