Ordine pubblico e sentenza straniera: il risarcimento

La Corte di Cassazione ha confermato la validità in Italia di una sentenza argentina che ordinava a un Ministero il pagamento di un’indennità a una ex dipendente. Il Ministero sosteneva che la decisione, derivante dall’abuso di contratti a termine, violasse l’ordine pubblico italiano, che impone concorsi pubblici per l’impiego statale a tempo indeterminato. La Corte ha chiarito che, poiché la sentenza straniera si limitava a concedere un risarcimento monetario senza costituire un rapporto di lavoro stabile, non entrava in conflitto con l’ordine pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ordine Pubblico e Sentenze Straniere: La P.A. Deve Risarcire l’Abuso di Contratti a Termine

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale: fino a che punto una sentenza emessa da un tribunale straniero può trovare applicazione in Italia, specialmente quando coinvolge una Pubblica Amministrazione? La questione centrale riguarda il limite dell’ordine pubblico, un principio che protegge i valori fondamentali del nostro sistema legale. In questa analisi, vediamo come la Suprema Corte ha stabilito che la condanna di un Ministero al pagamento di un’indennità per l’abuso di contratti a termine, decisa da un giudice argentino, non viola i principi costituzionali italiani.

I fatti del caso: una controversia di lavoro oltreoceano

Una lavoratrice aveva ottenuto dal Tribunale di Cordoba, in Argentina, una sentenza di condanna nei confronti del Ministero degli Affari Esteri italiano. Il giudice argentino aveva accertato che una serie di contratti a tempo determinato stipulati con il Consolato locale mascheravano, in realtà, un unico rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Di conseguenza, il Ministero era stato condannato al pagamento di una cospicua somma a titolo di indennità.

La lavoratrice ha quindi chiesto il riconoscimento di tale sentenza in Italia (procedura di delibazione). Il Ministero si è opposto, sostenendo che la decisione straniera fosse contraria all’ordine pubblico italiano. L’argomento principale era che, secondo l’articolo 97 della Costituzione, l’accesso al pubblico impiego a tempo indeterminato può avvenire solo tramite concorso pubblico. Riconoscere una sentenza che, di fatto, trasformava un contratto a termine in uno a tempo indeterminato avrebbe violato questo principio cardine.

La questione giuridica e il limite dell’ordine pubblico

Il cuore della controversia non era stabilire se il Ministero avesse agito correttamente o meno (questione già decisa dal giudice argentino), ma verificare se gli effetti della sentenza straniera in Italia fossero compatibili con i nostri principi fondamentali. La difesa del Ministero si basava sull’idea che il riconoscimento della sentenza avrebbe introdotto nell’ordinamento italiano un rapporto di lavoro pubblico a tempo indeterminato costituito senza concorso.

Inoltre, il Ministero lamentava una potenziale violazione dell’articolo 81 della Costituzione, relativo all’equilibrio di bilancio, sostenendo che il pagamento di ingenti somme avrebbe compromesso la gestione delle risorse pubbliche. La Corte d’Appello di Roma aveva già respinto queste argomentazioni, spingendo il Ministero a ricorrere in Cassazione.

La distinzione tra merito e ordine pubblico

La Cassazione ha innanzitutto ribadito un principio fondamentale nella delibazione delle sentenze straniere: il giudice italiano non può riesaminare il merito della decisione straniera. Il suo compito è limitato a un controllo esterno, volto a verificare che il decisum – cioè il comando concreto contenuto nella sentenza – non produca effetti contrari all’ordine pubblico.

Le motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Ministero, ritenendolo basato su un presupposto errato. I giudici hanno chiarito che la sentenza argentina non aveva costituito un rapporto di lavoro a tempo indeterminato tra la lavoratrice e il Ministero. Piuttosto, aveva accertato una condotta illegittima da parte dell’amministrazione (l’abuso di contratti a termine) e, come conseguenza, aveva riconosciuto il diritto della lavoratrice a una prestazione pecuniaria (un’indennità).

L’effetto della delibazione, quindi, non era la violazione del principio del concorso pubblico, ma semplicemente l’obbligo per la P.A. di pagare una somma di denaro come risarcimento per un comportamento illecito. Questo esito, secondo la Corte, è perfettamente in linea con l’ordinamento italiano e con i principi europei, che prevedono sanzioni, inclusi risarcimenti, in caso di abuso di contratti a termine anche nel settore pubblico.

La Corte ha inoltre specificato che invocare l’articolo 81 della Costituzione per sottrarsi alle conseguenze economiche di un proprio atto illegittimo sarebbe, paradossalmente, contrario allo stesso ordine pubblico, il quale impone che anche la Pubblica Amministrazione risponda della propria cattiva gestione e rispetti i diritti dei lavoratori.

Le conclusioni

Con questa ordinanza, la Corte di Cassazione traccia una linea netta: il principio dell’ordine pubblico non può essere usato come scudo dalla Pubblica Amministrazione per eludere le responsabilità derivanti da condotte illegittime accertate da un giudice straniero. Se la sentenza estera si limita a prevedere una sanzione di tipo economico, senza creare un rapporto di lavoro in contrasto con le norme interne, i suoi effetti sono perfettamente compatibili con l’ordinamento italiano. La decisione riafferma un principio di legalità e di responsabilità, stabilendo che anche lo Stato deve subire le conseguenze economiche del proprio operato non conforme alla legge.

Una sentenza straniera che condanna una P.A. italiana per l’abuso di contratti a termine può essere riconosciuta in Italia?
Sì, può essere riconosciuta se l’effetto della sentenza è limitato al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento o indennità, e non comporta la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, che in Italia richiede un concorso pubblico.

Il riconoscimento di una sentenza straniera che condanna la P.A. a un pagamento viola l’ordine pubblico italiano?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che se la condanna al pagamento è la conseguenza di un comportamento illecito della P.A., come l’abuso di contratti a termine, il suo riconoscimento non viola l’ordine pubblico. Al contrario, il principio di ordine pubblico esige che la P.A. risponda delle conseguenze del proprio operato illegittimo.

Qual è la differenza tra valutare il merito e controllare la compatibilità con l’ordine pubblico di una sentenza straniera?
Valutare il merito significa riesaminare i fatti e l’applicazione della legge straniera, attività preclusa al giudice italiano in sede di delibazione. Controllare la compatibilità con l’ordine pubblico significa, invece, verificare che gli effetti prodotti in Italia dalla sentenza straniera non contrastino con i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18116 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18116 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14309/2024 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

Contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende -controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di ROMA n. 3093/2024 depositata il 06/05/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/06/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME ha chiesto il riconoscimento della sentenza emessa dal Tribunale di Cordoba (Argentina) con la quale il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale è stato condannato al pagamento in suo favore dell’importo di euro 161.461,10. Il Ministero, che si era difeso nel processo svoltosi in Argentina, si è opposto al riconoscimento della sentenza, contestando, per quanto qui di interesse, la contrarietà ai principi di ordine pubblico ex art. 64 l. n. 218/1995 sotto il profilo degli artt. 3, 81 e 97 Cost. per avere il giudice straniero ritenuto a tempo indeterminato un contratto di lavoro che, invece, doveva considerarsi a tempo determinato.
La Corte d’appello di Roma ha respinto le ragioni della difesa erariale e riconosciuto e l’efficacia in Italia della sentenza emessa dal Tribunale di Cordoba n.11020173 del 28/02/2014 comprensiva dei chiarimenti e le delibere interlocutorie ad essa integrate del 11/04/2014 e del 26/10/2017.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Ministero affidandosi a tre motivi.

NOME COGNOME si è difesa con controricorso e ha depositato memoria. Il Procuratore generale ha depositato memoria scritta concludendo per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 64, comma 1, lett. g), e 67, l. n. 218/1995 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. La parte ricorrente impugna la sentenza della Corte di appello di Roma laddove ha (in tesi erroneamente) dichiarato inammissibili le difese presentate dall’Amministrazione, relative alla contrarietà all’ordine pubblico della sentenza straniera ai sensi dell’art. 64, lett. g), l. n. 218/1995. Il Ministero deduce che il
Tribunale di Cordoba, in accoglimento dell’avversaria domanda, aveva dichiarato in via giurisdizionale che i contratti a tempo determinato successivamente stipulati dalla sig.ra COGNOME con il locale Consolato dovevano qualificarsi come unico contratto. Per tale motivo, aveva dichiarato la conversione dei contratti a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato, riconoscendo alla sig.ra COGNOME il diritto a percepire le differenze retributive con gli interessi. Il Ministero aveva eccepito la contrarietà all’ordine pubblico, posto che tutti i contratti della p.a. a tempo indeterminato necessitano di concorso pubblico ex art 97 Cost. L’accertamento del requisito della non contrarietà all’ordine pubblico era stato richiesto dal Ministero con la propria memoria difensiva, ma la Corte d’appello ha errato sul punto perché anziché valutare la contrarietà all’ordine pubblico della sentenza straniera e gli effetti del suo riconoscimento ai fini di garanzia dei principi fondanti del nostro ordinamento ne ha apprezzato il merito.
-Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art. 112 c.p.c., la nullità della sentenza in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.; mancato esame delle difese dell’amministrazione. Il Ministero deduce che sarebbe caduta in errore la Corte di merito perché a fronte della eccezione di contrarietà all’ordine pubblico della sentenza straniera si è limitata a ritenere che l’eccezione sollevata dall’Amministrazione rappresentasse una inammissibile contestazione nel merito della sentenza oggetto della procedura di delibazione, senza pronunciarsi sul punto, in violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato.
-Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 81 e 97 Cost. la violazione dei principi in materia di pubblico concorso e di accesso al pubblico impiego con contratto a tempo indeterminato in relazione all’art.

360, comma 1, n. 3, c.p.c. Si deduce che la sentenza della Corte di appello di Roma, attraverso il riconoscimento in Italia del provvedimento straniero contrario all’ordine pubblico ex art. 64, comma 1, lett. g), l. n. 218/1995, determina la violazione degli artt. 3, 81 e 97 Cost. Parte ricorrente rileva che con la sentenza il giudice argentino ha convertito in via giudiziale il contratto a tempo determinato della ricorrente in un contratto a tempo indeterminato alle dipendenze di una pubblica amministrazione; per l’effetto, la Corte ha emesso una pronuncia che viola l’art. 97 Costituzione, secondo cui il rapporto di lavoro con la p.a. si costituisce mediante superamento di un pubblico concorso, principio applicabile anche al personale a contratto che, qualora assunto a tempo indeterminato, viene scelto a proprio a seguito di una selezione pubblica avente natura concorsuale, così entrando in contrasto con l’art 97 Cost. Si rileva che in ogni caso la sentenza è errata nel merito, non potendosi applicare la legge argentina, così come stabilito dalla Corte di Cassazione in casi analoghi. Né, per giungere a diversa conclusione, potrebbe obiettarsi che la ricorrente non ha domandato la reintegrazione sul posto di lavoro ma il pagamento della indennità per licenziamento senza giusta causa, posto che entrambe le domande poggiano sul medesimo presupposto giuridico, e cioè l’intervenuta costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con il Consolato Generale. Si osserva che la sentenza argentina appare incompatibile con la Costituzione anche sotto un ulteriore profilo, considerato che il suo riconoscimento e, di seguito sulla scorta di questa, anche di analoghe, future sentenze straniere che dovessero del pari condannare le istituzioni diplomatiche estere a pagamenti legati a prestazioni lavorative del personale a contratto, porterebbe ad un ingente esborso di denaro tale da compromettere il rispetto dei principi di economicità ed equilibrio nella gestione delle risorse disponibili, di cui all’art. 81
della Costituzione, con ripercussioni negative sul bilancio dell’Amministrazione.

4. -Il Procuratore generale si è espresso per il rigetto del ricorso osservando che in parte vengono proposte inammissibili censure di merito alla sentenza del tribunale argentino (cfr., in particolare, sub 4b/4d), in parte infondate. Rileva che secondo la giurisprudenza di legittimità l’art. 64 della legge n. 218 del 1995 non lascia al giudice investito della verifica alcun margine di valutazione sul merito della decisione adottata, essendogli devoluto solo il controllo estrinseco dell’atto, limitato al decisum , cioè al contenuto precettivo della statuizione, sia pure ricostruita alla luce della parte espositiva della motivazione. Osserva che il Ministero omette di riprodurre in ricorso almeno i passi salienti della motivazione della sentenza del Tribunale argentino dai quali dovrebbe risultare che essa contiene disposizioni che producono effetti contrari all’ordine pubblico. Di contro risulta dalla sentenza argentina versata nel fascicolo di questo grado che il Tribunale non ha «costituito» alcun rapporto di lavoro a tempo indeterminato tra la sig.ra COGNOME e il Consolato Italiano, in violazione dell’art. 97 Cost.; ma ha riconosciuto che i rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato intercorsi tra le parti si sono svolti, in fatto, come un unico contratto di lavoro a tempo indeterminato ed ha conseguentemente condannato il Ministero a pagare alla sig.ra COGNOME indennità risarcitorie previste per l’interruzione senza causa del rapporto. Il riconoscimento della sentenza del Tribunale argentino non comporta, dunque, la costituzione di alcun rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato in violazione dell’art. 97 Cost. ma solo un comune obbligo risarcitorio a carico dell’Amministrazione: ne consegue che la sentenza argentina non produce «effetti» contrari all’ordine pubblico. Quanto all’artt. 81 Cost., se è vero, come afferma il Ministero, che la sentenza del
tribunale argentino è errata nel merito, non vi sono elementi per dire che tale errore si ripeterà in ogni causa di contenuto coincidente, e, dunque, che il riconoscimento dell’efficacia di tale sentenza scatenerà la corsa degli «impiegati a contratto» a rivendicare risarcimenti tali da mettere in pericolo l’equilibrio della finanza pubblica.

I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

Il Ministero muove dal presupposto che con la sentenza che è stata dichiarata esecutiva in Italia il Tribunale argentino abbia costituito un rapporto di lavoro a tempo indeterminato tra la signora COGNOME e il ministero, illegittimamente trasformando contratti di lavoro a tempo determinato. Controparte contesta invece che nessuna costituzione di rapporto di lavoro vi è stata, ma semplicemente il riconoscimento di una indennità per la illegittima condotta del Ministero che, tramite una serie di contratti di lavoro a tempo determinato, ha in sostanza instaurato un contratto di lavoro a tempo determinato. Questa è stata anche la ragione per la quale la Corte d’appello ha respinto le eccezioni del Ministero, mettendo in rilevo che questi contratti erano stati male redatti dai funzionari incaricati e che da tale ‘condotta malaccorta’ erano derivate conseguenze. Con ciò non ha affatto apprezzato il merito della controversia, come deduce il Ministero, ma ha invece verificato quali fossero gli effetti della decisione e segnatamente se si ponessero in contrasto con l’ordine pubblico italiano. L’autorità giudiziaria argentina si è imitata a constatare che è stato il Ministero ad instaurare irregolarmente con la COGNOME un rapporto di lavoro sostanzialmente a tempo indeterminato, dissimulandolo con una serie ripetuta di contratti di lavoro a tempo determinato peraltro dal contenuto non univoco, ed ha riconosciuto in
conseguenza di questa irregolarità il diritto ad una prestazione pecuniaria (indennità) oltre ad una sanzione.

Una siffatta decisione non può considerarsi contraria all’ordine pubblico italiano, dal momento che il rapporto di lavoro non è stato trasformato, né è stato fatto obbligo alla p.a. di reintegrare la lavoratrice, ma le è stata riconosciuta la stessa indennità che le sarebbe stata dovuta per il licenziamento senza giusta causa e omesso preavviso. Come bene dice la Corte d’appello, è stato il Consolato a violare le norme che presiedono alla stipulazione dei contratti di lavoro con la p.a. ( in primis l’art. 97 Cost.) .
L’effetto della delibazione della sentenza non è la violazione del divieto di conversione del rapporto di lavoro con la p.a. (vigente nel nostro ordinamento) ma soltanto che resta accertata la procedura irregolare nell’instaurare il rapporto di lavoro (abuso di contratti a tempo determinato) e il conseguente diritto ad una prestazione pecuniaria, e ciò, per quanto deliberato secondo la legge argentina, è sostanzialmente conforme a quanto avviene nell’ordinamento nazionale quando si verifica la fattispecie dell’abuso dei contratti di lavoro a tempo determinato, come rimarcato dalla giurisprudenza di questa Corte e dalla sentenza dalla Corte di Giustizia UE, sentenza 7 maggio 2018, in C -494/16 (v. Cass. n. 2175 del 01/02/2021). La circostanza che la prestazione pecuniaria sia stata denominata indennità e non risarcimento del danno e liquidata con riferimento ai parametri delle indennità di licenziamento e di preavviso previste dalla legge argentina è poi questione di merito e di giurisdizione interna argentina; in fase di delibazione è sufficiente accertare che la sentenza non contrasta con l’ordine pubblico, posto che il solo effetto che produce la sua delibazione è il riconoscimento di una prestazione monetaria in conseguenza di un comportamento
illecito e cioè l’abuso del contratto a tempo determinato e la irregolare costituzione del rapporto di lavoro.

E’ poi irrilevante la circostanza che vi possano essere altre analoghe procedure irregolari in cui i lavoratori possano rivendicare le stesse indennità; se vi è un comportamento irregolare della pubblica amministrazione questa ne deve subire le conseguenze ed è questo il principio di ordine pubblico che va riaffermato nella fattispecie e non l’opposto e cioè che invocando l’art. 81 della Costituzione la pubblica amministrazione possa sottrarsi alla responsabilità per il cattivo operato dei suoi organi.
Ne consegue il rigetto del ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in euro 4.000,00 per compensi oltre euro 200,00 per spese non documentabili. Nessuna dichiarazione in ordine al contributo ex art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, posto che le amministrazioni statali effettuano prenotazioni a debito (Cass. s.u. 8810/2025).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro in euro 4.000,00 per compensi oltre euro 200,00 per spese non documentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento e accessori di legge. Così deciso in Roma, il 10/06/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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