Opposizione ordinanza ingiunzione: notifica e difesa

L’amministratore di una società edile ha contestato un’ordinanza ingiunzione dell’Ispettorato del Lavoro per lavoro irregolare, lamentando vizi di notifica. La Cassazione ha respinto il ricorso, chiarendo che nell’opposizione ordinanza ingiunzione, un difetto di notifica all’obbligato solidale (la società) non invalida l’atto verso l’obbligato principale. Inoltre, ha ribadito che la relazione del postino ha valore di prova privilegiata, contestabile solo con querela di falso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Opposizione ordinanza ingiunzione: notifica valida anche senza querela di falso

Quando si riceve una sanzione amministrativa, l’iter di opposizione ordinanza ingiunzione è una strada percorribile ma irta di ostacoli procedurali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su alcuni aspetti cruciali, in particolare sulla validità della notifica del verbale di accertamento e sulla rappresentanza in giudizio dell’ente impositore. Il caso analizzato riguarda l’amministratore di una società edile sanzionato dall’Ispettorato del Lavoro per l’impiego di personale non regolarmente assunto.

I Fatti del Caso

L’amministratore di una società edile, successivamente cancellata dal registro delle imprese, si opponeva a un’ordinanza ingiunzione emessa dall’Ispettorato del Lavoro. La sanzione, pari a oltre 10.000 euro, era stata comminata per aver omesso di comunicare l’assunzione di due dipendenti e di consegnare loro la copia del contratto di lavoro.

L’opponente basava il suo ricorso su diversi motivi, tra cui:
1. La mancata notifica del verbale di accertamento sia a lui personalmente sia alla società, quest’ultima in qualità di obbligato solidale. Tale vizio, a suo dire, avrebbe comportato la decadenza del potere sanzionatorio dell’amministrazione.
2. L’insufficienza e la contraddittorietà della motivazione dell’ordinanza ingiunzione.

Sia il Tribunale in primo grado sia la Corte d’Appello rigettavano le sue richieste, spingendolo a ricorrere per Cassazione.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

Davanti alla Suprema Corte, l’amministratore ha riproposto le sue doglianze, articolandole in quattro motivi principali:
* Difetto di patrocinio: Sosteneva la nullità della sentenza per la mancata rappresentanza in giudizio dell’Ispettorato da parte dell’Avvocatura dello Stato, essendo l’ente stato difeso da un proprio funzionario.
* Violazione delle norme sulla notifica: Contestava la validità della notifica del verbale di accertamento a lui indirizzata e l’irrilevanza, affermata dai giudici di merito, della mancata notifica alla società obbligata in solido.
* Estinzione dell’obbligazione: Riteneva che, a causa dei vizi di notifica, l’obbligazione sanzionatoria si fosse estinta.
* Vizio di motivazione: Lamentava l’omesso esame di un fatto decisivo, ovvero la presunta contraddittorietà del verbale ispettivo, e la mancata ammissione dei mezzi istruttori da lui richiesti.

La questione della rappresentanza in giudizio dell’Ispettorato

Uno dei punti più tecnici riguardava la difesa dell’Ispettorato del Lavoro. Secondo il ricorrente, l’ente avrebbe dovuto essere assistito dall’Avvocatura dello Stato. La Corte, tuttavia, ha chiarito che una norma specifica (art. 9, d.lgs. n. 149/2015) consente all’Ispettorato di farsi rappresentare da propri funzionari nei giudizi di opposizione a ordinanza ingiunzione, sia in primo che in secondo grado.

L’opposizione ordinanza ingiunzione e la validità della notifica

Il cuore della controversia risiedeva nella validità della notifica. La Corte ha dichiarato questo motivo inammissibile, confermando le conclusioni dei giudici d’appello su due principi fondamentali:
1. Autonomia dei rapporti: Il rapporto tra l’obbligato principale (l’amministratore) e l’amministrazione è autonomo rispetto a quello tra l’obbligato solidale (la società) e la stessa amministrazione. Di conseguenza, un vizio nella notifica a uno dei due non si estende automaticamente all’altro.
2. Valore probatorio della relazione di notifica: L’attestazione dell’agente postale che ha effettuato la consegna gode di ‘fede probatoria privilegiata’. Ciò significa che fa piena prova fino a quando non venga contestata con uno specifico procedimento legale chiamato ‘querela di falso’. Non essendo stata proposta tale querela, la notifica era da considerarsi valida ed efficace.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso ritenendolo infondato e inammissibile su tutti i fronti. Sul primo motivo, ha specificato che la legge prevede espressamente la possibilità per l’Ispettorato di avvalersi di propri funzionari, rendendo la doglianza priva di fondamento.

Sul secondo e terzo motivo, legati alla notifica, i giudici hanno sottolineato la mancata specificità del ricorso. L’appellante non si era confrontato adeguatamente con la ratio decidendi della Corte d’Appello, che aveva correttamente applicato i principi consolidati sull’autonomia dei rapporti solidali e sulla fede privilegiata degli atti pubblici. Senza una querela di falso, ogni contestazione sulla firma o sulla delega del ricevente era irrilevante.

Infine, il quarto motivo è stato giudicato inammissibile per più ragioni. In primo luogo, operava il principio della cosiddetta ‘doppia conforme’, che limita la possibilità di contestare in Cassazione la ricostruzione dei fatti quando primo e secondo grado giungono alla stessa conclusione. Inoltre, il ricorrente non aveva dimostrato la decisività delle prove non ammesse, omettendo di trascriverle nel ricorso.

Conclusioni

La decisione della Suprema Corte consolida importanti principi in materia di sanzioni amministrative e opposizione a ordinanza ingiunzione. In primo luogo, conferma la speciale disciplina sulla rappresentanza in giudizio dell’Ispettorato del Lavoro. In secondo luogo, e con maggiore impatto pratico, ribadisce che la notifica di un atto, se attestata da un pubblico ufficiale come un agente postale, non può essere contestata con semplici affermazioni. Per metterne in discussione la validità è necessario intraprendere il complesso iter della querela di falso. Infine, viene riaffermata l’autonomia delle posizioni dell’obbligato principale e di quello solidale, per cui le vicende notificatorie di uno non hanno effetti diretti sull’altro. Questa pronuncia serve da monito sulla necessità di affrontare le opposizioni con argomenti giuridici solidi e specifici, senza poter contare su vizi procedurali meramente formali.

L’Ispettorato del Lavoro può essere difeso in giudizio da un proprio funzionario anziché dall’Avvocatura dello Stato?
Sì, la Corte ha chiarito che l’art. 9, co. 2, del d.lgs. n. 149/2015 consente specificamente all’Ispettorato di farsi rappresentare e difendere da propri funzionari nel primo e secondo grado dei giudizi di opposizione a ordinanza ingiunzione.

Una notifica del verbale di accertamento non riuscita alla società (obbligato solidale) rende nulla la sanzione anche per l’amministratore (obbligato principale)?
No. La Corte ha ribadito il principio di autonomia dei rapporti. L’eventuale decadenza determinata dalla mancata notifica nei confronti di uno dei destinatari non si estende all’altro. La posizione dell’amministratore è quindi valutata in modo indipendente da quella della società.

Come si può contestare l’avvenuta consegna di un atto se l’avviso di ricevimento riporta una firma che si ritiene non essere la propria?
Secondo la Corte, la semplice contestazione o il disconoscimento della firma non sono sufficienti. L’attestazione dell’agente postale che ha effettuato la consegna è un atto pubblico con ‘fede probatoria privilegiata’. Per infirmarne la validità, è necessario avviare un procedimento specifico chiamato ‘querela di falso’.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 26970 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 26970 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 07/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25730/2021 r.g., proposto da

COGNOME NOME , elett. dom.to presso la Cancelleria di questa Corte, rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME.

ricorrente

contro

Ispettorato territoriale del lavoro di La Spezia , in persona del legale rappresentante pro tempore , elett. dom.to in INDIRIZZO Roma, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura generale dello Stato.

contro

ricorrente

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Genova n. 75/2021 pubblicata in data 07/04/2021, n.r.g. 211/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 11/09/2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.- NOME COGNOME, già amministratore di RAGIONE_SOCIALE società poi cessata e cancellata dal registro delle imprese, proponeva opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 249/2019 emessa dall’Ispettorato del lavoro di La Spezia per il pagamento della somma di euro 10.352,00 a titolo di sanzione

OGGETTO:

opposizione a ordinanza ingiunzione – vizi della notifica del verbale di accertamento all’obbligato solidale

amministrativa per gli illeciti di cui agli artt. 3, co. 3, d.l. n. 12/2002 (per avere omesso di comunicare al Centro per l’impiego l’assunzione di due dipendenti per la giornata del 04/10/2014) e 4 bis, co. 2, d.lgs. n. 181/2000 (per avere omesso di conse gnare ai predetti due dipendenti, all’atto dell’assunzione, copia del contratto di lavoro).

L’opponente eccepiva la mancata notifica del verbale di accertamento sia a lui, sia alla società, obbligata in solido, e la conseguente decadenza dalla potestà sanzionatoria ai sensi dell’art. 14 L. n. 689/1981. Deduceva altresì la nullità dell’ordinanza i ngiunzione per insufficienza e contraddittorietà della motivazione.

2.- Costituitosi il contraddittorio, il Tribunale di La Spezia rigettava l’opposizione.

3.Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte d’Appello rigettava il gravame interposto dal COGNOME.

Per quanto ancora rileva in questa sede, a sostegno della sua decisione la Corte territoriale affermava:

come affermato dal Tribunale, eventuali vizi della notifica del verbale di accertamento alla società sono irrilevanti, posta l’autonomia del rapporto fra l’obbligato principale e la pubblica amministrazione rispetto a quello fra l’obbligato solidale (ossia la società) e la stessa amministrazione, sicché l’eventuale decadenza determinata dalla mancata tempestiva notificazione del verbale nei confronti di uno dei destinatari non si estende all’altro (Cass. sez. un. n. 22082/2017);

quanto alla notifica al COGNOME in proprio, il procedimento notificatorio si è perfezionato con la spedizione della raccomandata c.a.d. in data 20/11/2014 e comunque vi è stato il ritiro del plico in data 22/11/2014;

è irrilevante l’eventuale disconoscimento della sottoscrizione dell’avviso di ricevimento così come la contestazione della qualità di delegato, posto che l’attestazione dell’agente postale che ha effettuato la consegna del plico è assistita da fede probatoria privilegiata ex art. 2700 c.c., sicché eventuali vizi avrebbero dovuto essere fatti valere a mezzo di querela di falso (Cass. nn. 19512/2020 e 22058/2019), nella specie non proposta;

ne consegue l’insussistenza di alcuna decadenza dal potere sanzionatorio;

con riguardo alla motivazione dell’ordinanza ingiunzione, può richiamarsi la giurisprudenza di legittimità, secondo cui non è necessaria una motivazione analitica e dettagliata paragonabile a quella di un provvedimento giudiziario, essendo sufficiente anche una motivazione sintetica, anche per relationem all’atto di contestazione dell’illecito, considerato, inoltre, che il giudizio di opposizione ha ad oggetto non il provvedimento quanto il rapporto sanzionatorio (Cass. n. 16316/2020);

l’art. 7 L. n. 241/1990 è inapplicabile in tema di sanzioni amministrativa in virtù della prevalenza della speciale disciplina dettata dalla legge n. 689/1981;

l’art. 7 dello statuto del contribuente è parimenti inapplicabile, perché relativo soltanto agli di imposizione tributaria;

nella specie la motivazione è sufficiente, in quanto vi è il richiamo al verbale di accertamento che, come detto, risulta ritualmente notificato;

pertanto sono da considerarsi meri refusi gli errori presenti nell’ordinanza circa la data dell’illecito (04/11/2014 in luogo di 04/10/2014) e il nominativo dei due dipendenti non regolarizzati oggetto di addebito, individuati in coloro che si erano precipitosamente allontanati dal cantiere alla vista degli ispettori, poi univocamente identificati grazie alle indicazioni confessorie dello stesso COGNOME e del committente dei lavori;

la sussistenza degli addebiti è pacifica, poiché dal verbale risulta che i due, già in passato dipendenti di RAGIONE_SOCIALE, vennero sorpresi dagli ispettori nella giornata di sabato 04/10/2014 mentre stavano eseguendo lavori di tinteggiatura delle pareti es terne dell’edificio operando sui ponteggi presenti all’interno del cantiere della società;

è irrilevante il fatto che il COGNOME fosse all’oscuro della circostanza, attesi gli obblighi gravanti sul datore di lavoro e la natura anche colposa dell’illecito;

in ogni caso l’ignoranza del COGNOME è poco plausibile, poiché agli ispettori egli stesso ha ammesso di avere contattato i istruito i due

lavoratori sul lavoro da svolgere già nei giorni precedenti e di averli incontrati nel suo ufficio quella mattina del 04/10/2014 per la consegna dei documenti necessari per l’assunzione.

4.- Avverso tale sentenza COGNOME Andrea ha proposto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi.

5.Con ordinanza dell’11/03/2025 questa Corte ha dichiarato nulla la notifica in quanto non eseguita presso l’Avvocatura generale dello Stato (Cass. sez. un. n. 608/2015) e ne ha disposto il rinnovo.

6.- L ‘ Ispettorato territoriale del lavoro di La Spezia ha resistito con controricorso.

7.- Il ricorrente ha depositato memoria.

8.- Il collegio si è riservata la motivazione nei termini di legge.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con il primo motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, co. 1, n n. 4) e 5), c.p.c. il ricorrente denuncia nullità della sentenza e del procedimento per avere la Corte territoriale omesso di rilevare il difetto di patrocinio dell’ispettorato del lavoro, in violazione degli artt. 75, co. 3, e 82 c.p.c., atteso che l’ispettorato si era costituito anche i n appello a mezzo di funzionario e non mediante l’Avvocatura dello Stato né avvocato del libero foro.

Il motivo è infondato.

Il ricorrente si limita a riportare passi di decisioni di questa Corte di legittimità relativi all’Agenzia delle Entrate. Nel caso di specie, invece, trova applicazione l’art. 9, co. 2, d.lgs. n. 149/2015, secondo il quale l’ispettorato può farsi rappresentare da propri funzionari sia nel primo che nel secondo grado di giudizio nei giudizi di opposizione a ordinanza ingiunzione. Infatti, con tale norma, rubricata ‘ Rappresentanza in giudizio ‘, il legislatore dispone:

Fatto salvo quanto previsto dal comma 2, all’Ispettorato si applica l’articolo 1 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611.

L’Ispettorato può farsi rappresentare e difendere, nel primo e secondo grado di giudizio, da propri funzionari nei giudizi di opposizione ad ordinanza ingiunzione … nonché negli altri casi in cui la legislazione vigente consente alle amministrazioni pubbliche di stare in giudizio avvalendosi di propri

dipendenti. Nel secondo grado di giudizio, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, è fatta salva la possibilità per l’Avvocatura dello Stato di assumere direttamente la trattazione della causa secondo le modalità stabilite al fine dai decreti di cui all’articolo 5, comma 1. In caso di esito favorevole della lite all’Ispettorato sono riconosciute dal giudice le spese, i diritti e gli onorari di lite, con la riduzione del venti per cento dell’importo complessivo ivi previsto …’.
2.Con il secondo motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3), c.p.c. il ricorrente lamenta violazione degli artt. 14 e 6 L. n. 689/1981 per avere la Corte territoriale ritenuto provata l’avvenuta notifica del verbale di accertamento ad esso ricorrente e per aver ritenuto irrilevante le vicende della mancata notifica alla società quale obbligato solidale.

Il motivo è inammissibile, perché non pertinente rispetto al decisum e quindi difetta di specificità. In particolare il ricorrente non si confronta con la specifica motivazione con cui i Giudici d’appello, richiamando precedenti di questa Corte di legittimità, da un lato hanno affermato l’autonomia del rapporto fra l’obbligato principale e la pubblica amministrazione rispetto a quello fra l’obbligato solidale e la stessa amministrazione, sicché l’eventuale decadenza determinata dalla mancata tempestiva notificazione del verbale nei confronti di uno dei destinatari non si estende all’altro (Cass. sez. un. n. 22082/2017); dall’altro hanno evidenziato che l’attestazione dell’agente postale è dotata di fede probatoria privilegiata ex art. 2700 c.c., sicché per infirmarne la validità sarebbe occorsa la querela di falso, nella specie non proposta.
3.Con il terzo motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3), c.p.c. il ricorrente lamenta violazione dell’art. 14 L. n. 689/1981 per avere la Corte territoriale ritenuta non estinta l’obbligazione sanzionatoria.

Il motivo è assorbito ed è comunque infondato in conseguenza del rigetto del secondo.

4.Con il quarto motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, co. 1, n n. 3) e 5), c.p.c. il ricorrente lamenta violazione degli artt. 7, co. 1, L. n. 212/2000 e 18, co. 2, L. n. 689/1981 per avere la Corte territoriale omesso l’esame di un fatto decisivo del giudizio, rappresentato dalla contraddittorietà del verbale di accertamento ispettivo, e per non avere ammesso i mezzi istruttori da lui

richiesti.

Il motivo è inammissibile per varie ragioni:

risulta precluso dalla c.d. doppia conforme (art. 348 ter, penult. co., c.p.c.) e peraltro il ricorrente non ha indicato, come invece era suo onere, le ragioni di fatto poste a base della decisione di primo grado e quelle poste a base della sentenza di rigetto dell’appello, né ha allegato e dimostrato che esse siano tra loro diverse (Cass. n. 5528/2018; Cass. n. 26774/2016; Cass. n. 19001/2016);

il ricorrente non si confronta con la specifica motivazione con cui i Giudici d’appello hanno escluso l’applicabilità dell’art. 7, L. n. 212/2000, ritenuto limitato agli atti di accertamento tributario;

quanto alla mancata ammissione dei mezzi istruttori, il ricorrente ha omesso di trascrivere i capitoli di prova e di dimostrarne la decisività (Cass ord. n. 23194/2017), ossia che l’esito della prova testimoniale sarebbe stato tale da determinare con certezza una decisione diversa da quella impugnata.

5.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente a rimborsare al controricorrente le spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.000,00, oltre spese prenotate a debito.

Dà atto che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, d.P.R. n. 115/2002 pari a quello per il ricorso a norma dell’art. 13, co. 1 bis, d.P.R. cit., se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione lavoro, in data 11/09/2025.

La Presidente dott.ssa NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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