Ordinanza ingiunzione: delega e firma sono necessarie?

Un cittadino impugna un’ordinanza ingiunzione per una multa, sostenendo la mancanza di delega del Viceprefetto firmatario e l’assenza di firma autografa. La Corte di Cassazione accoglie il ricorso, stabilendo che il giudice d’appello ha errato nel non verificare la delega, nonostante la richiesta del ricorrente. La Corte ribadisce che, di fronte a una contestazione specifica, l’amministrazione deve provare la legittimità del potere del funzionario che ha emesso l’atto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ordinanza Ingiunzione: quando la mancanza di delega e firma la rende nulla?

La validità di un’ordinanza ingiunzione è spesso oggetto di contenzioso, specialmente quando sorgono dubbi sulla legittimità del funzionario firmatario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto importanti chiarimenti su due aspetti cruciali: la necessità della delega di firma per i Viceprefetti e le conseguenze della mancanza di una firma autografa. Questa decisione stabilisce principi fondamentali sull’onere della prova, guidando i cittadini su come difendersi efficacemente.

I Fatti del Caso

Un automobilista riceveva una sanzione per aver circolato in una corsia riservata ai mezzi pubblici. Dopo aver ricevuto l’ordinanza ingiunzione prefettizia, decideva di impugnarla davanti al Giudice di Pace e, successivamente, in appello presso il Tribunale. Le sue contestazioni si basavano su due vizi formali dell’atto:
1. La mancanza di una delega di firma in capo al Viceprefetto che aveva emesso l’ordinanza.
2. L’assenza della sottoscrizione autografa, che rendeva incerta la paternità del documento.
Entrambi i giudici di merito respingevano le sue doglianze, ritenendo che la presunzione di legittimità dell’atto amministrativo fosse sufficiente e che il cittadino non avesse fornito prove adeguate a sostegno delle sue tesi. Il caso è quindi giunto all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ribaltato le decisioni precedenti, accogliendo integralmente il ricorso del cittadino. I giudici hanno cassato la sentenza del Tribunale, rinviando la causa a un altro magistrato per una nuova valutazione basata sui principi di diritto enunciati. La Corte ha ritenuto che il giudice d’appello avesse commesso un errore fondamentale nel non considerare le richieste istruttorie del ricorrente, che si era attivato per dimostrare la fondatezza delle sue eccezioni.

Le motivazioni della Cassazione: Onere della Prova e Ordinanza Ingiunzione

La Corte ha chiarito in modo definitivo la ripartizione dell’onere della prova in casi simili. Sebbene spetti al cittadino che impugna l’atto contestare e provare l’illegittimità (come l’assenza di delega), questo onere non è assoluto. Il cittadino può assolverlo attivandosi processualmente, ad esempio chiedendo al giudice, tramite un’istanza formale (ex art. 213 c.p.c.), di ordinare alla Pubblica Amministrazione di esibire il documento di delega.

Nel caso di specie, il ricorrente aveva tempestivamente formulato tale richiesta, ma il Tribunale l’aveva erroneamente ritenuta inammissibile. La Cassazione ha sottolineato che, di fronte a una richiesta specifica, l’Amministrazione ha il dovere di rispondere e fornire la prova della legittimità dei poteri del suo funzionario. Se l’Amministrazione non ottempera o il giudice ignora la richiesta, la presunzione di legittimità dell’atto viene superata.

Inoltre, la Corte ha distinto tra Viceprefetto vicario, il cui potere di sostituire il Prefetto deriva direttamente dalla legge, e Viceprefetto aggiunto, che necessita di una delega specifica. Il giudice di merito avrebbe dovuto accertare quale delle due figure avesse firmato l’atto per stabilire se la delega fosse o meno necessaria. Infine, pur confermando che l’assenza di firma autografa non invalida automaticamente un atto amministrativo, la Corte ha precisato che, in presenza di contestazioni sulla delega e sulla paternità dell’atto, è necessario che vi siano elementi sufficienti nel documento per ricondurlo con certezza all’amministrazione che lo ha emesso.

Le conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza rappresenta un’importante tutela per i cittadini. Essa stabilisce che non si può rimanere inerti di fronte a un’ordinanza ingiunzione che si ritiene illegittima, ma allo stesso tempo chiarisce che il cittadino ha a disposizione strumenti processuali efficaci per far valere i propri diritti. Il principio chiave è che la presunzione di legittimità degli atti amministrativi non è uno scudo invalicabile per la Pubblica Amministrazione. Se il cittadino contesta specificamente un vizio formale, come la mancanza di delega, e si attiva per ottenerne la prova, il giudice ha il dovere di indagare e l’Amministrazione ha l’obbligo di collaborare. In caso contrario, l’atto sanzionatorio può e deve essere annullato.

A chi spetta l’onere di provare la mancanza di delega di firma in un’ordinanza ingiunzione?
Inizialmente spetta al cittadino che impugna l’atto. Tuttavia, se questi si attiva in giudizio chiedendo al giudice di acquisire la prova della delega, l’Amministrazione non può sottrarsi dal fornire la documentazione. La presunzione di legittimità dell’atto viene meno se il cittadino non rimane processualmente inerte.

Un’ordinanza ingiunzione senza firma scritta a mano è sempre nulla?
No. Secondo la giurisprudenza consolidata, l’assenza di sottoscrizione autografa non rende di per sé invalido l’atto amministrativo, a condizione che dal contesto del documento sia possibile accertare con sicurezza la sua attribuibilità all’organo che doveva esserne l’autore. Tuttavia, se questa attribuibilità è contestata, devono esserci elementi chiari a sostegno.

Qual è la differenza tra Viceprefetto vicario e Viceprefetto aggiunto ai fini della firma di un’ordinanza?
Il Viceprefetto vicario ha un potere di sostituzione del Prefetto che deriva direttamente dalla legge, quindi non necessita di una delega specifica. Al contrario, un Viceprefetto aggiunto o un altro funzionario necessita di una delega di firma specifica da parte del Prefetto titolare per poter legittimamente emettere e sottoscrivere un’ordinanza ingiunzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 26556 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 26556 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15637/2022 R.G. proposto da:

AVV_NOTAIO NOME (CODICE_FISCALE), elettivamente domiciliato presso il suo studio in INDIRIZZO, rappresentato e difeso da se stesso ai sensi dell’art. 86 c.p.c., nonché dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

U.T.G. DI ROMA, in persona del Prefetto p.t.;

– intimato – avverso la SENTENZA del TRIBUNALE DI ROMA n. 3717/2022 depositata il 9/03/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

1. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 3717/2022, confermava integralmente quella resa dal Giudice di Pace di Roma (n. 37792/2015) con cui era stato rigettato il ricorso amministrativo proposto da NOME COGNOME in opposizione all’ordinanza prefettizia notificatagli in data 18.01.2018, emessa con riferimento alla violazione accertata in data 16.02.2017, prevista dall’art. 7, commi 9-14, Codice della Strada (circolazione nella corsia o area di percorrenza dei mezzi pubblici).

A sostegno della sua decisione, il giudice d’appello respingeva la censura relativa al difetto di delega in favore del Viceprefetto firmatario del provvedimento, ritenendo che l’ordinanza prefettizia faceva espressamente riferimento al decreto di delega del Viceprefetto firmatario, sicché tale documento poteva essere oggetto di accesso agli atti ed essere eventualmente contestato nello specifico: a fronte dell’inerzia del l’opponente era stata , pertanto, ritenuta inammissibile la richiesta di acquisizione nel corso del giudizio ex art. 213 cod. proc. civ.
Il giudice di seconde cure riteneva, altresì, infondata la doglianza riguardante l’omessa sottoscrizione dell’ordinanza -ingiunzione, alla luce dell’orientamento costante della Corte di legittimità in base al quale l’au tografia della sottoscrizione non è configurabile come requisito di esistenza giuridica degli atti amministrativi, allorché dallo stesso contesto dell’atto sia possibile accertare la sua attribuibilità a chi deve esserne l’autore.

La pronuncia del Tribunale di Roma è stata impugnata in cassazione da NOME COGNOME, con ricorso affidato a tre motivi.

Il Prefetto di Roma è rimasto intimato.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo si censura la sentenza per violazione e falsa applicazione, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ.,

degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ., 74 disp. att. cod. proc. civ., 2697 cod. civ. e 24 Cost.

Sostiene il ricorrente che la sentenza ha respinto l’appello assumendo -così travisando le risultanze probatorie – che l’ordinanza impugnata contenga l’indicazione della delega prefettizia e che il decreto del 30.01.2017, peraltro versato in atti dalla Prefettura, costituisca delega alla decisione dei ricorsi amministrativi inoltrati al Prefetto; a giudizio dello stesso ricorrente, invece, detto atto contiene solo la preposizione all’incarico del Viceprefetto aggiunto. Alla luce dell’orientamento espresso dalla Corte di legittimità, che prevede la possibilità per l’opponente di ritenere assolto l’onere prob atorio inerente all’assenza di delega allorquando egli si attivi nel corso del giudizio richiedendo al giudice di acquisire informazioni ex art. 213 cod. proc. civ., ne consegue -ad avviso del COGNOME l’erronea statuizione del Tribunale in ordine all’inammissibilità della sua richiesta di acquisire nel corso del giudizio la delega prefettizia, con ciò violando l’art. 2697 cod. civ. e comprimendo il diritto di difesa dell’opponente.
Con il secondo motivo si censura la sentenza per violazione e falsa applicazione, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ., dell’art. 14, comma 1, d.lgs. n. 139/2000, dell’art. 18 legge n. 689/1981 e dell’art. 204 d.lgs. n. 285/1992.

Lamenta il ricorrente che l’ordinanza-ingiunzione è stata firmata da un Viceprefetto aggiunto in assenza di delega prefettizia, non menzionata nella stessa ordinanza opposta né mai depositata o esibita nel corso del giudizio, laddove invece la Corte di legittimità ha interpretato il suddetto combinato normativo sostenendo che essa può essere firmata senza necessità di delega solo dal Viceprefetto vicario.

I due motivi possono essere esaminati congiuntamente, in quanto connessi, e sono fondati per le ragioni che seguono.

Questa Corte ha avuto modo di chiarire che l’opponente ad ordinanza-ingiunzione di pagamento di somme a titolo di sanzione amministrativa, il quale ne deduca l’illegittimità per insussistenza della delega di firma in capo al funzionario che, in sostituzione del prefetto o del Viceprefetto vicario, ha emesso il provvedimento, ha l’onere di provare detto fatto negativo; sicché, ove non riesca a procurarsi la pertinente relativa attestazione da parte dell’Amministrazione, il ricorrente è tenuto, comunque, a sollecitare il giudice ad acquisire informazioni ex art. 213 cod. proc. civ., ovvero ad avvalersi dei poteri istruttori (già) previsti dall’art. 23, comma 6, della l. n. 689 del 1981 (ora da intendersi conferiti dall’art. 421, comma 2, c.p.c., in virtù del richiamo operato dall’art. 6, comma 1, d. lgs. n. 150/2011, anche in relazione all’art. 2, comma 1, dello stesso d. lgs.) presso l’Amministrazione medesima, la quale non può esimersi dalla relativa risposta, con l’ulteriore conseguenza che, se l’opponente rimanga del tutto inerte processualmente, la presunzione di legittimità che assiste il provvedimento sanzionatorio non può reputarsi superata (cfr., tra le tante, Cass n. 15927/2019; Cass. n. 20972/2018 e Cass. n. 23073/2016).
Il giudice d’appello non ha considerato, ai fini dell’assolvimento dell’onere probatorio a carico del destinatario dell’ordinanzaingiunzione, che nella specie l’appellante non era rimasto inerte, bensì aveva tempestivamente formulato richiesta di esibizione del provvedimento di delega ex art. 213 cod. proc. civ.

Quanto ai poteri di delega del Viceprefetto si osserva che, alla luce della costante e condivisa giurisprudenza di questa Corte, le ordinanze – ingiunzioni prefettizie irroganti sanzioni per illeciti amministrativi sono legittime non solo se emesse e sottoscritte da Viceprefetti vicari (nelle sedi che li prevedono), il cui potere di sostituzione del Prefetto deriva

direttamente dalla legge, ma anche da altri funzionari o Vice – prefetti ai quali tale potere deve, però, essere specificamente delegato dal titolare, in virtù del principio generale del diritto amministrativo comportante la delegabilità, negli uffici della pubblica amministrazione gerarchicamente organizzati, dei provvedimenti che non siano espressamente riservati dalla legge alla competenza funzionale del capo dell’ufficio (v. Cass n. 11283/2010; conf., ex multis , Cass. n. 3904/2014).
Anche sotto questo profilo, dunque, la pronuncia deve essere cassata, avendo il giudice d’appello fatto malgoverno dei principi sopra enunciati, atteso che non ha precisato se, nel caso di specie, il provvedimento risultava emanato dal Viceprefetto vicario ovvero da un Viceprefetto aggiunto e, quindi, se fosse o non necessaria la delega.

In sintesi: il Tribunale non ha puntualizzato se, nel caso di specie, il provvedimento fosse stato emanato dal Viceprefetto vicario ovvero da un Viceprefetto aggiunto, e quindi se fosse o meno necessaria la delega; né ha considerato, ai fini dell’assolvimento dell’onere probatorio a carico del destinatario dell’ingiunzione, che nella specie l’appellante aveva formulato richiesta di esibizione del provvedimento di delega ex art. 213 cod. proc. civ.

Entrambe le omissioni, concernenti la prima l’accertamento del fatto storico decisivo e la seconda il dato processuale-probatorio, hanno comportato la configurazione delle denunciate violazioni.

Con il terzo motivo si censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ., dell’art. 18 legge n. 689/1981, dell’art. 204 d.lgs. n. 285/1992, nonché dell’art. 24 Cost.

Ad avviso del ricorrente, non essendovi nell’ordinanza-ingiunzione menzione della delega prefettizia e difettando una firma autografa, i

dati esplicitati nello stesso contesto documentale non avrebbero potuto consentire di accertare la sicura attribuibilità della stessa a chi doveva esserne l’autore.

4.1. Anche questo motivo è fondato: se è vero che, secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte, l’assenza di sottoscrizione autografa non rende invalida l’ordinanza-ingiunzione, al pari di qualsiasi atto amministrativo, nondimeno, a fronte di contestazioni (come nella specie) inerenti sia l’assenza di delega sia la mancanza di sottoscrizione autografa, occorre indicare gli elementi in forza dei quali il provvedimento è riconducibile all’amministrazione legittimata ad emetterlo (v. Cass. n. 22958/2016).
In definitiva, alla stregua delle argomentazioni complessivamente svolte, il ricorso deve essere integralmente accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata ed il derivante rinvio della causa al Tribunale di Roma, in persona di altro magistrato,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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