Ordinanza sindacale: validità e limiti di spesa

Una società edile ha eseguito lavori urgenti a seguito di una calamità, basandosi su un’ordinanza sindacale. Il pagamento è stato negato perché l’ordine mancava di copertura finanziaria. La Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’impresa, poiché questa non ha contestato una delle due autonome motivazioni della sentenza d’appello, rendendola così definitiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ordinanza Sindacale: Validità Legata alla Copertura Finanziaria e ai Limiti della Protezione Civile

L’ordinanza sindacale è uno strumento cruciale per affrontare emergenze locali, ma la sua efficacia è strettamente legata al rispetto delle normative, specialmente quelle contabili. Una recente pronuncia della Corte di Cassazione, l’ordinanza n. 12032/2024, chiarisce i confini della sua validità, sottolineando come l’assenza di copertura finanziaria e la mancata inclusione in uno stato di emergenza nazionale possano renderla inefficace ai fini del pagamento dei lavori eseguiti.

I Fatti di Causa: Un Intervento d’Emergenza non Pagato

Una società edile, la “Società Edile S.r.l.”, veniva incaricata dal Sindaco del “Comune X” di eseguire lavori urgenti per il ripristino di strade e fossi danneggiati da eventi meteorologici eccezionali. L’incarico era formalizzato tramite un’ordinanza sindacale che, tuttavia, non era corredata dal necessario visto del servizio economico-finanziario, come previsto dall’art. 191 del Testo Unico degli Enti Locali (d.lgs. 267/2000).

Nonostante l’esecuzione dei lavori, per un valore di oltre 500.000 euro, il Comune non provvedeva al pagamento. La società si rivolgeva quindi al Tribunale, che rigettava la domanda. La decisione veniva confermata in secondo grado dalla Corte d’Appello, che dichiarava improponibile anche la richiesta subordinata di indennizzo per indebito arricchimento.

La Decisione della Corte d’Appello: la “Doppia Ratio Decidendi”

La Corte d’Appello ha basato la sua decisione su due distinte e autonome ragioni (la cosiddetta “doppia ratio decidendi”):

1. Inapplicabilità della normativa sulla Protezione Civile: Gli specifici eventi calamitosi che avevano richiesto i lavori non erano stati inclusi nei successivi provvedimenti nazionali di dichiarazione dello stato di emergenza. Di conseguenza, non era possibile invocare la legislazione speciale della Protezione Civile (L. 225/1992) per giustificare l’operato del Comune.
2. Violazione delle norme contabili: Anche se l’evento fosse rientrato nello stato di emergenza, il provvedimento nazionale non autorizzava la deroga all’art. 191 del d.lgs. 267/2000. Tale norma impone, a pena di nullità, che ogni impegno di spesa di un ente locale sia accompagnato da un’attestazione di copertura finanziaria.

L’ordinanza sindacale e le regole di spesa pubblica

Il cuore della questione risiede nel bilanciamento tra l’urgenza di un’ordinanza sindacale e il rigore delle norme sulla spesa pubblica. La Corte ha ribadito che, sebbene le leggi di protezione civile consentano deroghe, queste devono essere espressamente previste e motivate. In assenza di una specifica autorizzazione a derogare alle norme contabili, queste ultime rimangono pienamente vigenti, anche in situazioni di emergenza.

Le Motivazioni della Cassazione: L’Inammissibilità del Ricorso per Omessa Impugnazione

La Società Edile S.r.l. ha presentato ricorso in Cassazione, contestando la seconda motivazione della Corte d’Appello, ovvero l’applicabilità dell’art. 191. Tuttavia, ha omesso di contestare la prima e autonoma ragione: il fatto che l’evento calamitoso non rientrasse tra quelli coperti dalla dichiarazione di stato di emergenza nazionale.

La Corte di Cassazione, applicando un principio consolidato, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La giurisprudenza stabilisce infatti che, quando una sentenza è sorretta da una pluralità di ragioni, ciascuna di per sé sufficiente a giustificare la decisione, l’omessa impugnazione di una di esse rende definitiva tale motivazione. Di conseguenza, l’eventuale accoglimento delle altre censure non potrebbe comunque portare all’annullamento della sentenza. La prima motivazione, non contestata, era diventata inattaccabile e da sola bastava a confermare la decisione della Corte d’Appello.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Imprese e Comuni

Questa ordinanza offre due lezioni fondamentali:

1. Per le imprese: Prima di eseguire lavori sulla base di un’ordinanza sindacale d’urgenza, è essenziale verificare non solo la legittimità formale dell’atto, ma anche la presenza della copertura finanziaria o di una specifica norma di emergenza che consenta di derogarvi. L’assenza di tali elementi espone al serio rischio di non vedersi riconosciuto il corrispettivo per il lavoro svolto.
2. Per gli enti pubblici: I sindaci, pur agendo in situazioni di emergenza, non possono ignorare le norme fondamentali di contabilità pubblica. Un’ordinanza priva dei requisiti di legge non solo è illegittima, ma espone l’ente a contenziosi e non crea un valido titolo per il pagamento di fornitori e appaltatori.

In sintesi, l’urgenza non giustifica la violazione delle regole di spesa, e la tutela processuale richiede di contestare in modo completo e puntuale tutte le ragioni che fondano una decisione sfavorevole.

Un’ordinanza sindacale per lavori urgenti è sempre valida per ottenere il pagamento?
No, deve rispettare i requisiti di legge, come la copertura finanziaria prevista dall’art. 191 del D.Lgs. 267/2000. Una deroga a tale norma è possibile solo se espressamente autorizzata da un provvedimento di emergenza superiore, come un’ordinanza della Protezione Civile, che deve indicare specificamente le norme derogate.

Cosa succede se un ricorso in Cassazione non contesta tutte le motivazioni autonome di una sentenza d’appello?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile. Secondo un principio consolidato, se una sentenza si basa su più ragioni giuridiche indipendenti (cd. ‘doppia ratio decidendi’), ciascuna sufficiente a sorreggere la decisione, la mancata impugnazione anche di una sola di esse rende quella motivazione definitiva e l’esame delle altre censure inutile.

Le leggi sulla Protezione Civile permettono sempre di derogare alle norme sulla spesa degli enti locali?
Non automaticamente. La legge quadro sulla Protezione Civile (L. 225/1992) prevede che le ordinanze emesse in stato di emergenza possano derogare alle leggi vigenti, ma devono contenere l’indicazione specifica delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate. Se la deroga a una norma contabile non è esplicitamente prevista, essa rimane pienamente applicabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12032 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 12032 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14261/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che l a rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALE CORTE D’APPELLO di CATANZARO n. 1840/2019 depositata il 30/09/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Catanzaro, con sentenza n. 1840/2019, depositata il 30.9.2019, ha rigettato l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del 10.11.2014, con cui il Tribunale di Castrovillari ha rigettato la sua domanda finalizzata alla condanna del Comune di Corigliano Calabro al pagamento RAGIONE_SOCIALE somma di € 542.647,31, a titolo di corrispettivo per i lavori realizzati in attuazione dell’ordinanza sindacale n. 340 del 31.12.09, con la quale il Sindaco del predetto Comune, in virtù dei poteri spettantegli quale autorità di protezione RAGIONE_SOCIALE, chiese alla RAGIONE_SOCIALE il ripristino delle strade danneggiate dagli eventi meteorici del 24 e del 25 ottobre 2009 e dei fossi di scolo ingombri di detriti. Il giudice d’appello, ha, altresì, dichiarato improponibile la domanda di indebito arricchimento.
Il giudice di secondo grado ha osservato che l’ordinanza comunale n. 340 del 2009 era stata emessa in violazione dell’art. 191 d.lgs . n. 267/2000 (norma, peraltro, espressamente citata nella precedente ordinanza n. 268 del 2009, emanata in relazione ad altri eventi calamitosi di carattere alluvionale, cui l’ordinanza n. 340 aveva fatto espresso richiamo), non essendo stata corredata dal visto del servizio economico-finanziario. Né i lavori eseguiti dalla RAGIONE_SOCIALE potevano essere inquadrati nella previsione normativa di cui alla legge n. 225 del 1992 che ha istituito il RAGIONE_SOCIALE, atteso che l’ordinanza RAGIONE_SOCIALE
RAGIONE_SOCIALE del 31 marzo 2010 aveva preso in considerazione gli eventi metereologici eccezionali che avevano colpito la Calabria nel gennaio 2009, nel febbraio 2010 e nei giorni dal 24 al 27 settembre 2009 e non vi era alcuna prova che anche quelli di cui è causa, avvenuti, come detto, in data 24 e 25 ottobre 2009, fossero stati oggetto di specifico provvedimento di deliberazione dello stato di emergenza. Né potevano essere invocate le proroghe del Presidente del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE del 19 febbraio 2010 e del 23 febbraio 2011 che, comunque, afferivano agli eventi relativi ai giorni dall’11 al 17 febbraio 2010.
Il giudice d’appello ha, altresì, osservato che, anche ammettendo che l’ordinanza n. 340 e i lavori eseguiti dalla RAGIONE_SOCIALE rientrassero tra quelli interessati dalle deliberazioni dello stato di emergenza di cui all’OPCM del 31 marzo 2010, in ogni caso, il Comune non avrebbe comunque potuto sottrarsi all’osservanza dell’art. 191 d.lgs . n. 267/2000.

Se è pur vero che l’art. 5 L. n. 225/1992 consente che le ordinanze emanate per l’attuazione degli interventi di emergenza possa derogare ‘ad ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico’, tuttavia, il comma 5° RAGIONE_SOCIALE norma in oggetto prevede che ‘Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate’. Orbene, in base all’ordinanza del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE del 31 marzo 2010 tra le disposizioni normative che il AVV_NOTAIO Delegato era autorizzato a derogare non figurava l’art. 191 del d.lgs . n. 267/2000, tanto è vero che, il AVV_NOTAIO Delegato, nel provvedimento del 19 luglio 2010, ai fini RAGIONE_SOCIALE quantificazione delle spese sostenute nella pima fase di emergenza, tra i documenti necessari , aveva chiesto testualmente ‘il provvedimento amministrativo di impegno di spesa’.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE, affidandolo ad un unico articolato motivo.

Il Comune di Corigliano Rossano, già Comune RAGIONE_SOCIALE Corigliano Calabro, ha resistito in giudizio controricorso.

La ricorrente ha depositato la memoria ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

E’ è stata dedotta la violazione dell’art. 360 comma 1° n. 3 e n. 5 cod. proc. civ. Violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE legge 225/1992 e dell’art. 191 d.lgs n. 267/2020.

Ad avviso RAGIONE_SOCIALE ricorrente, l’art. 191 comma 3° d.l.gs n. 267/2000 è ontologicamente incompatibile con lo stato di calamità naturale. Diversamente, sarebbe impossibile trovare sindaci che assumano la responsabilità di ordinare interventi in caso di pubblica calamità.

Inoltre, in nessuna parte dell’ordinanza sindacale n. 340 è stato richiamato l’art. 191 legge cit. , con la conseguenza che viene a mancare un supporto richiamato dalla Corte d’Appello a sostegno dell’applicazione dell’art. 191 T.U.E.L., essendo, peraltro, l’accostamento, sotto il profilo finanziario, operato dal giudice d’appello tra le ordinanze 268 e 340 del tutto arbitrario, essendo state le due ordinanze emanate in due momenti diversi, la seconda quando vi era già la concreta prospettiva del riconoscimento RAGIONE_SOCIALE pubblica calamità e di messa a disposizione delle risorse finanziarie da parte RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
La società ricorrente deduce, altresì, che il giudice d’appello ha erroneamente applicato l’art. 191 legge cit. anche nel richiamo alla nota del AVV_NOTAIO delegato RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 19.7.2010, trattandosi di una nota meramente esplicativa e non vincolante, in cui il riferimento all’impegno di spesa è del tutto

generico ed atecnico, senza alcuna menzione dell’art. 191 legge cit..

Il ricorso è inammissibile.

Va osservato che, come già sopra evidenziato in narrativa, la Corte d’Appello di Catanzaro ha rigettato il gravame con una doppia autonoma ratio decidendi :

l’ordinanza sindacale n. 340 del Comune di Rossano Calabro e i lavori eseguiti dalla RAGIONE_SOCIALE non erano assoggettabili alla normativa di cui alla legge n. 225 del 1992 sulla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, atteso che l’ordinanza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE del 31 marzo 2010 aveva preso in considerazione gli eventi metereologici eccezionali che avevano colpito la Calabria nel gennaio 2009, nel febbraio 2010 e nei giorni dal 24 al 27 settembre 2009 e non vi era alcuna prova che anche quelli di cui è causa, avvenuti in data 24 e 25 ottobre 2009, fossero stati oggetto di specifico provvedimento di deliberazione dello stato di emergenza;
Anche ammettendo che l’ordinanza sindacale e i lavori di cui è causa rientrassero nell’ambito di applicazione RAGIONE_SOCIALE L. n. 22 5/1992 e dell’Ordinanza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE del 31 marzo, comunque l’art. 191 d.lgs n. 267/2000 non era derogabile, non rientrando tra le norme che l’OPCM del 31 marzo 2010 aveva autorizzato a derogare

Orbene, mentre la seconda ratio decidendi è stata censurata dalla società ricorrente, nessuna contestazione è stata mossa alla prima ratio decidendi , come sopra illustrata, avendo la stessa ricorrente effettuato solo un generico riferimento all’ordinanza del 31.3.2010 (vedi pag. 16 terz’ultimo capoverso), ma senza confrontarsi direttamente con la precisa argomentazione RAGIONE_SOCIALE Corte d’Appello secondo cui la predetta ordinanza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE era riferita ad altri eventi metereologici eccezionali che erano avvenuti in Calabria (segnatamente, quelli del gennaio 2009, del febbraio 2010 e dei giorni dal 24 al 27 settembre 2009), con esclusione di
quelli di cui è causa, per i quali non vi era alcuna prova sul punto. Tale affermazione non è stata minimamente confutata dalla ricorrente.

In proposito, è orientamento consolidato di questa Corte che, ove la sentenza sia sorretta da una pluralità di ragioni, distinte ed autonome, ciascuna delle quali giuridicamente e logicamente sufficiente a giustificare la decisione adottata, l’omessa impugnazione di una di esse rende inammissibile, per difetto di interesse, la censura relativa alle altre, la quale, essendo divenuta definitiva l’autonoma motivazione non impugnata, non potrebbe produrre in nessun caso l’annullamento RAGIONE_SOCIALE sentenza (cfr. Cass. S.U. n 7931/2013; Cass. n. 18641 del 27/07/2017; vedi anche Cass. n. 13880/2020, Cass. n. 4293/2016, Cass. n. 16134/2019).
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in € 8.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% ed accessori di legge. Dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALE ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, ove dovuto.

Roma, così deciso il 28.2.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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